SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0844/2017-S2
Fecha: 14-Ago-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0844/2017-S2
Sucre, 14 de agosto de 2017
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
Acción de amparo constitucional
Expediente: 20138-2017-41-AAC
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 03/2017 de 4 de julio, cursante de fs. 204 vta. a 208, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Manuel Augusto Diez Canseco Arteaga y Luis Eduardo Serrate Céspedes en representación legal de la empresa Agropecuaria La Oración S.A. contra César Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
La empresa accionante, a través de sus representantes, por memorial presentado el 7 de junio de “2016”, cursante de fs. 52 a 57 vta., manifestaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), ejecutado por la Dirección Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de Santa Cruz, en el predio de propiedad de la empresa Agropecuaria La Oración S.A., mediante Resolución Administrativa (RA) DN-UFA-RES 1/2017 de 6 de marzo, se determinó anular obrados hasta la etapa de relevamiento de información en campo, debiendo la Dirección Departamental del INRA, ejecutar nuevos trabajos de verificación de la Función Económica Social (FES); disponiéndose al efecto, la aplicación de medidas precautorias en el área mensurada de los predios objeto de saneamiento, de prohibición de asentamiento, fraccionamiento y no consideración de transferencias.
Contra dicha determinación, la empresa accionante, planteó recurso jerárquico, señalando que la misma resultaba incongruente y que carecía de objetividad; toda vez que, se incurría en omisión del orden jurídico; y que, no obstante de que la empresa no objetaba la realización de nuevos trabajos de campo, estos debían realizarse en base a los datos reales de la fecha en que se efectúe la inspección y sin buscar retrotraer los datos actuales a los obtenidos en la inspección ejecutada el 2011, por cuanto lo contrario implicaría contravenir lo previsto en los arts. 2.4 y 10 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA); 2.IV, 159 Disposición Transitoria Undécima de la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria -Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007- y 42 de la Guía para la verificación del cumplimiento de la Función Social y la Función Económica Social, imponiéndose la decisión arbitraria de verificar una situación de 2011.
Agrega que, además de lo mencionado, solicitó que la nueva inspección debía realizarse sin afectar con medidas restrictivas el trabajo de la empresa accionante; sin embargo, la autoridad demandada, mediante Resolución Jerárquica 04/2017 de 4 de mayo, determinó rechazar el recurso interpuesto, confirmando en todas sus partes la decisión objeto de impugnación, apartándose del marco jurídico que rige las actuaciones del INRA.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Los representante, denuncian la vulneración del derecho al debido proceso, de la empresa accionante, citando al efecto los arts. 115.I y II; 117.I; 119.II y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela, dejándose sin efecto ni valor legal alguno la Resolución Jerárquica 04/2017 de 4 de mayo, debiendo disponerse la emisión de un nuevo fallo, conforme al ordenamiento jurídico.
I.2.Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 4 de julio de 2017, conforme consta en acta cursante de fs. 200 a 204 vta., se produjeron los siguientes hechos:
I.2.1. Ratificación de la acción
El abogado de la parte accionante, ratificó el contenido íntegro de la demanda.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
César Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y tierras, mediante su representante legal, por informe escrito cursante de fs. 83 a 89 vta. y en audiencia, manifestó lo siguiente: a) El Juez de garantías no puede resolver cuestiones que no fueron debidamente fundamentadas por la empresa accionante, en tal sentido, al emitir criterio sobre la lesión al debido proceso, habida cuenta que quien activa la presente acción tutelar, no estableció las vertientes donde supuestamente fueron lesionados; b) La empresa accionante, no establece con claridad de qué forma se vulneró la normativa agraria señalada en la acción de amparo constitucional, ni cómo dicha lesión tendría incidencia en la Resolución Jerárquica impugnada, sin precisar, además, cómo la “facticidad” alegada incidió en sus derechos fundamentales; c) La decisión objeto de impugnación en recurso jerárquico, no vulnera el art. 2 de la LSNRA, sino que por el contrario, busca garantizar la ejecución de lo procedimientos agrarios a partir de la imposición de medidas precautorias, extremo que fue considerado y confirmado por la decisión emitida en alzada; d) La Resolución Jerárquica no vulnera ningún precepto legal que rige la materia agraria, habiendo los accionantes citado jurisprudencia constitucional emitida en un caso cuyos elementos fácticos no son análogos a la presente causa, por lo que deviene en inaplicable; e) La Resolución emitida por la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, declaró la nulidad del proceso de saneamiento debido a que determinó la existencia de fraude en el fraccionamiento, aspecto sobre el cual, la empresa accionante no efectuaron ninguna objeción, circunscribiéndose la presente demanda a las medidas precautorias dispuestas para la ejecución del nuevo trabajo de campo, por lo que, respecto al fraude de fraccionamiento, éste fue aceptado por los impetrantes de tutela, en tal sentido, las prohibiciones establecidas, tienen la finalidad de la realización de un nuevo estudio de campo; y, f) La emisión de un nuevo fallo de recurso jerárquico, afectaría los derechos e intereses del INRA, por lo que correspondía su citación a objeto de garantizar su derecho a la defensa, al haber sido dicha entidad la que emitió la resolución que fue impugnada en recurso jerárquico; por ende la falta de citación a esta institución, determina la improcedencia de la acción.
