Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0961/2019-S2

Fecha: 21-Oct-2019

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0961/2019-S2

Sucre, 21 de octubre de 2019

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción popular

Expediente: 26487-2018-53-AP

Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 276/2019 de 13 de septiembre de 2019, cursante de fs. 247 a 250, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Gonzalo Torrez Terzo, Presidente de la Sociedad Protectora de Animales Tarija (SPAT) contra Rodrigo Paz Pereira, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y Pablo Avilés Pérez, Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 9 de noviembre de 2019, cursante de fs. 83 a 91 vta., el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El proyecto denominado "CONSTRUCCION PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RÍO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA”, cuenta con una Ficha Ambiental que fue gestionada por el municipio el año 2017. Efecto de la aprobación de esta Ficha Ambiental y su categorización, se han producido, acciones y amenazas muy graves, en contra de la ecología del río Guadalquivir. El proyecto se está ejecutando desde julio de 2018 con una programación de novecientos días para terminarlo.

En febrero de 2017 mediante nota CITE: STRIA/H.L.P./G.A.M.T./CITE 70/2017 el representante legal de la Actividad Obra o Proyecto (AOP) "CONSTRUCCIÓN PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RÍO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 Y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA", presentó la Ficha Ambiental a la Secretaria de Medio Ambiente de la Gobernación para su revisión y evaluación.

La Ficha Ambiental presentada no contempla la existencia de varios Impactos Clave Negativos de la Actividad denominada "Conformación Terraplén Accesos". Los impactos clave omitidos son:

a) Modificación del uso de suelo; b) Pérdida de dos áreas verdes protegidas; c) Fraccionamiento en la continuidad de la ribera del río Guadalquivir; d) Obstrucción y taponamiento de una quebrada afluente del río Guadalquivir; y, e) La realización de la Consulta Pública, transgrediendo el art. 343 de la Constitución Política del Estado, y el art. 162 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental.

El 7 de abril, la Dirección de Catastro dependiente del Órgano Ejecutivo del Gobierno Municipal de la ciudad de Tarija emitió el Certificado 01-DC/C.I. 838/MAR-208-041/2017 de Uso de Suelo, que en sus conclusiones expresa:

"LAS AREAS A SER INTERVENIDAS SON APTAS PARA ESTE TIPO DE PROYECTO"; de esta forma, modifica de facto el uso de suelo de dos áreas verdes protegidas de la ribera del río Guadalquivir, fraccionando al mismo tiempo la continuidad de la misma a la altura del parque “Los Changuitos”, vulnerando de manera directa la Ley 2459 y 2460, y toda la normativa municipal de protección ambiental del río y su ribera.

En agosto de 2017 la Secretaría de Medio Ambiente de la Gobernación emitió Informe Técnico (GOB./S.RN y M.A./R.D.T./1056/2017) aprobando el documento ambiental con la asignación de Categoría III (tres) para el proyecto "CONSTRUCCIÓN PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RÍO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 Y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA”, vulnerando el art. 17 del Reglamento de Control y Prevención Ambiental y los arts. 24 y 25 de la Ley 1333 de Medio Ambiente del 7 de septiembre de 2017 se emitió el Informe Técnico SDRN Y MA/DGA EEIA-PPM-PASA-Nº1935-17, recomendando el Certificado de Dispensación CD-3.

En fecha 11 de septiembre del 2017, se emitió el Informe Legal SDRN Y MA/DGA y BIO/AMSL/N 201/2017. El informe legal, tiene vacíos importantes en sus consideraciones, como, no hacer referencia al art. 17 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, disposición legal inherente al procedimiento para la categorización, o la Ley 2459 de declaratoria de desastre ambiental.

El 11 de septiembre del año 2017 el Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Gobernación del departamento de Tarija, emitió el Certificado de Dispensación (CD-C3) 060101/06/CD-C3/1935/17 sin la debida base legal respecto al proyecto, "Construcción de Puente Vehicular sobre el río Guadalquivir que vincule los distritos 1 y 12 de la ciudad de Tarija", categorizado erróneamente y transgrediendo el art. 10 Inc. h) y el art. 17 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental y los artículos 24 y 25 de la Ley 1333 del 27 de abril de 1992, Ley del Medio Ambiente.

El 9 de julio del 2018, se inició actividades (cronograma de ejecución de obra-plazo de ejecución novecientos días calendarios). La obra se empieza a ejecutar con un gravísimo error, se la emplaza en un lugar diferente al que señala la Ficha Ambiental. Por lo tanto, un lugar sin licencia ambiental. Las coordenadas que la Ficha Ambiental refiere respecto a la ubicación del proyecto, sitúan al mismo a unos 118 metros más hacia el oeste. Hasta el momento, la obra continúa siendo ejecutada en un lugar que no está en el punto 3 de la Ficha Ambiental IDENTIFICACION Y UBICACIÓN DEL PROYECTO. En este mismo lugar que no es el legalmente autorizado, la empresa ejecutora ha modificado la morfología natural del río y su re-encausamiento por el eje central con maquinaria pesada. Esta actividad que tampoco está valorada en la matriz de impactos ambientales, vulnera directamente la Ley 2459 Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE).

El 27 de agosto de 2018, el área de Fiscalización de la ABT realizó una inspección al área donde se está ejecutando la obra; y se comprueba el desmonte ilegal de quince sauces, cuatro molles y tres eucaliptos, árboles que son parte de una servidumbre ecológica del río. Este desmonte ilegal es una actividad sin licencia ambiental ya que no se encuentra en la Ficha Ambiental, ni cuenta con el permiso de la ABT; transgrediendo el art. 35 de la Ley Forestal 1700 y el art. 33 de la Constitución Política del Estado.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denuncia la lesión del derecho al medio ambiente, a la Consulta, citando al efecto los arts. 33, 343 de la Constitución Política del Estado, las Leyes 2459 y 2460, los arts. 10 inc. h), 17 y 162 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, los artículos 24 y 25 de la Ley 1333 de Medio Ambiente, así como el art. 11 del Protocolo de San Salvador, ratificado por Ley 3292 del año 2005.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada, ordenando: 1) Auditoria Ambiental, con el objeto de verificar el cumplimiento de las normas y procedimientos en la evaluación, categorización y aprobación de la Ficha Ambiental; así como, el cumplimiento de las disposiciones legales de protección del río Guadalquivir y su ribera; sustenta su petitorio en la SCP 0781/2016-S3 de 18 de julio, que dispuso que la Contraloría realice una auditoría respecto a la problemática; 2) La Auditoría Ambiental sea realizada por la Dirección General de Medio Ambiente y Cambios Climáticos, dependiente, del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal; 3) Se disponga de un plazo de treinta días para la realización de la Auditoria Ambiental, y en tanto transcurra el mismo, la paralización de las obras del proyecto como medida cautelar; 4) La realización de la Consulta Pública omitida; y, 5) Se instruya, a la Gobernación del Departamento de Tarija cumplir el art. 8 de la Ley 1333, respecto a la creación de los Consejos Departamentales del Medio Ambiente (CODEMA), como organismo de máxima decisión y consulta a nivel departamental.

I.2. Improcedencia de la acción popular

La Jueza Pública de Familia Tercera del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, por Resolución 13/2018 de 13 de noviembre, cursante de fs. 123 a 124, rechazó esta acción popular; consecuentemente, la parte accionante mediante memorial presentado el 16 de noviembre de 2018 (fs. 131 a 132 vta.), impugnó dicha determinación.

