SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0940/2019-S4
Fecha: 22-Oct-2019
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0940/2019-S4
Sucre, 22 de octubre de 2019
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 29345-2019-59-AAC
Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución 0034/2019 de 5 de junio, cursante de fs. 108 a 112, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Carlos Hugo Román Beltrán en representación de OVOPLUS Sociedad de Responsabilidad Limitada (SRL) contra el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba representado por Remigio Montaño Gonzales, Alcalde temporal en suplencia.
El Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, a través de licitación pública, convocó bajo la modalidad de adjudicación por lotes, a las empresas legalmente constituidas y establecidas, a dotar la “Provisión de Alimentación Complementaria Desayuno Escolar 2019”; proceso en el cual, luego de la presentación de propuestas, el 6 de diciembre de 2018, la Comisión de Calificación recomendó la adjudicación de la ración solida a su empresa OVOLPUS SRL, conforme se tiene establecido en la Resolución Administrativa (RA) GAMQ/LPN/023/2018 de 12 de diciembre; sin embargo, en pleno trámite de la boleta de garantía de cumplimiento de contrato, la mencionada entidad Edil a través de su Responsable de Contrataciones hizo conocer la RA GAMQ/LPN/002/2019 de 6 de febrero, que resolvió anular el referido proceso de contratación, por haberse detectado un error en el Documento Base de Contratación (DBC); razón por la que por segunda vez, se volvió a convocar al proceso de contratación autorizando su inicio el Responsable del Proceso de Contratación y una vez aprobado el DBC el 8 de marzo de 2019, se procedió a la recepción de propuestas, de las cuales, el Lote 2 (ración solida), únicamente recibió la propuesta de su empresa OVOLPUS S.R.L, la cual cumplió a cabalidad con todos los requisitos exigidos, mereciendo ésta la evaluación y recomendación de adjudicación por parte de la Comisión de Calificación designada por el Responsable del Proceso de Constatación al efecto.
Sin embargo, sorpresivamente se descalificó a su empresa OVOLPUS SRL, bajo el argumento de que en el acto de apertura se evidenció que la boleta de garantía de seriedad de propuesta 10301628/19 de 7 de marzo –presentada por su parte– emitida por el Banco Nacional de Bolivia (BNB), no reunió las características establecidas en el at. 20 del Decreto Supremo (DS) 181 de 28 de junio de 2009; es decir, que no expresó su carácter renovable, irrevocable y de ejecución inmediata; criterio que no es evidente, puesto que en el informe de la Comisión de Calificación de 13 marzo de 2019, se indicó que la empresa OVOPLUS SRL cumplió con la presentación de la referida boleta de garantía; emitiéndose la RA GAMQ/LPN/008/2019 de 15 de marzo, reportada ante el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) el 19 de igual mes y año, descalificando a su empresa, habiéndoseles notificado oficialmente con tal decisión a través de la nota 004/2019 de 19 de marzo de 2019, argumentando que su compañía no cumplió con lo requerido en la convocatoria; es así que mediante escrito de 20 de igual mes y año, dirigido al Responsable del Proceso de Contratación, se aclaró que la presentación de la propuesta, fue de acuerdo a los requisitos exigidos en el DBC, habiendo además, incurrido en una contradicción en dicha decisión, dado que verificaron positivamente la entrega de la garantía de seriedad de propuesta; empero, contrario a esto, en su evaluación preliminar se descalificó a su empresa.
Ahora, si bien el art. 20 del DS 181 dispone que la boleta de garantía debe expresar su carácter renovable, irrevocable y de ejecución inmediata, requisito cumplido por su empresa, tal cual lo demuestra la boleta de garantía a primer requerimiento 10301628/2019 de 7 de marzo, emitida por el BNB, que textualmente dice, es “PARA GARANTIZAR LA SERIEDAD DE LA PROPUESTA - EL ANEXO ADJUNTO FORMA PARTE INTEGRANTE E INDIVISBLE DE LA PRESENTE GARANTÍA A PRIMER REQUERIMIENTO”, en tal razón, debió haberse efectuado una lectura minuciosa de la referida garantía a primer requerimiento, situación que además se avaló con la Certificación de 20 de marzo de 2019, emitida por el BNB, sobre las características de irrevocable, renovable y de ejecución inmediata de la boleta de garantía en cuestión; en tal sentido, los requisitos exigidos están adjuntos en el anexo que forma parte integrante e indivisible del antes mencionado documento mercantil; consecuentemente la descalificación que aquejó a su empresa, carece de elementos técnicos y legales, puesto que, se dio una incorrecta valoración de la Boleta de Garantía de seriedad de propuesta 103001628/19.