I.2.3. Resolución
El Juez Público Familiar, Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 03/2017 de 4 de julio, cursante de fs. 204 vta. a 208, “otorgar” la tutela solicitada, dejando sin efecto y valor alguno la Resolución Jerárquica 04/2017, disponiendo que el demandado emita nuevo pronunciamiento, conforme al ordenamiento jurídico vigente; asimismo, dejó sin efecto las medidas precautorias dictadas con anterioridad a la Resolución emitida por el INRA; decisión asumida en base a los siguientes fundamentos: 1) La anulación de obrados dispuesta por la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz, implica invalidar todos los obrados anteriores a dicha Resolución, por lo que, también quedarían anuladas las medidas precautorias; 2) Ni el INRA como el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, pueden validar un fallo que vulnere el debido proceso, en lo que refiere a la verificación de la FES, y adecuación al régimen de propiedad, siendo que existe incongruencia en la determinación asumida respecto a los estudios de verificación en campo, que por un lado se declaran nulos y por otro se pretende mantener vigentes los estudios realizados; y, 3) Al haberse anulado obrados dentro de los procesos de SAM-SIM, hasta el relevamiento de información en campo y disponerse la ejecución de nuevos trabajos de campo, debe comprenderse que ello conlleva que los mismo deberán ejecutarse a partir de la ejecutoria de dicha resolución en adelante, no de manera retroactiva; un entendimiento contrario, vulneraría la Constitución Política del Estado.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se concluye lo siguiente:
II.1. Mediante RA DN-UFA-RES 1/2017 de 6 de marzo, la Jefatura de la Unidad de Fiscalización Agraria del INRA, en el segundo punto de su parte resolutiva, dispuso anular obrados dentro de los proceso de SAN-SIM correspondientes a varios predios, hasta el relevamiento de información en campo, determinando que la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, ejecute nuevos trabajos de campo, verificando la FES y adecuación al régimen de propiedad, de conformidad a lo establecido por el art. 269.I y II del DS 29215; asimismo, en su acápite tercero, estableció medidas precautorias de prohibición de asentamiento, prohibición de fraccionamiento y de no consideración de transferencias, manteniéndose vigentes las medidas precautorias impuestas por RA DDSC 082/2010; determinación notificada a la empresa accionante el 13 de marzo de 2017 (fs. 30 a 37).
II.2. Por escrito presentado el 28 de marzo de 2017, la empresa Agropecuaria La Oración S.A., formuló recurso jerárquico impugnando la RA DN-UFA-RES 1/2017; recurso que fue resuelto mediante Resolución Jerárquica 04/2017 de 4 de mayo, emitida por el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, por la que resolvió rechazar el recurso jerárquico, confirmando en todas sus partes la resolución confutada; notificándose al recurrente con esta decisión, el 8 de igual mes y año (fs. 24 a 29; 16 a 23).
III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO
Los representantes alegan que la autoridad demandada, lesionó el derecho al debido proceso de la empresa accionante; toda vez que, en conocimiento del recurso jerárquico intentado por su parte contra la RA DN-UFA-RES 01/2017, que anuló obrados dentro del proceso de SAN-SIM, hasta el relevamiento de información de campo, imponiendo diversas medidas precautorias que impiden el desenvolvimiento de la empresa, y pretendiendo utilizar los datos obtenidos en el primer relevamiento para validar el cumplimiento de la FES, confirmó la misma, sin considerar que la decisión confutada contravenía lo previsto en los arts. 2.4 y 10 de la LSNRA; 2.IV, 159 Disposición Transitoria Undécima de la DS 29215 y 42 de la Guía para la verificación del cumplimiento de la Función Social y la Función Económica Social, situación que debió ser reparada por la Resolución jerárquica.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Configuración de la acción de amparo constitucional
La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado: “El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los "actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley".
Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.
En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.
El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.
En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.
Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción «(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados».
Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela“.
En conclusión, la acción de amparo constitucional es un instituto jurídico consagrado por la Constitución Política del Estado con la finalidad de proteger los derechos fundamentales de las personas frente a lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad pública o de un particular; a este efecto, el constituyente ha previsto la acción de amparo constitucional como un procedimiento extraordinario para la tutela de derechos y garantías constitucionales de carácter específico, autónomo, directo y sumario, que no puede, en ningún caso, sustituir los procesos judiciales establecidos en el ordenamiento jurídico, hecho que determina su carácter eminentemente subsidiario; pues, en virtud a su naturaleza jurídica, esta acción tutelar no puede considerarse como una vía alternativa ni supletoria.