I.2.1. Admisión de la acción popular

Por Auto Constitucional (AC) 0469/2018-RCA de 7 de diciembre, cursante de fs. 136 a 137, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, previo tramite de admisibilidad, conforme prevé el art. 30 del Código Procesal Constitucional (CPCo), y el Decreto Constitucional de 24 de julio de 2016, cursante a fs. 147, devolvió la presente acción popular, a efectos que la Jueza de garantías tramite y resuelva la acción tutelar.

I.3. Audiencia y Resolución de la Jueza de Garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción popular, se realizó el 13 de septiembre de 2019, según consta en acta cursante de fs. 245 a 247, produciéndose los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación de la acción

Los accionantes a través de su abogado, ratificaron los términos de su demanda tutelar.

I.3.2. Informe de las autoridades demandadas

Rodrigo Paz Pereira, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, a través de su representante legal mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 2019, cursante de fs. 166 a 175 vta., informó que: i) El Gobierno Autónomo Municipal en el marco de las competencias conferidas por la Constitución Política del Estado se encuentra ejecutando el Proyecto "Construcción Puente Vehicular sobre el Río Guadalquivir que vincule los Distritos 1 y 12 de la Ciudad de Tarija", el mismo se encuentra en su fase constructiva de acuerdo a contrato administrativo, habiendo dado pleno y total cumplimiento a la normativa medio ambiental; ii) El impetrante de tutela con mala fe descontextualizó todo lo señalado en el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial en su volumen I, Plan de Uso de Suelo Área Urbana II - Reglamento de Conservación de Áreas Patrimoniales de Tarija, antecedente normativo del cual se puede extraer (art 79), que sí está permitido la intervención pública o privada en el área de protección paisajística natural, siempre y cuando se evidencie que no existe riesgo de desequilibrio ecológico, demostrándose que jamás se vulneró el uso de suelo del sector donde se emplazó la ejecución del indicado proyecto; iii) De no intervenir en ciertos espacios públicos como son los márgenes del río Guadalquivir, la ciudad de Tarija no podría conectarse con el margen derecho o viceversa del mencionado río, razón por la que el legislador municipal a tiempo de aprobar el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial, tomó las previsiones necesarias para permitir otros usos, con la finalidad de aprobar la construcción de obras de interés público en estos espacios, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el precepto normativo antes citado; iv) El peticionante de tutela alega violación de los derechos al medio ambiente, a la integridad física y seguridad, a la calidad de vida de los adultos mayores; y, a la de consulta, sin adjuntar pruebas irrefutables e incuestionables de esta supuesta realidad, descontextualizando la documentación y el material que pretende se considere como apoyo a su acción popular; debiendo en consecuencia, considerarse que por la abundante jurisprudencia, es deber de quien invoca tutela, señalar de manera expresa las fuentes de donde obtuvo la señalada información, así como mantener el contexto de redacción y sentido consecuente del análisis utilizado; por lo que, debe producir prueba para acreditar su acusación; v) La ficha ambiental ahora cuestionada, cumplió a cabalidad todo el procedimiento administrativo descrito en la normativa ambiental en vigencia el 2017 (DS 24176-Reglamento General de Gestión Ambiental, Reglamento de Prevención y Control Ambiental), razón por la cual, la Autoridad Ambiental Competente otorga la Categorización III al Proyecto Construcción Puente Vehicular sobre el río Guadalquivir; vi) Se elaboró y se presentó el 24 de agosto de 2017 ante la Autoridad Ambiental Departamental competente, un programa de prevención y mitigación –Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental–, cumpliendo con todos los requisitos, siendo prueba fehaciente de dicho extremo, el Certificado de Dispensación (CD-C3) 060101/06/CD-C3/1935/17, habiéndose incluso -ante una denuncia sobre alcances irreales de la obra- efectuado una inspección de verificación desarrollada el 6 de septiembre del mismo año, realizándose –en consecuencia– una actualización de prevención y mitigación -Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental del proyecto en cuestión-; vii) En virtud a la Nota SDNRYMA/PAP/755-1/2018 de 19 de octubre, el 4 de diciembre de 2018 se procedió a la presentación del plan de desmonte no agropecuario, ante la ABT, mismo que se encuentra cumpliendo el procedimiento y plazos administrativos; pues la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra al identificar el desmonte ilegal, instauró un proceso administrativo sancionatorio contra la empresa CONVISA, que se sometió a un procedimiento abreviado a la espera de resolución, para proceder al pago de la multa correspondiente; viii) En cuanto a los acuíferos subterráneos, se cuenta con “los ensayos SEV”, que demuestran que la construcción de las fundaciones del puente vehicular, no afectan a ningún acuífero subterráneo, puesto que se cuenta con un estrato impermeable de arcilla magra y limo consolidado; asimismo, en cuanto a la quebrada Hermanos Sosa y áreas adyacentes, indiscutiblemente no se verán afectadas por los trabajos de construcción, ya que, desemboca aguas abajo a 50 metros aproximadamente del emplazamiento del proyecto; por lo que, no se observó afectación alguna; de igual manera las áreas contiguas, en los márgenes izquierdos y derechos del río Guadalquivir, ya se encontraban intervenidas antes de la ejecución del antes mencionado proyecto; pues no configuran áreas verdes, siendo, bienes de dominio público; en tal sentido, no existe ruptura de ninguna cobertura vegetal ni corredor arbóreo, más allá de lo declarado en el plan de desmonte no agropecuario; y, ix) Se socializó el proyecto a todo el sector involucrado o afectado con la ejecución y puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, existiendo actas firmadas sobre dicho acto; bajo esos antecedentes, se tiene que era responsabilidad ineludible del ahora solicitante de tutela aportar prueba fehaciente que dé a conocer de manera indiscutible las supuestas vulneraciones a derechos e intereses colectivos, no habiendo sido demostrada la supuesta degradación y deterioro del medio ambiente a través de ningún medio probatorio y menos la lesión de los derechos argüidos en la presente acción tutelar.