En tal antecedente, interpusieron recurso administrativo de impugnación contra la RA GAMQ/LPN/008/2019, en sujeción a lo prescrito por los arts. 96 y 97 del DS 181, emitiendo en consecuencia la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo –ahora demandado– la Resolución Administrativa Ejecutiva (RAE) GAMQ/RAE/MAE/004/2019 de 29 de marzo, confirmando la Resolución impugnada y ordenando la ejecución de la boleta de garantía, presentada por Bs57 133,46 (cincuenta y siete mil ciento treinta y tres 46/100 bolivianos), en franca violación del art. 94 del referido Decreto Supremo, puesto que, nunca fueron notificados con la referida Resolución, conforme prevé el citado precepto normativo, no habiendo sido dicha impugnación respondida hasta la fecha, lesionando sus derechos a la petición y a la defensa; tampoco tomaron en cuenta nuevamente la certificación del BNB referida a la validez de su Boleta de Garantía ni accedieron al SICOES para revisar el mencionado documento mercantil, no habiéndose respetado los procesos administrativos enmarcados en el DS 181, pues no determinaron la suspensión del proceso conforme establece el art. 96 del DS 181, pues contrario a esto, realizaron invitaciones directas a otras empresas para la “Provisión de Alimentación Complementaria – Desayuno Escolar Gestión 2019”.
Careciendo las Resoluciones Administrativas de motivación y congruencia, puesto que, no consideraron ni analizaron la boleta de garantía, el certificado del BNB, ni el informe de SICOES, donde se explicó que dicha boleta cumplió con todas las características exigidas, afectando incluso el derecho a la propiedad privada, dado que, se pretende ejecutar la boleta de garantía de impugnación 10302061 de 22 de marzo, emitida por el BNB, incurriendo incluso en la vulneración de su derecho al trabajo y de quienes prestan servicios en su empresa.
La parte accionante de tutela, denunció como lesionado el debido proceso en sus vertientes de motivación y congruencia, así como sus derechos a la petición, a la defensa, al trabajo y a la propiedad privada; citando al efecto, los arts. 24, 46, 47, 56, 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
Solicitaron se conceda la tutela; y se disponga: a) Revocar la RA GAMQ/RAE/MAE/004/2019 y se deje sin efecto la ejecución de la Boleta de garantía de impugnación 10302061/19; y b) Se anule la RA Ejecutiva GAMQ/RAE/MAE/004/2019, que confirmó el fallo impugnado GAMQ/LPN/008/2019.