III.2. El debido proceso, configuración, alcance y ámbito de protección a través de la acción de amparo constitucional
“El Tribunal Constitucional, a través de la SCP 1330/2012 de 19 de septiembre señaló: `El derecho al debido proceso, es de aplicación inmediata, vincula a las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal previsto por el constituyente, para proteger derechos a la tutela judicial efectiva, a la garantía de certeza e intangibilidad de resoluciones judiciales a la debida fundamentación de las resoluciones judiciales, a una justicia en igualdad de condiciones y oportunidades, a la defensa, al principio de la seguridad jurídica, entre otros; hace al cumplimiento del conjunto de condiciones y requisitos en el trámite de los procesos observando procedimientos, como la SC 0160/2010-R de 17 de mayo, que precisa: ‘El debido proceso, está reconocido constitucionalmente como derecho y garantía jurisdiccional a la vez, por los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) -art. 16.IV de la CPEabrg-, y como derecho humano por los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales’.
(…)
Asimismo, conviene resaltar que de acuerdo al contenido el art. 178.I de la CPE, el debido proceso se constituye también en un principio que rige a la administración de justicia ordinaria; en tal sentido, deberá concebírselo como un ideal orientador en la estructuración del órgano Judicial respecto a sus competencias y al establecimiento de procedimientos que aseguren, entre otras cosas, el ejercicio del derecho a la defensa; sin embargo no podemos apartarnos de su verdadera esencia que se trasunta en la obligatoriedad impuesta a los administradores de justicia de asegurar y garantizar la emisión de decisiones correctas, razonables e imparciales que, enmarcadas dentro de los cánones legales, materialicen el mayor fin del Estado: construir una sociedad justa y armoniosa para vivir bien (arts. 8.II y 9.I CPE).
En este sentido, a partir de la interpretación sistemática, axiológica y teleológica de los arts. 115.II; 117.I y II; y 180 en relación al 13 constitucional, se concluye que el debido proceso constituido en la mayor garantía constitucional de la administración de justicia, lleva inmerso en su núcleo una gran cantidad de derechos: a) Derecho a la defensa, b) Derecho al juez natural, c) Garantía de presunción de inocencia, d) Derecho a ser asistido por un traductor o intérprete, e) Derecho a un proceso público, f) Derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable, g) Derecho a recurrir, h) Derecho a la legalidad de la prueba, i) Derecho a la igualdad procesal de las partes, j) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable, k) Derecho a la congruencia entre acusación y condena, de donde se desprende el derecho a una debida fundamentación y motivación de los fallos judiciales; l) La garantía del non bis in idem; m) Derecho a la valoración razonable de la prueba, n) Derecho a la comunicación previa de la acusación; o) Concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; p) Derecho a la comunicación privada con su defensor; y, q) Derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular” (las negrillas corresponden al texto original [ SCP 1007/2015-S2 de 14 de octubre]).
Esta enumeración, no se constituye en un establecimiento limitativo de los derechos que el debido proceso puede congregar, sino como el punto de partida respecto a aquellos otros derechos que en el tiempo, y de acuerdo a las nuevas necesidades de la sociedad cambiante, puedan desprenderse de ellos o vinculárseles.
III.3. Fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales
“…la profusa jurisprudencia constitucional dispuso que la emisión de una decisión sin motivación, se configura como la inobservancia de servidores -judiciales o administrativos- de dar cuenta respecto a los argumentos que sustentan sus decisiones, ya que, es precisamente en torno a sus razones en que se sostiene la legitimidad de su ámbito decisional; en consecuencia, se entendió que la falta de una debida fundamentación y motivación constituye solo lesión al debido proceso, sino que también afecta el derecho de acceso a la justicia.
Entonces, la motivación de los actos jurisdiccionales o administrativos, constituye una barrera a la arbitrariedad que contribuye a garantizar la sujeción del juzgador al ordenamiento jurídico y el posterior control sobre la razonabilidad de la decisión; en tal sentido, el sustento argumentativo de todas las resoluciones, se configura como un elemento imprescindible a la hora de administrar justicia, que a su vez, apertura el ejercicio del derecho de contradicción debido a que puede impugnarse puntualmente una decisión cuando sus fundamentos son claros y determinantes y por ende susceptibles de refutación.
Por este motivo, es inadmisible que quienes administren justicia, se aparten de su obligación de sustentar y motivar las decisiones que toman; pues conforme hemos mantenido incisivamente, todas aquellas autoridades -judiciales o administrativas- que conocen de la sustanciación de un proceso tienen el deber de exponer las razones fácticas y jurídicas suficientes que expliquen, aunque sea de manera concreta, las causales que lo llevaron a adoptar una decisión; caso contrario, se desconocería el debido proceso.