Pablo Avilés Pérez, Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, mediante informe escrito de 13 de septiembre de 2019, cursante de fs. 196 a 202, señaló que: a) El 11 de septiembre de 2017, se emitió el Certificado de Dispensación (CD-C3) 060101/06/CD-C3/1935/17, una vez realizada la revisión y análisis técnico ambiental del “LASP”, en cuyo Informe Técnico 1935/17 de 7 de septiembre de 2017, se concluyó que el documento técnico presentado cumplió con los requisitos mínimos establecidos en los arts. 15 y 16 del Reglamento Ambiental de Sustancias Peligrosas (RASP) de la Ley de Medio Ambiente; b) La apreciación del demandante tutela respecto a la categorización es infundada, por cuanto al momento de la calificación se tomó en cuenta la aplicabilidad del artículo 16 del RPCA de la Ley 1333 de Medio Ambiente, el cual establece los criterios para establecer la categoría del EIA; c) Las Normas Ambientales NO SON RETROACTIVAS, en ese entendido el artículo 2 del Decreto Supremo 3856 del 03 de abril de 2019, modifica el art. 17 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental - RPCA, aprobado por Decreto Supremo 24176, de 8 de diciembre de 1995, modificado por el Parágrafo I del Artículo 4 del Decreto Supremo 3549, de 2 de mayo de 2018, con el siguiente texto: “ARTÍCULO 17.- I. La identificación del nivel de Categorización de Evaluación de Impacto Ambiental debe ser realizada de acuerdo con los niveles señalados en el Artículo 25 de la Ley 1333, de 27 de abril de 1992, de Medio Ambiente”; d) El prefecto (ahora gobernador departamental), no solamente se rige por el inciso h) del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, como pretende confundir el accionante, existen otras atribuciones que se toman en cuenta para realizar una correcta categorización del proyecto; e) Se cumplió a cabalidad con la normativa en actual vigencia en lo que respecta al factor suelo y factor ecología, se requirió un Certificado de Uso del suelo del área intervenida por el proyecto, en el cual se indica que el área es apta para la implementación del mismo, debido a que el puente se emplaza en dos zonas, una zona de dominio público y una zona susceptible a inundación. Asimismo, como establece la Ley 482 de GAM, en el art. 31 inciso d), que los ríos de hasta 25 metros de cada lado de borde de máxima crecida (…) hasta su coronamiento son bienes municipales de dominio público destinados al uso irrestricto de la comunidad. Por lo tanto, no existe un cambio de uso del suelo, ya que ambos márgenes son áreas ya intervenidas y de uso municipal, y no así áreas verdes protegidas como se menciona en el documento de Acción Popular; f) Además, se consideró el Factor Socioeconómico ya que en la nota de categorización se solicitó un Plan de seguridad e higiene ocupacional, previendo precisamente la seguridad; g) Respecto al Factor Ambiental Ruido, el área de emplazamiento del proyecto presenta una alta intervención humana y alto tráfico vehicular, por este motivo el incremento de ruido que ocasionará la implementación de la AOP no será significativa. Por lo tanto, el sistema de vida de las aves no será afectado en una mayor medida que la que actualmente se tiene; h) El Decreto Supremo 3856 en actual vigencia, establece que la categoría para la construcción de puentes menores de 350 metros, de longitud, es de Categoría III, ratificando la categorización otorgada al puente, debido a que la normativa ambiental no es de carácter retroactivo; i) Respecto a los "errores", del Documento Ambiental, la normativa en actual vigencia -art. 90 del RPCA- permite las Actualizaciones del Documento Ambiental; j) En cuanto a la petición de Auditoría Ambiental, se cumplió con los requisitos mínimos establecidos en los arts. 16 y 22 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental. Además, el Decreto Supremo 3459 confirma la Categorización acorde al Listado emitido en la Resolución ADMINISTRATIVA VMABCCGDF N° 23/18 de 18 de junio de 2018. Al haber emitido el Certificado de Dispensación de Categoría III, la Autoridad Accionada ha actuado con toda la competencia legal que le otorga el inc. h) del art. 10 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, norma que faculta a los Gobiernos Departamentales, antes prefecturas, para emitir Certificados de Dispensación y establecen el procedimiento para su obtención, de igual manera el Reglamento General de Gestión Ambiental (R.G.G.A.) de la Ley 1333 de Medio Ambiente; k) Además, de conformidad al art. 10 del Decreto Supremo 3549, se realizó una inspección Ambiental in situ en fecha 06 de septiembre de 2018, mediante la cual se determinó que las medidas de mitigación y adecuación previstas en la Licencia Ambiental resultaron insuficientes, motivo por el cual se vio por conveniente que el Representante Legal realice la Actualización de la Licencia Ambiental. En ese entendido, el Representante Legal procedió a tramitar su Licencia Ambiental Actualizada a través de la presentación de un “PPM-PASA ACTUALIZADO”; l) Respecto a la petición de que se realice la Consulta pública, de acuerdo a lo establecido en el Anexo C-1, del Decreto Supremo 3549, no corresponde ser atendida, debido a la asignación de Categoría III, y para esta clase de categorías no es requisito la consulta Pública; m) Con relación a la solicitud de medida cautelar -Paralización de las obras- hasta la nueva categorización de la ficha ambiental. No corresponde ser atendida, porque las normas ambientales no son retroactivas, existiendo en la actualidad nuevos decretos Supremos 3549 y 3856, mediante los cuales existen requisitos mínimos para categorizar la Actividad Obra o Proyecto (AOP), además si se quisiera cambiar la categoría de la Actividad Obra o Proyecto en ejecución, no correspondería ya que, el proyecto se encuentra en su etapa de ejecución. Asimismo, de acuerdo al D.S. 3856, recientemente promulgado, se ratificaría la categoría asignada al proyecto; n) Respecto a la solicitud de cumplimiento del art. 8 de la Ley 1333, no corresponde ser considerada dentro de la presente acción, por cuanto la petición de cumplimiento de una Ley, se la realiza por intermedio de la acción de cumplimiento, y no mediante acción popular.

I.3.3. Resolución

La Jueza Pública de Familia Tercera de la Capital del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 276/2019 de 13 de septiembre, cursante de fs. 247 a 250, denegó la tutela solicitada; con el, siguiente fundamento: El accionante de manera paralela y con intervalo de diecisiete 17 días interpuso dos acciones populares con identidad de sujeto, objeto y causa, conforme entiende la juzgadora y la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional que, dispuso la acumulación de la presente causa a la iniciada con anterioridad, es por ello que no corresponde volver a analizar la problemática planteada y que ya fue examinada y resuelta anteriormente por la Sala Penal del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, misma que se encuentra en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:

II.1. Consta dentro de la base de datos de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, la SCP 0597/2019-S4 de 7 de agosto, por el que, dentro de una primera demanda la acción popular -con identidad de sujeto, objeto y causa a la presente demanda- interpuesta por Gonzalo Torrez Terzo, Presidente de la Sociedad Protectora de Animales Tarija (SPAT) contra Rodrigo Paz Pereira, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y Pablo Avilés Pérez, Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, en revisión, este Tribunal resolvió: CONFIRMAR la Resolución 01/2019 de 6 de junio, emitida por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y en consecuencia, DENEGÓ la tutela impetrada.

II.2. Proyecto Construcción Puente Vehicular Sobre el Rio Guadalquivir que vincule los Distritos 1 y 12 de la ciudad de Tarija de agosto de 2017, Información General (fs. 4 a 42 fotocopia sin legalizar).

II.3. En el Anexo II del referido proyecto se señala la afectación de treinta y dos árboles, y cursa en el Anexo III se tiene Acta de compromiso suscrito por el Promotor del Proyecto Arquitecto Álvaro Rodrigo Orozco Herbas, para evitar el derribo de especies que se encuentren en el libro rojo de flora amenazada de Bolivia o en caso de ser estrictamente necesario el derribo, a reponer en una proporción de 5 a 1 (fs. 44 fotocopia sin legalizar).

II.4. Fotocopia simple del Certificado de Dispensación (CD-C3) 060101/06/CD-C3/1935/17 emitido por el Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, el 11 de septiembre de 2017, ante la presentación del programa de Medidas de Mitigación – Plan de Aplicación y Siguiente Ambiental (PMM-PASA) 1935, correspondiente al proyecto de “Construcción Puente Vehicular Sobre el Río Guadalquivir que Vincule los Distritos 1 y 12 de la Ciudad de Tarija”, ubicada en el municipio de Tarija, Provincia Cercado del Departamento de Tarija; por lo que, determinó que revisada la documentación, el referido proyecto fue catalogado con la Categoría III, por lo cual quedó dispensado el estudio y evaluación de impacto ambiental (E.E.I.A.); empero, disponiendo que, deberá acogerse a las disposiciones vigentes en el país, debiéndose llevar a la práctica el programa de Prevención y Mitigación, mismo que será verificado por la autoridad ambiental competente en función al plan de aplicación y seguimiento ambiental; autorizando en efecto, la ejecución del citado proyecto (fs. 52).