Celebrada la audiencia pública el 5 de junio de 2019, según consta en el acta cursante de fs. 106 a 107 vta., en presencia de la parte accionante y de la autoridad demandada, acompañados por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte impetrante de tutela por intermedio de su abogado, ratificó su demanda, y ampliando la misma señalo que, la Resolución Administrativa ahora cuestionada, carece de fundamento legal, omitiendo –además– pronunciarse de forma concreta y fundamentada a los puntos formulados en el recurso de impugnación.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Willy Ronald López Mamani, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, por intermedio de su abogado en la audiencia de consideración de la presente acción de amparo constitucional, manifestó lo siguiente: 1) Recientemente se suspendió del cargo al anterior Alcalde temporal Antonio Remigio Montaño; 2) De la revisión del memorial de la presente acción de defensa, se puede evidenciar que en ningún momento se citó como vulnerado el derecho al trabajo, en cuanto a la seguridad jurídica, es un principio regulador que no es objeto de tutela de la presente acción de defensa; y, 3) En el informe de calificación no se cuestionó la autenticidad o falsedad de la boleta de garantía, sino la existencia de las características previstas en el art. 20 del DS 181, por otra parte, en cuanto a la Resolución ahora cuestionada, ésta resolvió los puntos de agravio, con fundamentos lógicos respecto al trabajo de la comisión calificadora, señalando además en su parte pertinente que en relación a la propuesta de la parte ahora accionante, la comisión identificó que no cumplió con las especificaciones técnicas de ser de ejecución inmediata, renovable e “intransferible”, extremo que fue dado a conocer al recurrente conforme los plazos programáticos.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante la Resolución 0034/2019 de 5 de junio, cursante de fs. 108 a 112, Concedió en parte la tutela solicitada, dejando sin efecto la Resolución Administrativa Ejecutiva GAMQ/RAE/MAE/004/2019, disponiendo que se dicte nuevo fallo con la debida motivación, fundamentación y congruencia, en función a las líneas jurisprudenciales citadas en la resolución; bajo los siguientes fundamentos: i) Si bien se advierte que la Resolución ahora cuestionada, consideró el punto de agravio referido a la incorrecta valoración de la boleta de garantía; se puede advertir, que en ningún momento se la hizo de manera y precisa, atendiendo el agravio referido, es decir, no existe pronunciamiento con relación al anexo adjunto a la boleta de garantía, que acompañó la parte solicitante de tutela y que alega ser parte indivisible de la garantía a primer requerimiento 10301628/19 de 7 de marzo, tampoco se pronunció respecto a lo referido en la mencionada boleta que dice “ para garantizar seriedad de propuesta - el anexo adjunto forma parte integrante e indivisible de la presente garantía a primer requerimiento”; ii) Se advierte que existe una mala y errónea interpretación y valoración de la prueba adjunta por el accionante, al concluir con el razonamiento “...máxime si la nueva documentación adjunta por el accionante Boleta 10302061/2019 del Banco Nacional de Bolivia (BNB), de fecha 22 de marzo 2019, es posterior a la verificación de la documentación realizada por la comisión de calificación y como se ha mencionado anteriormente esta observación resulta insubsanable”, es decir, confundieron la boleta a primer requerimiento de 7 de marzo de 2019, con la de impugnación de 22 de igual mes y año; y, iii) Se evidencia que la Resolución emitida por la MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, no explicó, ni resolvió los agravios expuestos por el recurrente ahora accionante, careciendo de la debida fundamentación y motivación, congruencia, tampoco se efectuó un análisis integral de la prueba y las normas aplicables al caso.
De la debida revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Boleta de Garantía a Primer Requerimiento 10301628/19 de 7 de marzo, emitido por el Banco Nacional de Bolivia, por la suma de Bs. 59 909 03 (Cincuenta y nueve mil novecientos nueve 03/100 bolivianos), que en su contenido, dice, “para garantizar SERIEDAD DE PROPUETSA – EL ANEXO ADJUNTO FORMA PARTE INTEGRANTE E INDIVISIBLE DE LA PRESENTE GARANTÍA A PRIMER REQUERIMIENTO”, anexo, que después de describir la propuesta de provisión de alimentación complementaria para el desayuno escolar de la gestión 2019, claramente establece que “...la presente garantía tendrá las características irrevocable, renovable y de ejecución inmediata” (fs. 36 a 37).
II.2. Por Informe de la Comisión de Calificación de 13 de marzo de 2019, dentro el Proceso de Contratación de “Provisión de Alimentación Complementaria – Desayuno Escolar Gestión 2019”, con código CUCE 1-1302-00-923441-1-1, en la modalidad de licitación pública nacional, adjudicación por Lotes, se informó sobre la descalificación de la Proponente OVOPLUS SRL, bajo el argumento de que se pudo evidenciar que su Boleta de garantía de seriedad de propuesta, no reunió las características, previstas en el art. 20 del DS 181, es decir, no expresó su carácter de renovable, irrevocable y de ejecución inmediata, recomendando en consecuencia que en relación al Lote 2 sobre Ración Solida, se declare desierto dicho proceso de contratación, por cuanto las empresas proponentes no cumplieron con los requisitos técnicos administrativos (fs. 28 a 35).
