SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0019/2019

Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional presentó informe escrito (que cursa de fs. 192 a 200 vta.) -cuya consideración dentro de esta acción de inconstitucionalidad, se dispuso mediante Decreto Constitucional de 3 de agosto de 2018, cursante a fs. 220-; argumentando en lo principal que: i) Del análisis del planteamiento de la acción, se aprecia que el art. 121.I de la Ley 260 fue impugnado mencionando que existe una contradicción con el art. 117 de la CPE que establece el derecho a ser oído y juzgado en un debido proceso y que vulnera los principios de legalidad, tipicidad y el derecho a la defensa. El desarrollo argumentativo del accionante se concentra en explicar que la frase impugnada puede ser interpretada de diferentes maneras y que no es lo suficientemente claro incumpliendo de este modo el principio de legalidad en su componente de taxatividad. Como se verá más adelante, la disposición cuestionada es una norma sustantiva que describe el hecho generador de la falta disciplinaria considerada muy grave; no se trata de una norma procesal, por lo que no vulnera el derecho a la defensa, presunción de inocencia ni el debido proceso; ii) El impetrante acude a una acción de inconstitucionalidad concreta con argumentos que cuestionan la calificación de la falta realizada por las autoridades y el sumariante, considerando que su conducta no se adecúa a la falta muy grave, aspecto que puede ser objeto de otro tipo de acción de defensa constitucional; al no existir una adecuada fundamentación, la norma objetada debe ser declarada constitucional; iii) Para comprender la expresión daño “a la institución” a que se refiere la disposición impugnada, es necesario considerar la naturaleza jurídica del Ministerio Público como entidad autónoma del Estado e identificar su rol y función protagónica en la defensa de la sociedad, con el objetivo de conocer los efectos del daño que puede causarse al incumplir el instructivo. De los arts. 225 de la CPE y 2 de la Ley 260 se extraen los siguientes elementos: El Constituyente diseñó al Ministerio Público como una institución pública de rango constitucional, con estructura propia de una entidad autónoma sin dependencia jerárquica, administrativa ni financiera de ninguno de los Órganos Ejecutivo, Legislativo ni Judicial. De acuerdo a la exposición de motivos de la Ley 260, el Ministerio Público “(…), debe actuar con la firmeza necesaria frente a cualquier hecho que transgreda o vulnere los intereses generales de la sociedad” (sic). En este sentido, se trata de un ente que tiene por función principal defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad a través del ejercicio de la acción penal pública, lo que quiere decir que ante la comisión de delitos que afecten los intereses generales de la sociedad, debe perseguir, investigar y acusar ante los jueces en materia penal. Los actos de sus servidores públicos se rigen por determinados principios entre los cuales resaltan el de responsabilidad, unidad y jerarquía, y deben desarrollar sus funciones de forma responsable y oportuna ya que tienen la confianza de la ciudadanía; iv) En su rol constitucional, el Ministerio Público, actor principal del proceso penal, desde la denuncia hasta la ejecución de la sentencia, cumple una triple finalidad: dirigir y desarrollar la investigación eficientemente, cuidando la labor de recolección de pruebas; preservar en el ejercicio de sus funciones el respeto y resguardo de derechos fundamentales y garantías constitucionales; y, promover la necesaria coherencia y hacer seguimiento a las actividades en relación a la investigación. El ejercicio de la acción penal pública no puede ser perturbado por negligencia de un fiscal, pues lo hace como representante del Ministerio Público con idoneidad y eficiencia en el marco de las facultades que la Constitución Política del Estado y las leyes le otorgan. La señalada actuación tiene una connotación relevante, pues, como toda institución vinculada a la justicia tiene el deber de preservar el cumplimiento de la garantía constitucional de una justicia plural, pronta, oportuna y sin dilaciones establecida en el art. 115.II de la CPE. De ahí la importancia de las actuaciones u omisiones en las que incurra el Fiscal de Materia puesto que repercute en la gestión, imagen y prestigio de la institución; v) El Fiscal General del Estado -como autoridad superior jerárquica- posee facultad para emitir instrucciones que tienen por objeto cumplir