II.5. Copia simple del Informe 08/2018 de 1 de octubre, emitido por la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Concejo Municipal de Tarija, en cuya segunda conclusión refiere que: “De todos los antecedentes y actuaciones, así como la inspección realizada al Puente Vehicular sobre el río Guadalquivir que vincula los distritos 1 y 12 de la ciudad de Tarija, realizadas por la Comisión de Medio Ambiente del Concejo Municipal de Tarija, es evidente la violación a la Constitución Política del Estado, Ley de Medio Ambiente pero sobre todo a la Ley 2459, que tiene por objeto el declarar a la Cuenca del Guadalquivir Zona de Desastre Ambiental y de Emergencia Hídrica, siendo de prioridad nacional la restauración ambiental y paisajística buscando que el aprovechamiento de la Cuenca sea encarado en forma integral y sostenible de acuerdo a un proceso de planificación y evaluación del impacto ambiental de cada una de las actividades que se desarrollen en la Cuenca” [sic (fs. 63 a 67)].

II.6. Copia simple del Informe Técnico TEC-DDTA-1008-2018 de 27 de agosto, emitida por el Área de Fiscalización y Control DD Tarija, dependiente de la Autoridad de Fiscalización y Control de Bosques y Tierra (ABT), en cuyas conclusiones, de la inspección al Río Guadalquivir Altura Barrio San Martín, entre otros, señala que: “Se determina como contravención DESMONTE ILEGAL: El desmonte ilegal es el corte y desalojo de la vegetación arbustiva y arbórea, realizado de forma mecanizada o manual sin autorización de las Direcciones Departamentales o Unidades Operativas de Bosques y Tierra de la ABT” [sic (fs. 68 a 70)].

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de los derechos al medio ambiente, a la Consulta pública; por cuanto, Rodrigo Paz Pereira, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija promovió la categorización errónea y defectuosa de la Ficha Ambiental del Proyecto “CONSTRUCCION PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RIO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA”, omitió en la Ficha Ambiental la identificación y mitigación de varios impactos clave negativos, omitió la actividad de Consulta Pública; la construcción de la obra en un lugar distinto al señalado en la Ficha Ambiental. Asimismo, demanda a Pablo Avilez Pérez, Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, por permitir que, durante la fase de evaluación y aprobación de la Ficha Ambiental del referido proyecto, se omitan actividades e impactos negativos clave, por lo que pide se realice una auditoría ambiental, con el objeto de verificar el cumplimiento de las normas ambientales en la ejecución del proyecto del referido puente vehicular.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes fundamentos jurídicos: 1) Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos; 2) Presupuestos procesales en la acción popular: 2.i) Legitimación activa amplia; 2.ii) Legitimación pasiva flexible; 2.iii) La sentencia en la acción popular y sus efectos; 2.iv) La carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración en la acción popular; 2.v) Carácter autónomo, no subsidiario ni residual de la acción popular; 2.vi) Inexistencia de plazo de caducidad en la acción popular; y, 2.vii) Intervención de amicus curiae en la acción popular; iii) Análisis del caso concreto.

III.1. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

La Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó dentro de las acciones de defensa a la acción popular, que procede de acuerdo a su art. 135 “…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución”.

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa, parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el marco de una sociedad concreta, en la que vive. En efecto, esta Sentencia en el Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

Dentro del contexto referido, y en mérito a la importancia y el reconocimiento de estos derechos de tercera generación, su vulneración encuentra protección en las diversas legislaciones a través de mecanismos que tienen el mismo objeto y finalidad como es la tutela de los derechos colectivos o difusos. Al respecto, en la legislación comparada, a esa protección se la conoce como tutela de intereses difusos, como el derecho a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la utilización racional de los recursos naturales, a la seguridad de consumidores y usuarios, al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural, etc.

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio^{^[1]} interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular, contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que: “…la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris `Derechos Colectivos´- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular”.

Posteriormente, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, sobre la base de esa protección progresiva, señalaron que la tutela de los derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC), debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 0487/2014 de 25 de febrero en su Fundamento Jurídico III.3, señaló que:

La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: “Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos”; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos”.

Ello, supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular, se ingresa a una nueva lógica de litigio en esta sede, distinta a cualquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales -acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad- que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía, en aras de generar una cultura en la administración de justicia, basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 68 al 71 del Código Procesal Constitucional (CPCo), así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso; por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.

III.2. Presupuestos procesales en la acción popular

III.2.1. Legitimación activa amplia

La legitimación activa en la acción popular está regulada en el art. 136.II de la CPE, que dispone: “Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos…”; y, en el art. 69 del CPCo, que indica:

La acción podrá ser interpuesta por:

1. Toda persona natural o jurídica, por sí o en representación de una colectividad, que considere violados o amenazados derechos o intereses colectivos señalados en el Artículo anterior.

2. El Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, con carácter obligatorio, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de esos actos.

3. La Procuraduría General del Estado.

Ahora bien, la legitimación activa tiene una concepción amplia en la acción popular, conforme a las normas citadas en los arts. 136.II de la CPE y 69 del CPCo, lo que no ocurre en otras acciones de defensa que protegen derechos individuales; mientras que en la acción de amparo constitucional, se exige que sea presentada por la persona -natural o jurídica- que se crea afectada o por otra a su nombre con poder suficiente, esto debido a que la naturaleza de los derechos individuales tutelados exige un agravio personal y directo, conforme lo entendió la SC 626/2002-R de 3 de junio, entre otras, siendo la tutela peticionada en su propio y único beneficio; en la acción popular, cualquier persona natural o jurídica tiene derecho a formular demandas, porque la protección y salvaguarda de derechos que se busca es para la comunidad; es decir, la legitimación activa la ostenta todo ciudadano para defender los derechos colectivos e intereses difusos de la comunidad a la que pertenece, de donde resulta que el titular de los mismos es la colectividad; vale decir, el agravio, la afectación, recae en ella. En ese sentido, la SCP 2057/2012 de 8 de noviembre, en el Fundamento Jurídico III.3, sostuvo:

De lo anotado, se tiene que la acción popular puede ser presentada por cualquier persona ya sea a título personal o en representación de una colectividad, cuando se alegue lesión a derechos comunes, donde el titular de los derechos violados es la colectividad en general, y para ello cuando lo haga en representación de una colectividad este no requiere de poder alguno.

En razón a ello, es posible interponer la acción popular sin el consentimiento de todas las personas afectadas, no se requiere poder notariado alguno ni mandato expreso, tampoco su presentación está condicionada por ningún requisito procesal de legitimación del accionante, adicional a la de su condición de parte de la comunidad.

De otro lado, corresponde recordar que la SC 1977/2011-R, a partir de la disgregación entre derechos e intereses colectivos, respecto de los derechos e intereses difusos, distinguió en quien recae la legitimación activa para interponer la acción popular, concluyendo que: 1) Cuando se busca la tutela de los -derechos e intereses difusos-, la acción popular puede ser presentada por cualquier persona; es decir, existe una legitimación amplia; y, 2) Sin embargo, cuando se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o por otra a su nombre, sin necesidad de mandato.