II.3. Mediante Resolución Administrativa GAMQ/LPN/008/2019 de 15 de marzo de 2019, el Responsable del Proceso de Contratación, en base al informe de verificación de la Comisión de Calificación, al no haber cumplido el proponente OVOPLUS SRL con el requisito de la Boleta de garantía de seriedad de propuesta, que no reunió las características establecidas en el art. 20 del DS 181, declaró desierto el proceso de contratación respecto al Lote 2 (ración solida) dentro la convocatoria pública nacional para la “Provisión de Alimentación Complementaria – Desayuno Escolar Gestión 2019” (fs. 37 y 42), habiéndose comunicado a la empresa ahora impetrante de tutela que no fue favorecida dentro la referida convocatoria, a través de la nota GAMQ.CITE-RPC 04/2019 de 19 de marzo (fs. 43).
II.4. A través del memorial presentado el 22 de marzo de 2019, la empresa ahora accionante, interpuso recurso administrativo de impugnación contra la RA GAMQ/LPN/008/2019 (fs. 44 a 46), adjuntando Boleta de garantía de impugnación 10303061/19 de 22 de marzo (fs. 47), recurso que mereció la Resolución Administrativa Ejecutiva GAMQ/RAE/MAE/004/2019 de 29 de marzo, por la que, el Alcalde temporal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, confirmó el fallo impugnado disponiendo la prosecución del proceso de contratación y la ejecución de la boleta de garantía presentada por el recurrente (fs. 51 a 58)
La parte accionante, denunció como lesionado el debido proceso en sus vertientes de motivación, y congruencia, así como sus derechos a la petición, a la defensa, al trabajo y a la propiedad privada; toda vez que, el Alcalde temporal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, confirmó la descalificación de su empresa OVOLPUS SRL, del proceso de contratación “Provisión de Alimentación Complementaria – Desayuno Escolar Gestión 2019”, sin motivación, fundamentación, ni congruencia, puesto que, no consideró, ni analizó la boleta de garantía de seriedad de propuesta 10301628/19 de 7 de marzo, que en su anexo expresó su carácter renovable, irrevocable y de ejecución inmediata, tampoco analizó el certificado del BNB, ni el informe de SICOES, donde se explicó que la boleta de garantía cumplió con todas las características exigidas, aspecto, que implica una incorrecta valoración de la prueba, pues además, ordenó ejecución la boleta de garantía de impugnación 10302061 de 22 de marzo, lesionando sus derechos laborales y de quienes prestan servicios en su empresa.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Alcances de la jurisdicción constitucional en la valoración probatoria
La valoración probatoria es exclusivamente una atribución de los jueces y tribunales ordinarios o administrativos, a menos que en dicha valoración se lesionen derechos y garantías constitucionales por apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad o cuando se hubiere omitido arbitrariamente valorar una prueba. Asumiendo este entendimiento, la SC 1926/2010-R de 25 de octubre, señaló que: “…la valoración de la prueba resulta ser una atribución exclusiva de los jueces que ejercen jurisdicción y competencia en cada caso concreto, en ese sentido, debe señalarse que en relación a los roles propios de la función ejercida por los jueces y tribunales, el control de constitucionalidad, solamente puede operar en la medida en la cual se cumplan los siguientes presupuestos a saber: a) Conducta omisiva de los jueces o tribunales, que se traduzca en dos aspectos concretos: i) No recepción de los medios probatorios ofrecidos; ii) La falta de compulsa de medios probatorios ofrecidos; y, b) Apartamiento flagrante de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad.