Para la Corte Constitucional de Colombia, `…la motivación suficiente de una decisión judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto. Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad”[1] .
En conclusión, la acción de amparo constitucional frente a la verificación de lesión al debido proceso otorga protección constitucional frente a decisiones judiciales carentes de motivación o que hayan sido proferidas sin una correcta valoración de los elementos probatorios, o que se aparten ostensiblemente de la jurisprudencia vinculante sin ofrecer motivación suficiente, ya que del fondo de una decisión, podrían depender no sólo el debido proceso, sino también otros derechos conexos como la defensa, la tutela judicial efectiva, la valoración integral de la prueba, la presunción de inocencia, el acceso a la justicia, el derecho a la impugnación, etc., que se hallan insertos en el núcleo duro del debido proceso y que por ende, se encuentran vinculados unos con otros” (SCP 0264/2016-S2 de 21 de marzo).
III.4. El principio de congruencia
“…de la interpretación sistemática y teleológica del art. 115 con relación al art 24 superior, se establece este vínculo de conexitud entre el debido proceso, la fundamentación y motivación de las resoluciones y el derecho a la petición, extrayéndose de ellos que, la emisión de una resolución, debe responder a tres criterios: oportunidad, contenido y conocimiento del peticionante; en cuanto al contenido, este debe resolver el fondo de lo pretendido, mediante una exposición clara y precisa de los hechos y el derecho aplicados por el juzgador en la decisión adoptada.
…la reiterada jurisprudencia constitucional, ha reconocido al principio de congruencia, como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, lo cual conlleva implícitamente la obligatoriedad de consonancia entre lo peticionado y lo resuelto, así como la directa vinculación entre los argumentos expuestos en la parte considerativa de un fallo y la parte dispositiva del mismo, coherencia o concordancia que debe persistir en todo el contenido de la decisión, haciéndose evidente a través de la expresión de razonamientos integrales y armónicos entre los hechos denunciados, el derecho aplicado y los jurídicos de valor que componen el argumento de la resolución y sustentan la razón que llevó a la determinación que se asume; infiriéndose entonces que la congruencia es un principio procesal que hace a la garantía del debido proceso; pues, marca al juez un camino para poder llegar a la sentencia, y fija un límite a su poder discrecional, sin que ello acarree consigo la afectación del principio de independencia.
En ese contexto la jurisprudencia constitucional señaló: `…la congruencia abarca dos ámbitos, el primero referido a la unidad del proceso; es decir, la coherencia y vínculo que debe existir entre una resolución y otra dentro de un mismo proceso, y el segundo en cuanto a la consideración y resolución de todos los puntos puestos a consideración del juzgador, lo que significa que también debe existir coherencia y unidad de criterio dentro de una misma resolución, dado que la misma debe guardar correspondencia con todo lo expuesto a lo largo de su contenido, caso contrario carecería de consecuencia, siendo inviable que luego de analizar determinados hechos se llegue a resultados distintos, vulnerando la construcción jurídica que toda resolución debe tener en aplicación y resguardo del debido proceso…´ (SSCC 1009/2003-R y 0639/2011-R, citadas a su vez por la SCP 0099/2012 de 23 de abril).
Por otra parte, la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional de Colombia, expresó: «En teoría general del proceso, el principio de congruencia configura una regla que condiciona la competencia de las autoridades judiciales, en el sentido de que sólo pueden resolver sobre lo solicitado y probado por las partes. De tal suerte que el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita). De allí la necesidad de fijar con precisión, desde el comienzo, el objeto del litigio»[2], de donde se infiere que el juzgador, se halla ineludiblemente obligado a pronunciarse sobre todos los aspectos reclamados en una demanda o petición.
En conclusión, el principio de congruencia establece el marco de contenido de las resoluciones que se pronuncien tanto el área judicial como administrativa, lo cual implica necesariamente atender todas las peticiones formuladas a través de la emisión de fallos debidamente fundamentados y motivados, congruentes y pertinentes, sin que estos elementos de contenido se constituyan en parte esencial de la misma, pues la exigencia de su presencia no debe ir más allá de lo previsible en vinculación al contenido razonable que sustente el fallo” (la citada SCP 0264/2016-S2 [la negrilla y el subrayado nos pertenecen]).
III.5. El debido proceso y su vertiente de legalidad o aplicación objetiva de la ley
El art. 108 de la CPE, refiere que es un deber de las bolivianas y los bolivianos, conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes; postulado que se complementa con el contenido normativo del art. 232 superior que establece: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”; por consiguiente, cuando la administración pública no despliega una actividad para la cual ha sido facultado, en el marco del cumplimiento de la ley, ejerciendo un deber u obligación especifico, incurre en una conducta que vulnera derechos y/o garantías constitucionales.