Finalmente, del contenido del art. 136.II de la CPE en concordancia con el art. 69 del CPCo, que reconocen participación obligatoria al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo como parte accionante de una acción popular, cuando los actos u omisiones que violen o amenacen violar derechos o intereses colectivos o difusos lleguen a su conocimiento en el ejercicio de sus funciones^{^[2]}, es posible concluir que si no actuaron en esa calidad y la acción popular fue presentada por otras personas naturales o jurídicas, dichas normas abren la posibilidad que se apersonen a la justicia constitucional, emitiendo alegatos en condición de amicus curiae, enriqueciendo el debate jurídico a efectos de garantizar una adecuada defensa y representación de los derechos e intereses de la comunidad -difusos y colectivos-, intervención que será convocada, de ser necesario, por la justicia constitucional en cada caso concreto.

III.2.2. Legitimación pasiva flexible

En razón a que la acción popular se caracteriza por su informalismo, cuando la Norma Suprema reconoce legitimación pasiva a las autoridades o personas individuales o colectivas que con sus actos u omisiones violen o amenacen violar los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por dicha acción -art. 135 de la CPE-, prescinde del mismo modo de cualesquier formalidad.

En efecto, si bien la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional fue entendida como la coincidencia que se da entre las autoridades o personas individuales o colectivas que presuntamente causaron la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción -SSCC 691/01-R de 9 de julio de 2001 y 0192/2010-R de 24 de mayo, entre otras-, otorgándole la carga de identificación correcta y exacta al accionante del o los legitimados pasivos; no ocurre lo mismo en la acción popular, que concibe una legitimación pasiva flexible debido a que no es infrecuente encontrarse ante supuestos de difícil o confusa identificación de los responsables de la violación a derechos colectivos e intereses difusos desde el inicio del proceso, en cuyo caso, es suficiente la exposición de los hechos en la demanda de manera clara, de los cuales, el juez o tribunal de garantías así como este Tribunal Constitucional Plurinacional deducirá desde el inicio del proceso hasta el último momento de la fase de ejecución de la sentencia, quiénes son las autoridades o personas responsables, y por tanto, los legitimados pasivos, no estando permitido en ningún caso inadmitir, rechazar o suspender la audiencia de acción popular por falta de precisión de la legitimación pasiva^{^[3]}.

Ello, supone que una vez que el juez o tribunal de garantías o el Tribunal Constitucional Plurinacional identifique al o los presuntos responsables de la vulneración de derechos e intereses colectivos o difusos, debe disponer su citación a efectos que asuman defensa en cualquier etapa del proceso, incluso en ejecución de la sentencia, efectivizando su derecho a ser oídos de manera amplia, admitiendo y valorando todos los medios probatorios que propongan, lo que significa también una flexibilización del principio de preclusión de la fase de producción y valoración de la prueba, como un componente más del informalismo que rige la acción popular.

Ahora bien, si en el transcurso del proceso se determina la responsabilidad objetiva de servidores públicos, por el daño causado a los derechos colectivos y derechos e intereses difusos, a partir de las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y en la ley; empero, éstos asumieron defensa o emitieron alegatos en otra calidad, así por ejemplo, como amicus curiae, piénsese, en denuncias de contaminación ambiental o en el daño a la salubridad pública por distribución de alimentos o medicamentos vencidos o dañados, es obligación del juez o tribunal de garantías, o en su caso, del Tribunal Constitucional Plurinacional, reconducir su actuación al demandado o demandada.

Así, lo entendió la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, que resolviendo una acción popular, recondujo la legitimación pasiva del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -quien asumió defensa y se apersonó como tercero interesado- ante la denuncia de violación a los derechos a la salubridad pública y de los usuarios y consumidores -en su dimensión difusa-, que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del Mercado Central de Tarija, sin un debido previo proceso administrativo; señalando que en esta acción de defensa, debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos, que son objeto de protección, tienen un interés social relevante, es deber de la justicia constitucional reconducir la legitimación pasiva, determinando qué servidores públicos son responsables a partir de las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y la ley. Al respecto, dicha Sentencia en el Fundamento Jurídico III.4, refirió:

De esta constatación de los hechos realizada por la SCP 0709/2014-AAC de 10 de abril, es posible concluir que en realidad la autoridad que ocasionó amenazas de lesión a la salubridad pública (en su contenido de tener condiciones saludables y seguras de todo espacio público en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana en el trabajo y servicios de consumo conforme estipulan los arts. 46 y 75 de la CPE) y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa, por amenaza de suministro de alimentos y productos en general en condiciones que no cumplan las condiciones de inocuidad) fue la orden de demolición del mercado central pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías, ocasionando con su decisión que algunos puestos de venta de alimentos (perecederos y no perecederos) sigan con su actividad comercial en ese bien municipal patrimonial hasta que no se emita una Resolución administrativa de lanzamiento administrativo, conforme lo determinó dicha Sentencia Constitucional Plurinacional.

Esa afirmación, se extrae de las competencias exclusivas que tiene el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, referidas a controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal y generar políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal reconocidos en los arts. 302.I.13 y 302.I.37 ambos de la CPE, que supone el ejercicio pleno de las mismas con carácter preventivo, puesto que los fines públicos y colectivos que persiguen tales reglas constitucionales de distribución competencial contienen implícitamente la protección del derecho colectivo a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores (aplicables al ámbito de protección de la acción popular en su dimensión difusa al caso concreto), porque no sería razonable que exista o se espere un daño o perjuicio sobre tales derechos o intereses de la comunidad para que recién se active tal competencia que compromete intereses públicos y el bienestar común. Es decir, la parte orgánica de la Constitución Política del Estado, adquiere sentido y razón cuando sirve de instrumento de aplicación de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma, o lo que es lo mismo, no es posible, interpretar una competencia del poder público, una institución o un procedimiento previsto por la Norma Suprema por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales. (…)

De esas constataciones de hechos y derechos este Tribunal Constitucional Plurinacional, concede la tutela en ésta acción popular reconduciendo la legitimación pasiva inicialmente señalada hacia los dirigentes del mercado central de Tarija por la parte accionante, responsabilizando al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija por la amenaza de lesión a los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores del Departamento de Tarija (en su dimensión difusa) que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del mercado central de Tarija sin un debido previo proceso administrativo conforme fue evidenciado por la SCP 0709/2014 de 10 de mayo. En ese orden, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional, opera esa reconducción de legitimación pasiva pese a que no actuó en esta acción de defensa como parte accionada; empero, intervino y asumió defensa como tercero conforme se constató en el acápite I.2.3 del presente fallo.

Ello, debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, al tener interés social relevante, por ser precisamente de interés de la comunidad, justifica procesalmente que si la autoridad o persona física o jurídica responsable no fuera demandada en la acción popular; es decir, no interviniera como parte accionada en el proceso.

III.2.3. La sentencia en la acción popular y sus efectos

El art. 71 del CPCo, sobre la sentencia en la acción popular y sus efectos, estipula que: “Si la Jueza, Juez o Tribunal concede la tutela, ordenará la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que viole o amenace violar derechos o intereses colectivos relacionados con el objeto de la acción, y podrá establecer la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal del accionado, de conformidad al Artículo 39 del presente Código”.