los mandatos establecidos en la Norma Suprema, Ley Orgánica del Ministerio Público, Código de Procedimiento Penal y otros instrumentos penales actuales, estando los fiscales de inferior jerarquía obligados a cumplirlas, salvo que sean arbitrarias, desproporcionadas o no provengan de normativa vigente. De acuerdo al art 114 de la Ley 260 “Las y los servidores públicos del Ministerio Público, serán responsables por sus actos en el ejercicio de sus funciones, conforme a la Constitución Política del Estado y las leyes”, mandato legal en el que se expresa el principio de responsabilidad que de acuerdo al art. 117 de la citada ley está relacionado con las acciones u omisiones de las y los fiscales que afectan de manera negativa el rol y funciones del Ministerio Público. Conforme al art. 28 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales -de 20 de julio de 1990- el servidor público tiene responsabilidad administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan el ejercicio de sus funciones; vi) Bajo ese marco legal, las instrucciones impartidas por el Fiscal General del Estado en cumplimiento de las leyes que rigen las actuaciones de las y los fiscales, también son parte del ordenamiento jurídico que deben ser acatadas por dichos funcionarios, pues en caso de incumplirlas de manera injustificada deben hacerse pasibles a responsabilidad ya que tal omisión puede causar perjuicios al prestigio de la institución que representa; vii) Son autoridades disciplinarias del Ministerio Público en primera instancia las y los sumariantes en cada departamento y en segunda instancia el Fiscal General del Estado. El sumariado -servidor del Ministerio Público al que se atribuye la comisión de una falta disciplinaria- tiene la posibilidad de presentar descargos y justificativos correspondientes y cuenta con los medios para ser oído, ejercer derecho a la defensa, presentar prueba que desvirtúe la comisión de faltas e impugnar las decisiones que afecten sus derechos. Por tanto, es dentro del proceso disciplinario que se pone de manifiesto el debido proceso en sus vertientes de derecho a la defensa y presunción de inocencia; viii) El accionante manifiesta que la frase “a la institución” vulnera los principios de legalidad y de taxatividad, aplicables en materia penal y disciplinaria, responsabilidad esta que respecto a las y los servidores públicos se determina a través de proceso disciplinario que responde a la protección y resguardo de la función pública, finalidad distinta a la del derecho penal, por lo que no es sostenible el mencionado argumento. En esta materia, el principio de taxatividad no tiene la misma connotación que en la penal; de este modo, tiene sentido que las faltas disciplinarias estén previstas de forma menos rígida y en consecuencia más amplia que los tipos penales; y, ix) De la falta muy grave descrita en el art. 121.1 de la Ley 260 se extraen los siguientes elementos: el primero, “daño al proceso penal”, lo que significa que la omisión del Fiscal podría repercutir de manera negativa en el proceso penal a su cargo, aspecto que es objeto de investigación por la autoridad sumariante que deberá considerar si la omisión del instructivo ocasionó perjuicios a la causa que se investiga; el segundo, es el daño a la “institución”, que puede ser material -la inobservancia del fiscal puede perjudicar el presupuesto institucional- o moral -relacionado a la imagen y prestigio de la entidad-; el inadecuado desempeño de la función con el incumplimiento de las instrucciones, incide directamente en la gestión de la institución poniendo en duda la labor fiscal, por lo que podría ocasionar desconfianza de la sociedad  y pérdida de credibilidad; el tercero, relacionado a la legalidad de las instrucciones. Bajo el principio de jerarquía, las y los servidores del Ministerio Público deben obedecer instrucciones impartidas siempre y cuando estén enmarcadas en la ley, por lo que pueden rehusar acatarlas a cuyo efecto existen las normas de representación reguladas en los arts. 51 al 54 de la Ley 260. Por ello, la falta descrita cumple con los principios de taxatividad y legalidad, puesto que la acción y el resultado están plenamente identificados y el contenido de la misma es claro y determinado. El daño a la institución previsto en el citado artículo, no solo se refiere al detrimento patrimonial que se puede ocasionar, sino también a la afectación del prestigio. Finalmente, solicitó se declare la constitucionalidad del art. 121.1 de la Ley 260 en la frase “a la institución”.