Así, la SCP 1648/2012 de 1 de octubre, en cita expresa de la SC 0676/2010-R de 19 de julio, respecto al principio de legalidad o de aplicación objetiva de la ley, estableció que: “…debemos hacer referencia con carácter previo a un principio importante, cual es el de legalidad; entendiéndose el mismo como fundamental, especialmente para el Derecho Público, pues mediante éste principio, es que el ejercicio del Poder Público, se somete al imperio de la Constitución Política del Estado y a las leyes; solo un verdadero Estado de Derecho, es respetuoso de la ley fundamental, encontrando en ellas su límite. Ningún poder público puede estar excluido del respeto y sometimiento a la Constitución.
El principio de legalidad, es cimiento de la seguridad jurídica, por ello su importancia; asimismo, su asidero constitucional en la Constitución Política del Estado actual, se encuentra en el art. 410, refrendando la supremacía constitucional como la cúspide del ordenamiento jurídico boliviano y la jerarquía normativa correspondiente, a la cual todos los órganos o poderes del Estado deben someterse. En tal sentido, el principio de legalidad, es la aplicación objetiva de la ley, propiamente dicha, a los casos en que deba aplicarse; evitando así una libre interpretación o aplicación caprichosa de la norma” (las negrillas nos corresponden).
En ese entendido, y al interior de la sustanciación de todo proceso, asiste a todo ajusticiado el derecho a que las autoridades jurisdiccionales y administrativas, basen su decisión en estricta observancia y sujeción a las normas procesales y legales; lo cual, viene a constituirse en el principio de aplicación objetiva de la ley, como componente del debido proceso, en su vertiente de seguridad jurídica que garantiza que las personas sometidas a procesamiento, cuenten con el beneficio de un proceso imparcial en el que sus derechos y garantías constitucionales, se acomoden a lo previsto en las disposiciones legales aplicables a todos los casos similares, dado que, la infracción a las disposiciones normativas, generan lesión a derechos y garantías constitucionales.
Por ello, bajo la comprensión de que el derecho fundamental al debido proceso, garantiza que todas las actuaciones judiciales y administrativas, se realicen con respeto de los derechos fundamentales que contiene en su núcleo duro, queda establecido que la protección del debido proceso se extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que lleven consigo consecuencias para los administrados.; en tal sentido, el principio de legalidad o de aplicación objetiva de la ley, que se desprende del debido proceso, demanda la aplicación de las normas preexistentes y establecidas por el órgano competente, lo cual se traduce en un límite a las actuaciones de la administración, evitando arbitrariedades por parte de las autoridades y protegiendo los derechos de los administrados, en tal consecuencia, debe ejercer sus competencias y funciones dentro del marco del principio de legalidad, a efectos que los derechos e intereses de los ciudadanos cuenten con la garantía de defensa necesaria ante posibles actuaciones arbitrarias, hechas al margen de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios.
III.6. Análisis del caso concreto
Los representantes de la empresa accionante alegan que la autoridad demandada al confirmar, mediante Resolución Jerárquica 04/2017, la RA DN-UFA-RES 01/2017, que anuló obrados dentro del proceso de SAN-SIM, hasta el relevamiento de información de campo, imponiendo diversas medidas precautorias que impiden el desenvolvimiento de la empresa, y pretendiendo utilizar los datos obtenidos en el primer relevamiento para validar el cumplimiento de la FES, lesionó el derecho al debido proceso de la empresa que representan; toda vez que, no consideró que la decisión confutada contravenía lo previsto en los arts. 2.4 y 10 de la LSNRA; 2.IV, 159 Disposición Transitoria Undécima de la DS 29215 y 42 de la Guía para la verificación del cumplimiento de la Función Social y la Función Económica Social; situación que debió ser reparada por la parte demandada en calidad de autoridad jerárquica superior.
Ingresando al análisis de la problemática planteada en la presente acción de amparo constitucional, debemos referir que, conforme ha establecido la reiterada jurisprudencia constitucional, esta acción tutelar, se constituye en el mecanismo idóneo y eficaz para la tutela y resguardo de los derechos y garantías constitucionales frente a los actos u omisiones ilegales o indebidos de servidores públicos o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen con hacerlo.
Así, entre los derechos que se hallan bajo resguardo de la acción de amparo constitucional, se encuentra el debido proceso, reconocido en una triple dimensión constitucional como derecho, garantía procesal y principio jurisdiccional, cuya esencia se traduce en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales; de ahí que, a partir de la interpretación sistemática, axiológica y teleológica de los arts. 115.II; 117.I y II; y 180 en relación al art. 13 constitucional, el debido proceso se halla configurado como la mayor garantía constitucional de la administración de justicia, toda vez que integra en su esencia a un número considerables de otros derechos.
