SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0233/2019-S4

El art. 233 de la CPE establece que son servidoras y servidores públicos, las personas que desempeñan funciones públicas; el art. 235 de la misma Norma Suprema, establece las obligaciones que tiene todo servidor público, entre las que se tienen, el cumplir la Constitución y las leyes, así como sus responsabilidades, de acuerdo con los principios de la función pública, los cuales se encuentran precisados en el art. 232 de misma Ley Fundamental, como el de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados.

A su vez, la Ley 1178 20 de julio de 1990 –Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO)–, regula los sistemas de Administración y Control de los Recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de planificación e inversión pública, sistemas entre los que se encuentra, el de la Responsabilidad por la Función Pública, comprendido en su Capítulo V, precisando los cuatro tipos de responsabilidad derivada de las acciones u omisiones de las o los servidores públicos, estableciendo sin embargo el art. 45 de la indicada Ley, que la Contraloría General de la República (ahora Contraloría General del Estado), propondrá al Poder Ejecutivo (hoy Órgano Ejecutivo) para su vigencia mediante Decreto Supremo la reglamentación concerniente a su Capítulo V, “Responsabilidad por la función pública".

En ese sentido, el Poder Ejecutivo (ahora Órgano Ejecutivo) aprobó mediante DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, modificado en parte por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, cuyo alcance, entre otros, abarca a la determinación de la responsabilidad por la función pública, sin perjuicio de las normas legales que regulan las relaciones de orden laboral, que en su art. 18 define al proceso interno como “...el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así corresponda. Consta de dos etapas: sumarial y de impugnación, que a su vez se constituye por los recursos de revocatoria y jerárquico”. Por su parte, el art. 21 de la citada norma, define al sumariante como la autoridad legal competente para establecer la responsabilidad administrativa, cuyas facultades son, entre otras: “...cuando así lo crea necesario, adoptar a título provisional la medida precautoria de cambio temporal de funciones”. Más adelante, el art. 22 del cuerpo normativo, precisa los plazos a los que debe sujetarse el proceso interno, sea para emitir el auto de inicio de sumario administrativo, para el periodo de prueba, para emitir resolución, para interponer los recursos de revocatoria y jerárquico, señalando en cuanto concierne al caso de análisis, que “La resolución del sumariante quedará ejecutoriada en caso de no ser interpuesto el recurso de revocatoria en el plazo citado. La sanción establecida entrará en vigencia y las medidas precautorias serán levantadas”.

Es necesario en esta parte del presente fallo constitucional, complementar las previsiones normativas comprendidas en los artículos precedentemente anotados, con el entendimiento jurisprudencial desarrollado en cuanto a los actos administrativos y su impugnabilidad, a cuyo efecto citamos la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, que refiriéndose a la clasificación de los actos administrativos por su contenido, precisó: “a) Los actos administrativos definitivos son aquellos declarativos o constitutivos de derechos, declarativos porque se limitan a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir en ella; y constitutivos porque crean, modifican o extinguen una relación o situación jurídica. Éstos se consolidan a través de una resolución definitiva; ingresando dentro de este grupo, por vía de excepción, aquellos actos equivalentes, que al igual que los definitivos, ponen fin a una actuación administrativa.

El mismo artículo, en su primer parágrafo señala que: ‘Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieran causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos’.

De lo relacionado se concluye que los actos administrativos susceptibles de impugnación, ya sea mediante los recursos administrativos o por vía jurisdiccional ulterior, son los definitivos y los equivalentes o asimilables, estos últimos porque pese a que no resuelven el fondo de la cuestión, sin embargo, impiden totalmente la tramitación del problema de fondo, y  por tanto, reciben el mismo tratamiento que un acto denominado definitivo, porque con mayor razón son impugnables.

b)  Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere ‘firmeza’, o ‘causa estado’, y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de ‘autotutela’, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad”; más adelante, el mismo fallo constitucional, refiriéndose a los mecanismos de impugnación de los actos administrativos, concluyó que: “...contra los actos administrativos definitivos, puede recurrirse tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, siendo viable la interposición de los recursos administrativos como del recurso contencioso administrativo”.

En ese sentido, de la lectura del art. 21 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237, y lo glosado en la Sentencia Constitucional Plurinacional precitada, se puede establecer que la resolución que contenga la decisión de la autoridad sumariante sobre la aplicación de la medida precautoria de cambio temporal de funciones, no constituye una resolución impugnable; toda vez que, no se trata de un acto administrativo definitivo, sino de un acto de mero trámite o de procedimiento que busca asegurar el resultado del proceso pero no sirve de fundamento a la resolución definitiva.