Entonces, siguiendo el razonamiento plasmado en las SSCC 0873/2004-R, 0106/2005-R, 0129/2004-R, 0797/2007-R y 0965/2006-R, entre otras, se tiene que solamente en el caso de cumplirse los presupuestos antes citados puede operar el control de constitucionalidad para restituir así los derechos fundamentales afectados; en ese contexto, debe determinarse que el análisis de una valoración probatoria por parte del órgano contralor de constitucionalidad sin cumplir las subreglas desarrolladas supra, generaría una disfunción tal que convertiría a este Tribunal en una instancia casacional o de revisión ordinaria, situación que no podría ser tolerada en un Estado Constitucional. En este contexto, a la luz de un debido proceso, en el marco de los roles del control de constitucionalidad y de acuerdo a la problemática concreta, se establece que solamente ante la celosa observancia de las subreglas anotadas precedentemente, se abriría la competencia del órgano contralor de constitucionalidad...” (Las negrillas nos pertenecen).
De esto, se puede concluir que la jurisdicción constitucional, autolimitó sus competencias en relación a la valoración de prueba, producida y valorada en el proceso judicial o administrativo, respetando la competencia de las otras jurisdicciones, estableciendo imperativamente que la acción de amparo constitucional no se activa para revisar la actividad probatoria y hermenéutica de los jueces o tribunales ordinarios y administrativos, ya que se instituyó como garantía no subsidiaria ni supletoria de otras jurisdicciones; sin embargo, conforme prevé la jurisprudencia constitucional citada, excepcionalmente esta jurisdicción ingresara en el análisis probatorio de fondo efectuado por las autoridades jurisdiccionales ordinarias o administrativas, cuando quienes accionen en amparo constitucional cumplan con los siguientes presupuestos a saber: a) Conducta omisiva de los jueces o tribunales, que se traduzca en dos aspectos concretos: 1) No recepción de los medios probatorios ofrecidos; 2) La falta de compulsa de medios probatorios ofrecidos; y, b) Apartamiento flagrante de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad; para lo cual, es necesario desarrollar una precisa exposición y fundamentación que muestre a la jurisdicción constitucional, porqué la valoración efectuada por las autoridades se habría aparatado de los marcos de razonabilidad y equidad, vulnerando derechos y garantías previstos por la Constitución Política del Estado, es decir, que no se debe circunscribir la fundamentación únicamente en un relato de los hechos, o al simple disentimiento de la valoración efectuada por la autoridad jurisdiccional ordinaria o administrativa, cuestionando y criticando la misma, como si la acción de amparo constitucional se tratara de un recurso de revisión, sino que se debe identificar de forma precisa los derechos vulnerados que se habría ocasionado a partir de una injustificada o ilegal negación de recepción de medios probatorios, o la omisión de valoración de prueba que tenga trascendencia en la resolución de fondo del proceso o esclarezca la verdad material de los hechos; o en definitiva expresar de manera adecuada precisando los fundamentos jurídicos que sustenten su posición, de porqué la autoridad judicial o administrativa se habría apartado de los marcos de razonabilidad y equidad, lo que no implica el despliegue de criterios de disentimiento con la valoración probatoria efectuada intraproceso.
III.2. La motivación, la fundamentación y la congruencia en las resoluciones
La motivación y fundamentación entre otros, son elementos que componen el debido proceso, conforme se desarrolló en la jurisprudencia constitucional y deben ser observados por las y los juzgadores al momento de emitir sus resoluciones; es en este sentido, la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, entre otras, refirió que: “…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
Asimismo, la SCP 0235/2015-S1 de 26 de febrero, al respecto señaló: “En cuanto al derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, este se constituye en la garantía del sujeto procesal, de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico legales que determinaron su posición; en consecuencia, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que respaldan la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados, sino de la forma en que se decidió”.
Ahora, si bien la motivación y la fundamentación son elementos de obligatoria existencia y cumplimiento para las autoridades jurisdiccionales en la emisión de sus resoluciones, esto no implica que su desarrollo sea ampuloso en cuanto a sus consideraciones y citas legales, sino, debe existir una estructura explicativa de forma y de fondo, pudiendo ser concisa y clara, de modo que se entiendan satisfechos todos los puntos reclamados por quien demanda o impugna, pues en una resolución debe existir la posibilidad de identificar claramente las consideraciones que justifiquen razonablemente la decisión asumida; es en aplicación de dicho razonamiento que la SC 2023/2010-R de 9 de noviembre, señaló que: “Asimismo, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; al contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas”.
