SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0058/2018-S1

Héctor Andrés Hinojosa Rodríguez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus representantes, presentó informe escrito cursante de fs. 163 a 165, manifestando que: 1) Mediante la RA 041/15, modificada por la        RA 067/15, la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, reconoció al Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de Mineros, contra las cuales el Gobierno Autónomo Municipal de Mineros interpuso recurso de revocatoria el 23 de mayo de 2016, que fue resuelto por RA JDTSC/R.R. 030/16 de 17 de junio de 2016, siendo objeto posteriormente de la interposición del recurso jerárquico el 13 de julio de 2016, que concluyó con la emisión de la       RM 996/16, confirmando totalmente las resoluciones emitidas por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz; 2) El art. 86 inc. i) del Decreto Supremo (DS) “29894”, dispone que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, debe garantizar el derecho de los trabajadores a la libre sindicalización y organización para defensa de sus intereses, en el mismo sentido el                       art. 51.III y IV de la CPE; 3) En abril de 2015, el ente matriz del sector, como es la Federación Sindical de Trabajadores Municipales de Santa Cruz solicitó el reconocimiento del Sindicato de Trabajadores Municipales de Mineros al que dio aval y en atención a dicho pedido emitieron las resoluciones de reconocimiento; 4) Deben considerarse los arts. 2, 3, 8 y 11 del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por Bolivia mediante Ley 194 de 28 de noviembre de 1962, que establecen que los trabajadores sin distinción tienen derecho a constituir organizaciones, así ejercer su derecho a la libre sindicalización y que las autoridades públicas deben abstenerse de limitar el mismo; 5) El accionante pudo acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo, por ende no se cumplió con el presupuesto de la subsidiariedad; y, 6) Los actos administrativos que emitieron fueron actos accesorios y de mero formalismo a un derecho constitucionalmente establecido y ejercido en el marco de la independencia ideológica y organizativa, limitándose a realizar el reconocimiento a solicitud de un ente matriz; por tanto, lo realizado no tuvo el objeto de determinar la legalidad o legitimidad de un directorio sindical pues constituiría injerencia, sino sólo reconoció mediante un trámite administrativo a un directorio elegido y posesionado, de acuerdo a lo modulado por la SCP 1226/2015-S1 de 7 de diciembre.

En audiencia señaló que no es evidente que se habría abrogado el procedimiento para los procesos contenciosos administrativos; en el entendido que la disposición transitoria décima de la Ley del Órgano Judicial, dejó vigentes los artículos pertinentes del Código de Procedimiento Civil; en replica indicó que el sindicato fue posesionado el 2015 transcurriendo desde entonces dos años, tiempo en el que los servidores públicos siguieron ejerciendo sus cargos, existiendo por ello actos consentidos que no pueden ser tutelados.

El accionante denuncia como lesionados sus derechos a organizarse en sindicatos -que no es un derecho absoluto sino regulado por ley- y al debido proceso en su elemento de fundamentación, además del principio a la seguridad jurídica; al considerar que: 1) El Secretario Ejecutivo de la Federación Sindical de Trabajadores Municipales de Santa Cruz, reconoció al Sindicato de Trabajadores Municipales de Mineros sin que estos se encuentren bajo el régimen de la Ley General del Trabajo y de la Ley 321; y, 2) El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió la RM 996/16, confirmando las resoluciones de su inferior, aplicando jurisprudencia incorrecta, sin pronunciarse sobre todos los planteamientos formulados en el recurso jerárquico, sin fundamentar respecto a la vigencia y aplicación del art. 51.I de la CPE, sobre el derecho a la sindicalización de acuerdo a ley, respecto de la diferencia entre servidor público y trabajador y sobre la incompetencia de la autoridad del trabajo para reconocer organizaciones sindicales, directivas de entidades no sometidas a la Ley General del Trabajo.