Es decir, cuando la acción popular es concedida, la sentencia tiene efectos obligatorios ultra partes; es decir, más allá de las partes, o lo que es lo mismo, si la sentencia benefició a la persona o al grupo de personas que plantearon la acción popular, ese beneficio se extiende también a los demás que no fueron accionantes, vale decir, que no litigaron ante la justicia constitucional. Por el contrario, en el supuesto que la acción popular es denegada, la sentencia tiene efectos únicamente entre partes (inter partes), puesto que, no alcanza a aquéllos que no participaron en la controversia inicial, posibilitando con ello, el derecho para volver a presentar la acción popular, por otras personas que quieran hacer valer otras pruebas o modificar los fundamentos de la demanda. En este sentido, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, ya sostuvo que toda denegatoria de una acción popular, alcanza únicamente a la calidad de cosa juzgada formal; en cuyo Fundamento Jurídico III.2, señaló:

…para los casos en los que se deniegue una acción popular, no existe impedimento para que posteriormente pueda presentarse una nueva demanda -se hubiese o no ingresado al fondo de la problemática con anterioridad- siempre y cuando se justifique la necesidad de efectuar un nuevo análisis de la causa, ello debido a la naturaleza del derecho colectivo que provoca que la resolución simplemente alcanza en todos los casos la calidad de cosa juzgada formal (las negrillas son nuestras).

De otro lado, la norma contenida en el art. 71 del CPCo, señala que los efectos de la sentencia que concede la acción popular, pueden tener efectos preventivos, cuando existe amenaza de violación a derechos o intereses colectivos o difusos; o efectos resarcitorios o indemnizatorios, cuando ya se produjo la violación a los mismos. En el primer caso, se dispondrá el cese de la amenaza, emitiendo un mandato para que no se materialice daño alguno; y en el segundo supuesto, el cese de la lesión; es decir, un mandato que detenga la vulneración que empezó a afectar o que ya se consumó, sobre el cual recae el derecho o interés; caso en el cual, el juez o tribunal de garantías deberá establecer la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal, de conformidad con el art. 39 del citado Código. En los supuestos de responsabilidad civil, la reparación debe ser en la jurisdicción constitucional, abriendo el plazo probatorio de diez días conforme estipula la norma.

III.2.4. La carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración en la acción popular

El art. 36.5 del CPCo, que se encuentra en el título de las normas comunes a las acciones de defensa, dispone que: “Las partes podrán aportar las pruebas que demuestren los hechos que alegan, o en su caso las que desvirtúen los de la otra parte. La Jueza, Juez o Tribunal podrá desestimarlas cuando entienda que son impertinentes, o solicitar las que considere necesarias”.

En efecto, nótese que la norma procesal común a las acciones de defensa contenida en el art. 36.5 del CPCo, señala que la carga de la prueba es de ambas partes procesales en sus respectivos roles y del juez o tribunal de garantías de oficio; es decir, por un lado, de la parte accionante, tendiente a demostrar los hechos que alega, o en su caso, el señalamiento del lugar donde se encuentren -art. 33.7 del referido Código-; y por otro, de la parte demandada, destinada a desvirtuar las pruebas presentadas por el impetrante de tutela, una vez notificado con la acción de defensa -art. 35.1 del mismo Código-, así como del tercero con interés legítimo, citado en el proceso constitucional. De igual modo, el juez o tribunal de garantías, cuando considere que las pruebas producidas no son las conducentes, pertinentes o eficaces, podrá desestimarlas, solicitando se practiquen de oficio las que considere necesarias en búsqueda de la verdad material prevista en el art. 180.I de la CPE, conforme lo entendió la SC 0173/2012 de 14 de mayo, abriendo la posibilidad de presentar prueba, incluso en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; al respecto, asumió el entendimiento establecido en la SC 0461/2011-R de 18 de abril, reiterando que:

…salvo aquellos casos en los que el actor se encuentre impedido de hacerlo, o que de la relación de los mismos y el informe de la persona u autoridad contra quien se la dirige, se colija una admisión tácita o expresa, tomando en cuenta sobre todo la verosimilitud de la demanda, o bien su silencio que a criterio del tribunal o juez de garantías, implique la admisión de los hechos…

Ahora bien, en la acción popular, la exigencia del cumplimiento de la carga de la prueba, estará bajo la decisión del juez o tribunal de garantías, así como del Tribunal Constitucional Plurinacional, autoridades jurisdiccionales que dependiendo del caso concreto, exigirán se cumpla por la parte accionante precautelando, en este caso, que no se desmotive la judicialización de los derechos e intereses colectivos y difusos^{^[4]}-; o se cumpla por la parte demandada, aplicando el principio de inversión de la carga de la prueba o finalmente se exija su cumplimiento por algunos servidores públicos o personas particulares ajenas al proceso constitucional que actúen, por ejemplo, en condición de amicus curiae, propiciando en todo caso, prueba de oficio, en búsqueda de la verdad material, conforme prevé el art. 180.I de la CPE.

Sobre el tema, en la acción popular es posible proponer todos los medios de prueba lícitos, que sean útiles para la formación del convencimiento del juez constitucional, como por ejemplo, las pruebas testifical, documental, pericial, etc., precautelando, en todo caso, que no se inobserven los principios de sumariedad y celeridad, que rigen a las acciones de defensa.

Consecuentemente, en la acción popular, la carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración, están regidos por el principio de informalismo.

III.2.5. Carácter autónomo, no subsidiario ni residual de la acción popular

Los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo, señalan que la acción popular puede interponerse sin necesidad de agotar la vía judicial o administrativa que exista al efecto. Eso significa, que la acción popular tiene carácter autónomo o principal; es decir, no es subsidiaria, supletiva o residual, en razón a las finalidades que persigue este mecanismo procesal, que son la tutela de derechos e intereses colectivos y difusos, cuando se produzca un daño o agravio a un interés, cuya titularidad recae en la comunidad.

Entendimiento asumido, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2057/2012 y la 0276/2012 de 4 de junio, entre otras.

III.2.6. Inexistencia de plazo de caducidad en la acción popular

La acción popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por esta acción tutelar, conforme establecen los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo. Lo que significa, que no existe plazo de caducidad, por lo mismo, es posible buscar la tutela de derechos e intereses difusos y colectivos hasta tanto persista la lesión, sin plazo alguno.

Entendimiento asumido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2057/2012 y 0276/2012, entre otras.

III.2.7. Intervención de amicus curiae en la acción popular

La SCP 1472/2012 de 24 de septiembre, cambió el entendimiento jurisprudencial asumido en la SC 1018/2011-R de 22 de junio, que establecía el deber de la parte accionante de citar a los terceros interesados en las acciones populares; señalando que conforme a la naturaleza y finalidad de esta acción de defensa, la intervención de terceros miembros de la colectividad es efectuada en su calidad de amicus curiae; dado que, los mismos no son titulares de derechos subjetivos individuales.

Entendimiento también asumido en la SCP 0707/2018-S2 de 31 de octubre.

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de los derechos al medio ambiente, a la Consulta Pública y pide se realice una auditoría ambiental, por cuanto, Rodrigo Paz Pereira, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija promovió la categorización errónea y defectuosa de la Ficha Ambiental del Proyecto “CONSTRUCCION PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RIO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA” y solicitó la Dispensación del Estudio de Impacto Ambiental transgrediendo el art. 25 de la Ley 1333 del Medio Ambiente y el art. 17 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental. Asimismo, omitió en la Ficha Ambiental la identificación y mitigación de varios impactos clave negativos, como la modificación de uso de suelo de áreas verdes protegidas y el fraccionamiento de la Ribera del río Guadalquivir; realizar actividades sin licencia que degradan el referido río, como el desmonte de relictos de servidumbres ecológicas; la modificación de la morfología natural del río y su re-encausamiento por el eje central con maquinaria pesada; omitir la actividad de Consulta Pública; construir la obra en un lugar distinto (por tanto sin licencia) al señalado en la Ficha Ambiental; y determinar de facto el cambio de uso de suelo de un área verde protegida mediante un Certificado emitido por Catastro, vulnerando normas de protección del río y normativa municipal y, usurpando funciones al Concejo Municipal.