Acotando a este criterio, la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, señaló: “De lo expuesto, inferimos que la fundamentación y la motivación de una resolución que resuelva cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma se exige que exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo”.
Otro de los elementos, que hacen al debido proceso es el principio de congruencia, expresado en la SC 0358/2010-R de 22 de junio, que señaló lo siguiente: “...la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 1083/2014 de 10 de junio, sostuvo que el principio de congruencia: “…amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión.”.
Dichos precedentes jurisprudenciales resaltan la importancia que tiene el deber de las autoridades jurisdiccionales, de motivar y fundamentar sus resoluciones; en virtud a que a través del cumplimiento de dichos componentes del debido proceso, lo que optimiza un adecuado ejercicio del derecho a la defensa en favor de partes; también constituye un elemento que permite analizar y controlar de manera eficaz el desempeño de las funciones jurisdiccionales, pues el deber de justificar las resoluciones a través de la motivación y fundamentación configurando una estructura de hecho y de derecho, permite dar a conocer a las partes respecto al por qué de una determinada decisión y los alcances que tiene dicha decisión respecto a un determinado reclamo o a una pretensión formulada; aspecto este último, que tiene relación con el deber de garantizar el principio de congruencia, dado que la motivación y fundamentación de la resolución debe enmarcarse en lo pretendido o solicitado por las partes. Elementos que sin duda, permiten además, que se realice un control efectivo por parte de las diferentes instancias y etapas del proceso, a través de los medios de impugnación que la ley reconoce.
III.3. Análisis del caso concreto
La parte accionante acusa la lesión del debido proceso en sus vertientes de motivación, y congruencia, así como sus derechos a la petición, a la defensa, al trabajo y a la propiedad privada, toda vez que, el Alcalde temporal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, dentro el proceso de contratación “Provisión de Alimentación Complementaria – Desayuno Escolar Gestión 2019”, pronunció la RAE GAMQ/RAE/MAE/004/2019, confirmando la descalificación de la empresa OVOLPUS SRL, ordenando la ejecución de la boleta de garantía, presentada por Bs.57 133,46 en franca violación del art. 94 del DS 181, puesto que, nunca fueron notificados con la referida resolución, determinación asumida, sin motivación, fundamentación, ni congruencia, dado que, no consideraron la boleta de garantía de seriedad de propuesta 10301628/19 de 7 de marzo, que en su anexo expresó su carácter renovable, irrevocable y de ejecución inmediata, tampoco analizaron el certificado del BNB, ni el informe de SICOES, donde se explicó que la boleta de garantías cumplió con todas las características exigidas, aspecto, que además implica una incorrecta valoración de la prueba.
Al respecto, es preciso señalar que de la revisión y análisis del RAE GAMQ/RAE/MAE/004/2019, se evidencia que autoridad demanda, realizó una relación de antecedentes, del proceso de contratación sobre “Provisión de Alimentación Complementaria – Desayuno Escolar Gestión 2019”, en relación al supuesto incumplimiento del requisito de la boleta de garantía donde no se hubiese especificado su carácter renovable, irrevocable y de ejecución inmediata, aspecto que, generó la descalificación de la empresa ahora impetrante de tutela, y que fue objeto del recurso administrativo de impugnación, para posteriormente, describir las bases legales del referido proceso de contratación, que fueron incorporados al DBC delimitando el marco legal ineludible de la presentación de documentación para la mencionada convocatoria pública, estableciendo, que era de conocimiento del ahora solicitante de tutela, que la boleta de seriedad de la propuesta debió reunir las características antes referidas, conforme se requirió en el DBC, hecho que constituyó un error insubsanable, razón por la que, en función a principio de transparencia que se impone en todo el ámbito público, se generó la consecuencia directa de descalificación, máxime si la nueva documentación adjunta por la empresa recurrente –ahora accionante- como ser la boleta 10302061/19 de 22 de marzo, es posterior a la verificación de la documentación realizada por la Comisión de Calificación, pues al ser insubsanable se materializó además el principio de preclusión, toda vez que el momento oportuno de presentación de la mencionada boleta feneció.