En los Considerandos posteriores de la RM 996/16, se citó textualmente el contenido de los arts. 25.I y IV de la CPE; 2,3, 4 y 8 del Convenio 87 de la OIT; 2 inc. 1) del Convenio 98 de la organización antes mencionada; y, 86 inc. i) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009; seguidamente se desarrolló la SCP 1934/2012 de 12 de octubre y la SCP 1226/2015-S1 de 7 de diciembre; para luego ingresar al análisis del caso propiamente dicho, manifestando que: 1) Respecto al ejercicio de los Derechos Sindicales corresponde señalar que la Constitución Política del Estado establece que todas las trabajadoras y trabajadores tiene derecho a organizarse en sindicatos, debiendo respetarse la independencia ideológica y organizativa de los sindicatos, señala además que los sindicatos, gozan de personalidad jurídica por el sólo hecho de organizarse y ser reconocidos por sus entidades matrices, así también el Convenio 87 de la OIT ratificado por Bolivia mediante Ley 194, señala que los trabajadores y los empleados sin autorización previa tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen conveniente, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos sindicales o entorpecer su ejercicio legal, no estando sujetas las organizaciones sindicales a disolución o suspensión por la vía administrativa, finalmente el Convenio 98 de la OIT, establece que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto a las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución funcionamiento o administración; 2) El procedimiento administrativo de reconocimiento de directivas sindicales que desarrolla el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, constituyen actuaciones accesorias a un derecho constitucionalmente establecido y por consiguiente no condicionan su ejercicio; toda vez, que se limitan al reconocimiento de un directorio elegido y posesionado previamente a través de las dinámicas propias de las organizaciones sindicales, en tal sentido, la parte recurrente en la fundamentación de su recurso jerárquico no ha considerado que las              RRAA 041/15 y 067/15 emitidas por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, no representan un acto de constitución de sindicato de trabajadores municipales de Mineros o un acto de elección o posesión de su directorio, toda vez que las organizaciones sindicales al amparo de lo dispuesto por el art. 51 de la CPE, gozan de personalidad jurídica por el solo hecho de organizarse y ser reconocidas por sus entes matrices, en tal sentido el procedimiento desarrollado por la indicada Jefatura Departamental de Trabajo, en cumplimiento a lo dispuesto por la RM 443/04 de 7 de septiembre de 2004, la RM 771/12 de 9 de octubre de 2012 y el  DS 17285 de 18 de marzo de 1980, no tiene por objeto determinar la legalidad o legitimidad de un directorio sindical pues esto constituiría injerencia, sino simplemente reconocer mediante un trámite administrativo un directorio ya elegido y posesionado conforme señala la modulación efectuada por la SCP 1226/2015-S1 de 7 de diciembre, siendo el objeto del acto impugnado la simple verificación de los requisitos establecidos para el efecto, como ser las actas y el aval del ente matriz sindical; y, 3) Conforme moduló la SCP 1934/2012 de 12 de octubre de 2012, ante la posible infracción observada por una entidad pública sobre la conducta de sus funcionarios quienes podrían haber realizado un inadecuado uso del derecho de sindicalización, correspondía que inicie las respectivas acciones legales toda vez que el fuero sindical que pudiera amparar a un servidor público no constituye un eximente de la responsabilidad que su conducta pudiera generar, siendo necesario recalcar que la protección a las organizaciones de trabajadores inicia desde antes de la emisión del acto administrativo de reconocimiento, por lo que es necesario que se sustancien los respectivos procesos en la vía judicial que permitan levantar la referida protección constitucional reforzada, tarea que no puede ser desarrollada por las mismas autoridades administrativas, al estar expresamente prohibido por el art. 4 del Convenio 87 de la OIT. Fallo que fue notificado a la parte accionante el 7 de noviembre de 2016.

De lo que se concluye, que el recurso jerárquico interpuesto con relación al primer agravio, se tiene que si bien en la RM 996/16, se citó textualmente en su parte considerativa, normativa legal, constitucional y supraconstitucional  -arts. 25.I y IV de la CPE; 2,3, 4 y 8 del Convenio 87 de la OIT; 2 inc. 1) del Convenio 98 de la OIT; y, 86 inc. i) del DS 29894-, misma que reiteró nuevamente en el análisis del caso, en su primer parágrafo; no realizó posteriormente el trabajo de aplicación de dicha normativa al caso concreto, menos refirió los motivos por los que no era errónea la interpretación que se le otorgó a dicha normativa, ya que sólo hizo referencia a sus atribuciones y/o funciones, así como sus limitaciones, como entidad estatal tanto a nivel nacional y departamental, respecto a los sindicatos, aplicando a dicho razonamiento de forma general y superficial el art. 51 de la CPE, relacionándolo con su normativa interna, referente al procedimiento de trámite relativo a asuntos sindicales -reconocimiento de directivas- y al trámite de constitución de sindicatos y del reconocimiento de personerías jurídicas.

Respecto al segundo agravio, no se advierte sustento jurídico sobre la calidad del personal del Gobierno Autónomo Municipal de Mineros; es decir, no estableció la diferencia que existiría entre trabajadores y servidores públicos, ni señaló por qué no correspondía realizar esa distinción, esto para determinar si los mismos contarían con el derecho de sindicalización de acuerdo a ley, y si sería contraria la resolución de reconocimiento a lo dispuesto por el art. 104 de la LGT o por qué no sería aplicable éste artículo.

Asimismo, no se refirió al tercer agravio, porque no se realizó el análisis de los alcances de la Ley 321, que incorporó sólo a algunos funcionarios municipales a la Ley General del Trabajo, para poder establecer así, si los antes mencionados se encuentran bajo dicha normativa o no y de esa manera también determinar si se trata de trabajadores o funcionarios públicos, sujetos a otra normativa -Ley de Administración y Control Gubernamentales y Estatuto del Funcionario Público-.