Asimismo, demanda a Pablo Avilez Pérez, Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, por permitir que durante la fase de evaluación y aprobación de la Ficha Ambiental del referido proyecto, se omitan actividades e impactos negativos clave, como la no realización de la Consulta Pública; el cambio de uso de suelos y el fraccionamiento de la Ribera; asimismo, en la fase de ejecución, el enterramiento de la quebrada Hermanos Sosa; la modificación de la morfología natural del río y su re-encausamiento por el eje central con maquinaria pesada; y por último, la asignación del Certificado de Dispensación (categoría III), cuando la Matriz de Identificación y Evaluación de Impactos aplicando el programa computarizado PCIA componente del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental para categorizar proyectos, obras o actividades, da como resultado, la Categoría I (uno); transgrediendo por tanto, los arts. 24 y 25 de la Ley 1333 del Medio Ambiente y el art. 17 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental.

Ahora bien, con carácter previo a ingresar a analizar la problemática planteada, en atención a la Conclusión II.1 de la Presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde realizar ciertas precisiones; es así, que la SCP 0597/2019-S4 de 7 de agosto, emerge de una primera demanda de acción popular interpuesta por Gonzalo Torrez Terzo contra Rodrigo Paz Pereira -Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija- y Pablo Avilez Pérez -Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija-.

En ese contexto, si bien este Tribunal a través del AUTO CONSTITUCIONAL 0469/2018-RCA de 7 de diciembre, en etapa de admisión advirtió “…la existencia de otra acción popular con identidad de sujetos, objeto y causa (correspondiente al expediente 26206-2018-53-AP)…”, no acumuló expedientes, debido a que la SCP 0597/2019-S4 fue emitida el 7 de agosto, en tanto que la presente demanda, de acuerdo al Sistema de Información Constitucional Plurinacional, ingresó en revisión a sede constitucional, el 17 de septiembre de 2019 (fs. 253 vta.), es decir, de manera posterior a la emisión de Sentencia de la primera demanda tutelar.

No obstante que ya existe un pronunciamiento de este Tribunal, respecto a una demanda anterior con aparente identidad de sujetos, objeto y causa, conforme al Fundamento Jurídico III.2.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, los efectos de la SCP 0597/2019-S4 únicamente alcanza la calidad de cosa juzgada formal.

Consiguientemente, no existe impedimento para que este Tribunal ingrese a examinar los datos del expediente de la segunda demanda tutelar -Exp. 26487-2018-53-AP-, debido a que el accionante si bien mantuvo algunos argumentos de la acción popular anteriormente presentada; empero, no es menos evidente que él mismo, modificó los fundamentos de la segunda demanda que hoy nos ocupa y argumentó como una de las principales peticiones, la necesidad de realizar una “auditoría ambiental” señalando precisamente que la misma es necesaria para evidenciar con certeza el cumplimiento o no de las normas ambientales durante la ejecución del Proyecto “CONSTRUCCION PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RIO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA”, con el objeto de verificar la observancia de las normas y procedimientos en la evaluación, categorización, y aprobación de la Ficha Ambiental; así como el cumplimiento de las disposiciones legales de protección del rio Guadalquivir y su ribera. Asimismo, pide que dicha auditoria sea realizada por la Dirección General de Medio Ambiente y Cambios Climáticos, dependiente del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal. Fundamento y petitorio que hacen la diferencia entre la primera acción popular que mereció la SCP 0597/2019-S4 de 7 de agosto y la presente acción que nos ocupa.

De esa manera el accionante justificó la necesidad de efectuar un nuevo análisis de la causa, como refiere la SCP 0176/2012 citada en el Fundamento Jurídico III. 2.3, cuando señala “para los casos en los que se deniegue una acción popular, no existe impedimento para que posteriormente pueda presentarse una nueva demanda -se hubiese o no ingresado al fondo de la problemática con anterioridad- siempre y cuando se justifique la necesidad de efectuar un nuevo análisis de la causa”. En ese entendido, el accionante al argüir la necesidad de realizar una auditoría ambiental intrínsecamente ligada a una presunta vulneración de normas que rigen asuntos medio ambientales, que conllevan derechos colectivos y derechos e intereses difusos, como por ejemplo el derecho de los consumidores, la seguridad y salubridad pública, entre otros, que se encuentran revestidos de interés social, justificó la necesidad de un nuevo análisis de la problemática planteada; en ese sentido y tomando en cuenta la naturaleza preventiva y reparadora de la acción popular, aplicando el principio precautorio como mecanismo tutelar, es posible el análisis de la presente acción popular conforme señala la SCP 1158/2013 de 26 de julio, citada en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Consiguientemente al existir un nuevo argumento debidamente justificado en la segunda acción popular, no se vulnera el principio non bis in idem, como garantía del Estado, alegada por una de las partes demandadas, debido a que la tutela que brinda la acción popular sufre una mutación, si vale el término de los tradicionales esquemas de resguardo jurisdiccional, para que tales intereses difusos no permanezcan sin protección, por lo que corresponde el análisis de la temática planteada.

De los antecedentes, descritos en conclusiones y cursantes en el expediente se tiene que el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija viene encarando el proyecto denominado “CONSTRUCCION PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RIO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA”, para lo cual gestionó en la gestión 2017, el certificado de Dispensación en el que se determinó la categorización que señala la Ley 1333 en sus arts. 24 y 25 para la evaluación de impactos ambientales, catalogándose el proyecto en la categoría III, por lo cual quedó dispensado el Estudio y Evaluación de Impacto Ambiental (E.E.I.A); sin embargo dicho Informe señala que deberá acogerse a las disposiciones vigentes en el país, debiendo el representante legal llevar a la práctica el programa de Prevención y Mitigación a verificarse por la Autoridad Ambiental Competente, en función al Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental de acuerdo a lo establecido en el Informe Técnico SDRN y MA/DGA EEIA-PPM-PASA 1935-17 e INFORME LEGAL SDRN Y MA/DGA Y BIO/AMLS/N/201/2017, quedando autorizado para la ejecución del proyecto, y en caso de no darse cumplimiento, se sujeta a las sanciones previstas en la Ley 1333 del Medio Ambiente y sus Reglamentos y demás disposiciones conexas. Requiriéndose de prueba concreta que demuestre que las vulneraciones alegadas por el accionante se causaron efectivamente por los motivos que expone; sin embargo, estos aspectos no fueron demostrados por la prueba aportada por las partes que para el efecto resulta escasa.

En cuanto a las alegaciones del accionante

En cuanto a las presuntas vulneraciones cuestionadas por el accionante y atribuidas al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, durante la ejecución del Proyecto “CONSTRUCCION PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RIO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA”, señala que atentan los derechos al medio ambiente, a la consulta pública, omisión y categorización errónea y defectuosa de la Ficha Ambiental del proyecto, solicitud de dispensación del Estudio de Impacto Ambiental, transgrediendo el art. 25 de la Ley 1333, del Medio Ambiente y el art. 17 del Reglamento de Prevención y Control; identificación y mitigación de varios impactos clave negativos, como la modificación de uso de suelo de áreas verdes protegidas y el fraccionamiento de la Ribera del río Guadalquivir; la realización de actividades sin licencia que degradan el río Guadalquivir, como el desmonte de relictos de servidumbres ecológicas; la modificación de la morfología natural del río y su re-encauzamiento por el eje central con maquinaria pesada; la omisión de Consulta Pública; construcción de la obra en un lugar distinto (por tanto sin licencia) al señalado en la Ficha Ambiental; y determinar de facto el cambio de uso de suelo de un área verde protegida mediante un Certificado emitido por Catastro.