Argumento que resulta insuficientemente motivado, arbitrario, incongruente y con omisión evidente en la valoración probatoria, puesto que, por una parte, se advierte que la autoridad demanda dejó de lado los agravios expuestos en el recurso administrativo de impugnación donde se expuso como agravios que i) No se tomó en cuenta que conforme la certificación emitida por el BNB y la copia de la Boleta de garantía 10301628/19 de 7 de marzo, se acreditó que los requisitos exigidos por el art. 20 de DS 181, están adjuntos en el anexo que forma parte integrante e indivisible de dicho documento mercantil, y por ende su empresa no incurrió en la causal prevista en el numeral 7, sub núm., 7.2 inc. g) del DBC; y, ii) Que en la RA GAMQ/LPN/008/2019, se incurrió en errónea valoración de la Boleta de garantía de seriedad de propuesta 10301628/19, que no fue analizada en su integridad sustrayendo la revisión del anexo de la misma, aspecto que además se debió verificar en el SICOES ocasionando perjuicios económicos a su empresa.
En este marco, resulta evidente que no existe pronunciamiento alguno sobre los referidos agravios, contendidos en el memorial del recurso administrativo de impugnación, puesto que, la autoridad demandada se limitó a describir antecedentes, lo expuesto en los informes de la comisión de calificación y en la Resolución del Responsable del Proceso de Contratación, argumentando que tales criterios y conclusiones son correctos en virtud de los principios de transparencia y preclusión; sin ingresar en el análisis puntual de los reclamos expuestos por la parte recurrente –ahora impetrante de tutela- cuando lo que correspondía era que la autoridad demandada, ingrese a revisar si las pruebas indicadas por el recurrente, evidentemente acreditaban o no, que éste cumplió al momento de la presentación de su documentación, con la boleta de garantía y los requisitos exigidos en el art. 20 del DS 181, analizando el anexo al que hace referencia y determinar si los miembros de la Comisión de Calificación y el Responsable del Proceso de Contratación, omitieron examinar el contenido de la misma, y verificar si tales requisitos existen en dicho documento mercantil, para determinar lo que en derecho corresponda; sin embargo, contrario a esto, realizó un análisis descriptivo de antecedentes y analizó la boleta de garantía de impugnación, que no tiene relación alguna con lo expuesto en el recurso de impugnación; resultando su fallo incongruente y con evidente incumplimiento del deber de fundamentación y motivación, elementos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional.
Por otra parte, conforme se tiene de antecedentes y lo argumentado en la Resolución ahora cuestionada, se advierte que la parte ahora accionante, cuestionó la omisión de valoración de prueba que tiene relevancia por cuanto acreditaría el cumplimiento de los requisitos exigidos en el art. 20 de del DS 181, en relación a las características de la Boleta de garantía de seriedad de propuesta que presentó a la convocatoria en cuestión; omisión de valoración, que por lo expuesto supra resulta evidente, tanto por la autoridad demanda, como el Responsable del Proceso de Contratación y la Comisión de Calificación, conducta omisiva por parte de las autoridades mencionadas y del Alcalde temporal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo que emitió el fallo ahora cuestionado, que resulta arbitraria y lesiva derechos y garantías constitucionales de la parte solicitante de tutela, por apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad cumpliéndose en consecuencia con el requisito para que esta jurisdicción pueda revisar la valoración efectuada por las autoridades administrativas, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
En tal sentido, corresponde señalar que la autoridad demandada, al margen de realizar una relación de antecedentes, en lo principal, argumentó que era de conocimiento de la parte ahora solicitante de tutela, que la boleta de seriedad de la propuesta debió reunir las características antes referidas, conforme se requirió en el DBC, hecho que constituyó un error insubsanable, razón por la que, la boleta 10302061/19 de 22 de marzo, que ajuntó no puede ser tomada en cuenta, pues es posterior a la verificación de la documentación realizada por la Comisión de Calificación, en tal sentido al ser insubsanable se materializó además el principio de preclusión, toda vez