Coligiéndose de lo precedente, que existe una manifiesta ausencia de fundamentación respecto de los cuestionamientos efectuados por el accionante y la normativa acusada de contravenida a través del recurso jerárquico y el razonamiento y las normas descritas en el análisis del caso propiamente dicho de la RM 996/16; por lo que, conforme al Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la Resolución de referencia no cuenta con una fundamentación legal, acorde a lo solicitado por la parte accionante; es decir, que en su lógica argumentativa de presupuestos fácticos y normativos, omitió cuestiones de derecho alegados por la parte accionante, toda vez que dichos extremos debieron haber sido contrariados o confirmados jurídicamente, al no haberlo hecho se dejó duda de si la decisión asumida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, fue la correcta; por lo que, se evidencia lesión del derecho al debido proceso en su elemento de fundamentación.

Respecto al último agravio señalado por el accionante en su demanda de acción de amparo constitucional, sobre la incompetencia de la autoridad del trabajo para reconocer organizaciones sindicales, directivas de entidades no sometidas a la Ley General del Trabajo, no se encuentra acreditado el planteamiento de dicho agravio por no cursar en antecedentes el memorial por el cual interpuso el recurso jerárquico, cuando debió adjuntar dicho documento al haber sido presentado por su persona; sin embargo, este Tribunal tomará como evidentes los agravios señalados en la RM 996/16, más aún cuando el propio accionante a momento de plantear la presente acción de defensa manifestó que el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social no dio respuesta fundamentada a todos sus planteamientos formulados en el recurso jerárquico “…pese a haber hecho un resumen de la misma…” (sic); es decir, con dicha afirmación aceptó que los agravios citados en la resolución jerárquica fueron los planteados por el ahora accionante; consiguientemente, no se puede exigir pronunciamiento al respecto de parte de la autoridad demandada al no haber sido un punto de impugnación, así lo establece la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0708/2013 de 3 de junio, que señala: “‘«…la jurisdicción constitucional sólo podrá analizar aquellos actos u omisiones demandados de ilegales que fueron reclamados oportunamente ante la vía judicial o administrativa pertinente; esto es en el momento hábil de producido el agravio el cual debe ser invocado necesariamente en las subsiguientes instancias sino es reparado en la primera, a través de los medios o recursos que franquea la ley. En consecuencia, aquellas lesiones no acusadas ante la vía ordinaria, no pueden ser analizadas a través del recurso de amparo constitucional; dado que, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional glosada precedentemente, de manera general, son los jueces y tribunales ordinarios los llamados a reparar los derechos y garantías constitucionales presuntamente lesionados en el mismo proceso (…), y sólo excepcionalmente, y en defecto de aquéllos, la jurisdicción constitucional podrá hacerlo; en cambio, si el reclamo se efectúa en forma directa a través del recurso de amparo constitucional, no se activa la jurisdicción constitucional, dada la naturaleza subsidiaria del amparo; pues, como quedó precisado, en esos casos, las autoridades judiciales o administrativas no tuvieron oportunidad de conocer los agravios formulados por el recurrente y, en su caso, repararlos’»”.

Con relación a la cita de la SCP 1226/2015-S1 de 7 de diciembre, en la        RM 996/16, no es aplicable al presente caso, por tratar de un problema jurídico diferente y no análogo, en el cual no se dieron los mismos supuestos fácticos para que sea vinculante, en el entendido que debe existir identidad en el hecho y en el planteamiento del problema para que la solución sea aplicable, de modo que no se constituye en un precedente obligatorio; asimismo, señaló la SCP 1934/2012 de 12 de octubre de 2012, sobre el necesario levantamiento del fuero sindical por vía judicial, que se constituiría más en un medio para la parte accionante respecto al personal del Gobierno Autónomo Municipal de Mineros, en la condición con la que fueron reconocidos.

Ahora bien, el demandante de tutela solicita también, se declare la nulidad del reconocimiento realizado por la Federación Sindical de Trabajadores Municipales de Santa Cruz al Sindicato de Trabajadores Municipales de Mineros y a su directiva, al considerar que dicho reconocimiento se hubiera efectuado al margen de la ley, extremo que no puede ser considerado al depender de la nueva resolución que será emitida como efecto de la concesión de la tutela por lesión al derecho al debido proceso en su elemento de fundamentación.

Con relación al principio de seguridad jurídica, corresponde señalar que la jurisprudencia constitucional en la SCP 0096/2010-R de 4 de mayo señaló que: “…se debe tener claramente establecido que ‘la seguridad jurídica’ al ser un principio, no puede ser tutelado por el recurso o acción de amparo constitucional que tiene por finalidad proteger derechos fundamentales -no principios-, reconocidos por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos reconocidos y/o ratificados por el país (que conforman el bloque de constitucionalidad) y las leyes; sin embargo, por su reconocimiento constitucional, no puede ser inobservado por las autoridades jurisdiccionales y/o administrativas, a momento de conocer y resolver un caso concreto sometido a su competencia, por tanto es de inexcusable cumplimiento”; en consecuencia, bajo dicho entendimiento, no corresponde su tutela a través de la presente acción de amparo constitucional.