Ahora bien, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico precedente, forma parte del debido proceso el derecho/principio de legalidad o aplicación objetiva de la ley, que ha sido definido por este Tribunal como la garantía procesal de que las autoridades jurisdiccionales y administrativas, basen su decisión en estricta observancia y sujeción a las normas procesales y legales, en resguardo de los derechos y garantías constitucionales de quien, eventualmente, se ve sometido a procesamiento, en tal sentido, el derecho de aplicación objetiva de la ley, demanda la aplicación de las normas preexistentes y establecidas por el órgano competente, en todas las causas y actuaciones que son de su conocimiento y competencia, lo que implica la proscripción de una libre interpretación o aplicación caprichos de la norma, en resguardo de la seguridad jurídica.
En ese orden, en el caso que se analiza, se tiene que el accionante establece como agravio principal, que el demandado, al confirmar el fallo recurrido en vía jerárquica, no consideró que la autoridad inferior, al momento de emitir la RA DN-UFA-RES 1/2017, no había observado el contenido normativo de los arts. 2.4 y 10 de la LSNRA; 2.IV, 159 Disposición Transitoria Undécima de la DS 29215 y 42 de la Guía para la verificación del cumplimiento de la Función Social y la Función Económica Social; por lo que, las determinaciones asumidas respecto a la anulación de obrados dentro del proceso de saneamiento simple de oficio hasta el relevamiento de información de campo; la imposición de diversas medidas precautorias que impiden el desenvolvimiento de la empresa; y, la pretensión de utilizar los datos obtenidos en el primer relevamiento para validar el cumplimiento de la FES, lesionaron el derecho al debido proceso de la empresa accionante.
Así, del memorial de recurso jerárquico planteado por Manuel Augusto Diez Canseco en representación legal de la empresa Agropecuaria La Oración S.A., impugnando la RA DN-UFA-RES 1/2017, se observa que, se establecieron los siguientes agravios: i) La Resolución impugnada incurría en incoherencia respecto a la verdad histórica de los hechos, confundiendo y luego aceptando que las compra ventas de los precios fueron anteriores al saneamiento y sin restricción alguno; además que el INRA no verificó si se trataba de áreas ociosas las comprendidas en el monte, pero que, sin embargo, en el tenor de la decisión impugnada, existían expresiones subjetivas contradictorias; ii) La verificación de campo realizada el 2016, no tuvo los alcances que se le pretende otorgar en el informe que sirve de base a la resolución, constituyéndose por tanto en meras afirmaciones subjetivas y valorativas que nada tiene que ver con la acreditación del derecho de propiedad en campo que constituye una garantía procesal de cualquier persona sometida a saneamiento; iii) No es legal que, se mantengan restricciones administrativas a la acreditación de mejoras o apersonamiento de nuevos propietarios, por omisiones reconocidas en sede administrativa, al haberse ejecutado el saneamiento incorrectamente; toda vez que, la inspección a ser realizada, permitirá a la autoridad responsable del saneamiento, la definición de una situación jurídica a través de la convicción o certeza de un hecho que será verificado y comprobado por el INRA, respecto a la existencia de actividad ganadera en el fundo de la empresa, siempre y cuanto pueda ejecutar el levantamiento íntegro de los existente en cado uno de los predios; iv) No es factible que se mantengan las medidas precautorias establecidas en la decisión impugnada, debiendo dejárselas sin efecto con la finalidad de efectuar un relevamiento de campo idóneo para el establecimiento de la FES, conforme a normativa agraria vigente; v) La verificación sesgada de mejoras efectuada en 2010, no permitirá al INRA asumir las decisiones correctas a tiempo de evaluar la FES, máxime si, la decisión confutada establece que la no verificación mejoras en áreas de aparente mejor intensidad de trabajo, habrían viciado las faenas iniciales de 2010, lo que obliga a los funcionarios en la futura inspección a constatar y verificar aspectos nuevos no identificados en su momento, vulnerándose el derecho al trabajo; y, vi) El trabajo mal ejecutado por parte de la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, pone en riesgo las propiedades de la empresa Agropecuaria La Oración S.A., por cuanto el administrado debe sujetarse en todo momento a la forma de ejecución del proceso de saneamiento, vulnerándose en consecuencia la seguridad jurídica y el debido proceso.
Con dichos argumentos, el recurrente -empresa accionante-, solicita la revocatoria parcial de la RA DN-UFA-RES 1/2017, debiendo dejarse sin efecto las medidas precautorias a efectos de garantizar una verificación idónea a tiempo de la ejecución de la etapa de campo.