que el momento oportuno de presentación de la mencionada boleta feneció; valoración, que además de ser omisiva en relación a la Boleta de garantía de seriedad de propuesta 10301628/19 de 7 de marzo, que fue la que debió ser valorada y analizada; resulta ilógica e irrazonable, puesto que, inexplicablemente, dicha autoridad realizó un análisis ajeno a lo expuesto en el recurso de impugnación y al problema de fondo, que tenía que ver con la descalificación de la empresa OVOPLUS SRL, quien desde ese momento (Conclusiones II.3 del presente fallo constitucional), reclamó y trato de hacer notar tanto a la Comisión de Calificación, al Responsable del Proceso de Contratación, como a la Máxima Autoridad de ese entonces del Municipio de Quillacollo –ahora demandado- a través de su impugnación, que cumplió con los requisitos exigidos por el art. 20 del DS 181 en su Boleta de garantía de seriedad de propuesta, actitud omisiva –de las mencionadas autoridades- que a la fecha generó la declaratoria de desierta la convocatoria en relación al Lote 2 de sólidos, del Proceso de Contratación de “Provisión de Alimentación Complementaria – Desayuno Escolar Gestión 2019”, con código CUCE 1-1302-00-923441-1-1, en la modalidad de licitación pública nacional, adjudicación por Lotes, al cual postuló la empresa ahora solicitante de tutela; y la adjudicación directa de dicho servicio a otra empresa; lo que sin duda implica que a partir de un actuación y valoración omisiva, ilógica, arbitraria e ilegal, se vulneraron los derechos ahora argüidos por la parte accionante.
Consiguientemente, en un análisis correcto e integral de las pruebas la autoridad demanda y las autoridades que llevaron adelante el proceso de contratación de “Provisión de Alimentación Complementaria – Desayuno Escolar Gestión 2019”, debieron analizar minuciosamente y de manera integral la Boleta de garantía de seriedad de propuesta 10301628/19 de 7 de marzo –descrita en el apartado de conclusiones II.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional- y verificar que ésta, evidentemente en su contenido dice, “para garantizar SERIEDAD DE PROPUETSA – EL ANEXO ADJUNTO FORMA PARTE INTEGRANTE E INDIVISIBLE DE LA PRESENTE GARANTÍA A PRIMER REQUERIMIENTO”, anexo, que después de describir la propuesta de provisión de alimentación complementaria para el desayuno escolar de la gestión 2019, claramente establece que “...la presente garantía tendrá las características irrevocable, renovable y de ejecución inmediata”.
Por tal razón, al haber omitido la autoridad ahora demandada tal situación, valorando otra boleta que no correspondía y hecho caso omiso al requerimiento de revisión de la parte ahora accionante sobre la boleta de seriedad de propuesta antes referida, pretendiendo incluso, que se ejecute la garantía de impugnación; la vulneración de los derechos argüidos por la empresa ahora impetrante de tutela resulta evidente. En tal entendido y al advertirse indicios de responsabilidad administrativa, por incumplimiento al ordenamiento jurídico administrativo, que rige, las constataciones Estales, la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo –ahora en funciones– deberá remitir antecedentes a la autoridad sumariante que corresponda, para establecer responsabilidades que la Ley 1178 establece.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, aplicó correctamente los alcances de la presente acción de defensa.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 0034/2019 de 5 de junio, cursante de fs. 108 a 112, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos dispuestos por la Sala Constitucional; disponiendo se emita nueva resolución de manera congruente, fundamentada y motivada, conforme los fundamentos expuestos en el presente fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
CORRESPONDE A LA SCP 0940/2019-S4 (viene de la pág. 14)
Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
MAGISTRADO
René Yván Espada Navía
MAGISTRADO
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 30 de abril de 2019, cursante de fs. 64 a 72, y escritos de subsanación el 7 y 14 de mayo de igual año (fs. 86 a 89 vta., y 95 respectivamente), la parte accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.1.3. Petitorio
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
II. CONCLUSIONES
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, entre los cuales, se encuentra la garantía del debido proceso…”.