Al respecto, del análisis de los antecedentes, se evidencia que la prueba aportada para demostrar las infracciones manifestadas, resulta insuficiente para determinar con certidumbre la denuncia, tomando en cuenta que la acción popular es de naturaleza tutelar, protege aquellos derechos colectivos o difusos que por su naturaleza no son de titularidad de un individuo sino que corresponden a todos o a un grupo y su vulneración afecta a unos y otros, en ese sentido la prueba aportada tanto por el accionante como por la parte demandada, debe ser de tal naturaleza que demuestre de qué manera un determinado hecho aparentemente legítimo, se convierte en vulneratorio de un derecho colectivo o difuso, como lo es la vulneración ambiental alegada, ésta acción no está prevista para corregir actuados judiciales o administrativos, de ahí que su naturaleza es diferente, no puede tutelar derechos que son objeto de otras acciones tutelares, menos ser utilizada supletoriamente aprovechando que no está regida por el principio de subsidiariedad; por consiguiente, los hechos demandados deben estar debidamente demostrados por los medios de prueba señalados en el Fundamento Jurídico III.2.4 de esta Sentencia Constitucional; se caracterizan por su flexibilidad, precisamente para facilitar la demostración de los hechos, en el entendido que se requiere prueba suficiente para determinar la responsabilidad que acarrea la vulneración de los derechos señalados y que esta acción tutela.

En la acción popular, la carga de la prueba atañe tanto al accionante como a los demandados, incluso a un tercero con interés legítimo, todos pueden aportar las pruebas que consideren pertinentes, para demostrar con certeza que los hechos alegados infringen los derechos objeto de tutela de esta acción, o para desvirtuar los hechos atribuidos; como señala la jurisprudencia invocada en el Fundamento Jurídico III.2.4. de este Fallo Constitucional, condiciones que no fueron tomadas en cuenta por el accionante y los demandados.

Por lo referido, no es posible realizar la compulsa probatoria total para determinar las vulneraciones alegadas, debido a que se llega a un análisis incompleto. Más aún cuando el accionante, arguye que se requiere de una auditoría ambiental para determinar si efectivamente se vulneraron las normas de carácter ambiental, durante la ejecución del Proyecto “CONSTRUCCION PUENTE VEHICULAR SOBRE EL RIO GUADALQUIVIR QUE VINCULE LOS DISTRITOS 1 y 12 DE LA CIUDAD DE TARIJA”, lo que demuestra que es consciente que la prueba presentada no resulta suficiente para probar la vulneración de las normas que rigen cuestiones medio ambientales en el caso que nos ocupa.

Lo propio ocurre en cuanto a los hechos atribuidos al demandado Pablo Avilés Pérez Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, quien supuestamente habría permitido durante la fase de evaluación y aprobación de la Ficha Ambiental del referido proyecto, se omita actividades e impactos negativos clave, como la no realización de la Consulta Pública; el cambio de uso de suelos; el fraccionamiento de la Ribera; en fase de ejecución el enterramiento de la quebrada Hermanos Sosa; la modificación de la morfología natural del río y su re-encauzamiento por el eje central con maquinaria pesada; por último, la asignación del Certificado de Dispensación (categoría III), cuando correspondía la categoría I de acuerdo a los arts. 24 y 25 de la Ley 1333 del Medio Ambiente y el art. 17 del Reglamento de Prevención y control Ambiental.

Como se tiene referido precedentemente, la prueba resulta igualmente insuficiente, debido a que no demuestra con amplitud de qué manera el Secretario de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; demandado, hubiera incurrido en las vulneraciones que alega, pues no es suficiente referir que lo hizo en la fase de aprobación de la ficha ambiental del referido proyecto, ocasionando se omita actividades e impactos negativos clave, sino que debe probar con prueba pertinente que aquellos hechos ocurrieron, que son verificables las vulneraciones alegadas y que emergen de las presuntas omisiones administrativas, caso contrario no es posible realizar una contrastación completa de las pruebas tanto de cargo como de descargo.

La documental sobre hechos administrativos descrita en conclusiones, resultan medios de prueba incompletos para resolver la presente acción, no demuestran una relación íntegra con los actos atribuidos al Alcalde demandado, en relación con los atribuidos al codemandado, por ejemplo cómo la falta de consulta pública, la falta de creación de Consejos Departamentales del Medio Ambiente, el cambio de la ubicación del proyecto, la Ficha Ambiental, el desmonte de relictos de servidumbres ecológicas; la modificación de la morfología natural del río y su re-encauzamiento y otros observados por el accionante, se relacionan entre sí. La correspondencia de los acontecimientos denunciados, debe ser probada como emergente de un hecho anterior; o, si el mismo surge de forma independiente respetando el orden cronológico; concretamente en el caso de autos el accionante no aportó prueba completa y pertinente, menos nuevos elementos de juicio para explicar de qué manera ocurren las vulneraciones alegadas, por lo que corresponde la denegatoria de la tutela.

De lo expresado precedentemente, se tiene que la Jueza de garantías, al denegar la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, obro de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 276/2019 de 13 de septiembre de 2019, cursante de fs. 247 a 250, pronunciada por la Jueza Pública Tercero de Familia de la Capital del departamento de Tarija; y, en consecuencia DENEGAR la tutela impetrada.

CORRESPONDE A LA SCP 0961/2019-S2 (viene de la pág. 26).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

^{^[1]}El FJ III.1.3, respecto al ámbito de protección de la acción popular, señaló que: “…la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación. Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos”.

^{^[2]}La SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, recordó la obligación constitucional que tienen estos organismos -Ministerio Público y Defensoría del Pueblo- de presentar la acción popular, cuando en el ejercicio de sus funciones, tengan conocimiento de actos que lesionen los derechos e intereses objeto de protección.

^{^[3]}Esta flexibilización de la legitimación pasiva está presente en nuestra tradición jurisprudencial; toda vez que, fue acogida en la jurisprudencia constitucional, en la configuración procesal de la acción de libertad, específicamente en la SCP 0586/2013 de 21 de mayo, que de igual forma que la acción popular tiene la característica de ser informal por la naturaleza de los derechos objeto de protección. Esta Sentencia Constitucional Plurinacional, estableció que: “…cuando se proceda a flexibilizar la legitimación pasiva el juzgado o tribunal de garantías procederá a deducir quiénes son las autoridades o personas legitimadas pasivas, y sin descuidar el plazo para la celebración de la audiencia de acción de libertad, los citará de oficio y en el caso de no poder hacerlo, atendiendo cada caso concreto, dimensionará los efectos del fallo ello por tratarse precisamente de grupos en situación de vulnerabilidad, aspecto que debe analizarse caso por caso”.

^{^[4]}Sobre el tema, debe tenerse en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico, no reconoce ningún tipo de incentivo económico a quien procure el bien colectivo contribuyendo a denunciar la violación a derechos e intereses colectivos y difusos a través de la acción popular, como ocurre en la legislación comparada, como es el caso de Colombia que a través de la Ley 472, prevé dicho incentivo económico buscando estimular el ejercicio de la acción popular.