La autoridad demandada pronunció la Resolución Jerárquica 04/2017, estableciendo en el numeral 1 del Segundo Considerando, una amplia relación de los antecedentes relativos al proceso de saneamiento, señalando que la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RA 082/2010 de 11 de agosto, dispuso entre otras cosas la aplicación de medidas precautorias de prohibición de innovar dentro del polígono 173, habiéndose desarrollado posteriormente el proceso de saneamiento; sin embargo, el INRA, en aplicación de la Disposición Transitoria Primera y el art. 266 del DS 29215, habiendo efectuado la inspección ocular, emitió la Resolución impugnada, la cual se halla debidamente motivada y fundamentada en el Informe de Inspección Ocular, habiéndose utilizado en labor instrumentos complementarios, contrariamente a lo aseverado por el recurrente.
Asimismo, establecieron que las inspecciones realizadas el 4 y 5 de septiembre de 2016, fueron ejecutadas en el marco de los previsto por la Disposición Transitoria Primera; arts. 160 inc. b) y 266 del DS 29215, constatándose en el predio “Cuatro Hermanos” la existencia de mejoras que se concluyó fueron implementadas a partir del 2009, en un caso, y que respecto al predio “San Carlos”, no se realizaron mejoras, por lo que se concluyó que existía fraccionamiento fraudulento al no existir delimitación perimetral entre ambos fundos, lo que fue corroborado por imagen satelital; además de ello, el SENASAG reportó que dicho predios procedieron al movimiento y vacuna de ganado bovino desde 2013, que es donde inicia el manejo de ganado, por lo que los argumentos del recurrente, resultan falaces y manipulados, con la intención de evadir el cumplimiento de la FES, estableciendo que las mejoras se introdujeron el 2008 y 2009, lo que implica que antes de ello no existieron mejoras, constituyéndose en consecuencia en asentamientos ilegales, conforme al art. 310 del DS 29215.
Del mismo modo, la autoridad demandada, manifestó que no justificó por qué motivo considera ilegal lo dispuesto en la parte resolutiva del resolución impugnada, habiéndose emitido la misma en el marco legal previsto por el art. 269 del DS 29215, ante la existencia de fraccionamientos fraudulentos.
En cuanto a la disposición de medidas precautorias, la Resolución Jerárquica 04/2017, estableció que lo referido por el recurrente no condice con la realidad, debido a que la Resolución confutada se encuentra debidamente fundamentada y motivada, siendo evidente que no se determinó cómo es que se habría privado al recurrente de sus derechos fundamentales, sin precisar la “facticidad” alegada, no existiendo nexo de causalidad para invocar la tutela de derechos constitucionales; en tal sentido, al no evidenciarse la vulneración de la normativa agraria vigente, se rechazó el recurso jerárquico, confirmando en todas sus partes, la decisión impugnada.
Ahora bien, de la contrastación del recurso jerárquico planteado por la empresa accionante, y la Resolución emitida por la autoridad demandada, se evidencia que este último, no efectuó pronunciamiento alguno respecto al contenido normativo de los arts. 2.4 y 10 de la LSNRA; 2.IV, 159 Disposición Transitoria Undécima de la DS 29215 y 42 de la Guía para la verificación del cumplimiento de la Función Social y la Función Económica Social, y a la inobservancia de dichos preceptos legales en la emisión de la RA DN-UFA-RES 1/2017, pronunciada por la Unidad de Fiscalización Agraria del INRA, mediante la cual se determinó anular obrados dentro de los proceso de SAN-SIM, correspondientes a varios predios, hasta el relevamiento de información en campo, determinando que la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, ejecute nuevos trabajos de campo, verificando la FES, y adecuación al régimen de propiedad, de conformidad a lo establecido por el art. 269.I y II del DS 29215; estableciendo en el acápite tercero, medidas precautorias de prohibición de asentamiento, prohibición de fraccionamiento y de no consideración de transferencias, manteniéndose vigentes las medidas precautorias impuestas por RA DDSC 082/2010.
En este sentido, debe señalarse que, la Resolución Jerárquica 04/2017, emitida por el demandado, no cuenta con una debida fundamentación y motivación, habiéndose restringido a la relación ampulosa de antecedentes del proceso de saneamiento del cual emerge la presente acción tutelar, así como a la reiteración la normativa legal en la cual se sustentó el fallo elevado en impugnación, sin explicar además, la forma en la cual, las normas señaladas de manera redundante, se aplicarían efectivamente en el caso de la empresa accionante, haciendo una glosa inextensa de las mismas sin determinar siquiera con mediana claridad, cómo en los hechos, dichas disposiciones normativas, se aplican al caso de autos.
Además de ello, como se tiene demostrado, las cuestionantes del entonces recurrente, si bien fueron identificadas por el demandado, no han sido debidamente compulsadas y menos aún respondidas, siendo que, la autoridad demandada, no ha emitido criterio respecto a los arts. 2.4 y 10 de la LSNRA; 2.IV, 159 Disposición Transitoria Undécima de la DS 29215 y 42 de la Guía para la verificación del cumplimiento de la Función Social y la Función Económica Social, cuya aplicación fue extrañada por el impugnante.
En consecuencia, se tiene que el Ministro demandado, no cumplió con el principio de congruencia que se halla reatado al debido proceso en su elemento fundamentación y motivación de las resoluciones administrativas: toda vez que, no se han explicado las razones fundamentales, que dieron origen a la decisión emitida y a la confirmatoria del fallo impugnado, circunscribiéndose a reiterar que, el proceso de saneamiento habría sido anulado en virtud a lo dispuesto por los arts. 266 y 269 del DS 29215, referidos , el primero, al control de calidad, supervisión y seguimiento dentro del proceso de saneamiento; y, el segundo, a los fraccionamiento fraudulentos, estableciendo en este punto que existiría fraccionamiento fraudulento; toda vez que, los predios no cuentan con delimitación perimetral y que uno de los se encuentra bando; apreciación subjetiva que no responde a la naturaleza del recurso jerárquico, en el que, la autoridad que lo conoce, debe circunscribir sus pronunciamientos a los elementos denunciados como agravios por el recurrente y que hayan sido abordados por la resolución que se impugna.
De igual forma, el demandado, no estableció porqué motivo, el nuevo relevamiento de información no debe contar con los datos a ser levantados, siendo que, conforme determina el art. 159 del DS 29215, la verificación de la FES, deberá efectuarse de manera directa en cada predio, lo que implica necesariamente que, el nuevo relevamiento de información en campo, deberá establecer las mejoras actuales con las que cuenta cada fundo, de lo contrario se podría incurrir en la supresión de elementos probatorios sustanciales al momento de demostrar su cumplimiento; extremo que no fue evaluado ni mencionado por la autoridad demandada, a tiempo de compulsar el contenido de la RA DN-UFA-RES 1/2017.
Además de ello, el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, tampoco consideró que, por mandato expreso del art. 2.IV y X de la LSNRA, modificada por el DS 29215, la función social debe ser verificada en campo, como medio principal de comprobación, y que en áreas agrícolas, la superficie efectivamente aprovechada es la que se encuentra en producción, siendo que en propiedades ganaderas, es la superficie que corresponde a la cantidad de ganado existente; preceptos normativos que, en el presente caso, no fueron aplicados por la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, al momento de pronunciar la decisión confutada en recurso jerárquico y que tampoco merecieron consideración por parte de la autoridad demandada, siendo que, las prohibiciones establecidas en la RA DN-UFA-RES 1/2017, limitaban el nuevo relevamiento de información, impidiendo que se tomen en cuenta las mejoras implementadas y se efectúe una correcta evaluación del estado de la tierra en función al uso al que fue destinado por la empresa recurrente.
Finalmente, conforme se tiene establecido, el Ministro demandado manifestó que, respecto a las medidas precautorias, el recurrente, empresa accionante, no había demostrado de qué forma éstas vulneraban sus derechos, siendo por el contrario evidente para este Tribunal que, las prohibiciones de asentamiento, fraccionamiento y de no consideración de transferencias, pone en riesgo de lesión los derechos al trabajo, al debido proceso de la parte accionante, habida cuenta que, la no verificación correcta y actualizada de las mejoras insertadas por la empresa, no permitirán al INRA efectuar una correcta apreciación respecto al cumplimiento de la FES, lo que a su vez, podría repercutir en la disminución de la superficie con la que actualmente cuentan los predios de Agropecuaria La Oración S.A., conllevando esto indudablemente a la afectación de sus actividades empresariales.
En el mismo sentido, la omisión de la aplicación objetiva de la ley, infringe indudablemente el debido proceso y genera inseguridad jurídica; toda vez que, los administrados, se hallan sujetos a los actos de la administración; por ende, cuando esta se aparta del marco legal que rige sus actuaciones, no solamente ignora las reglas procesales, sino que también somete a incertidumbre jurídica a quien se halla inmerso en un procesamiento, cualquiera que sea la naturaleza de este.
Por todas las consideraciones de orden legal señaladas precedentemente, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional Plurinacional, advierte que las lesiones denunciadas por la empresa accionante al derecho del debido proceso, son evidentes; consiguientemente corresponde concederse la tutela.
En consecuencia, el Juez de garantías, al “otorgar” la tutela solicitada, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Politica del Estado y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 03/2017 de 4 de julio, cursante de fs. 204 vta. a 208, pronunciada por el Juez Público Familiar, Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos dispuestos por el Juez de garantías.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
[1] Sentencia T-233 de 2007 de 29 de marzo, Magistrado Ponente. Marco Gerardo Monroy Cabra
[2] Sentencia C-025/10 de 27 de enero de 2010. Magistrado Ponente: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.