SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0688/2019-S4

En audiencia solicitó: 1) La nulidad de las Resoluciones Administrativas (RRAA) 09 y 013 dictadas por el Consejo de Administración de la COOPLAN Ltda.; 2) La nulidad de la determinación de la Asamblea de 24 de marzo de 2018, únicamente en relación a la aprobación de estas dos Resoluciones; y, 3) Se deje sin efecto las RRAA 462, 939 y 1344, todas de 2018, dictadas por la AFCOOP, toda vez que, las tres son reconocimientos y ampliaciones del Directorio ilegalmente constituido.

Milton Gómez Mamani, actual Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través del informe presentado por sus abogados y apoderados, el 28 de febrero de 2019, cursante de fs. 454 a 458, indicó lo siguiente: 1) La AFCOOP en atención a la documentación presentada por el Presidente del Consejo de Administración y Vicepresidente de la Confederación Nacional de Cooperativas de Bolivia (CONCOBOL), mediante RA 0462/2018, resolvió aprobar la reestructuración temporal del Consejo de Administración de la COOPLAN Ltda., por noventa días calendario; 2) Esa determinación respondió a un principio básico del cooperativismo establecido en el art. 6 inc. 5) de la Ley 356, que expresa que las cooperativas deben regirse por la finalidad social, donde prima el interés social por el interés individual y trabajan para el desarrollo sostenible de sus comunidades; 3) El accionante interpuso recurso de revocatoria contra la RA 0462/2018, pronunciándose la RA 761/2018 de 5 de junio, que rechazó dicho recurso; contra la cual el 13 de julio de 2018, interpuso recurso jerárquico, resuelto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante RM 1004/18, por el que se dispuso confirmar totalmente las RRAA 761/2018 y 0462/2018, emitidas por el Director General Ejecutivo de la AFCOOP, quedando agotada la vía administrativa; 4) El art. 53.5 de la Ley 356, establece que entre las atribuciones de la Asamblea General ordinaria está la de elegir y remover, entre otros, a los integrantes de los consejos de administración que sean necesarios para la buena administración de la cooperativa, norma aplicable al caso, por los malos manejos que se hubieran suscitado al interior de COOPLAN Ltda.; 5) El argumento principal con el que se pretende sustentar la acción de defensa, es que la determinación de remoción hubiera sido asumida por la AFCOOP y por el Ministerio a su cargo, al emitir sus respectivas resoluciones, siendo que esa remoción emerge de una decisión de la Asamblea General Ordinaria de Asociados de 24 de marzo de 2018, como máxima autoridad de la Cooperativa, oportunidad en la que se puso en consideración de los socios la RA 013/2018, misma que fue aprobada por mayoría absoluta de los socios presentes, según acta notariada 038/2018; 6) Los actos administrativos de la AFCOOP y de su Ministerio no son arbitrarios ni vulneradores de derechos, pues estas instancias no tomaron la determinación de remover del cargo al accionante, sino que fue a iniciativa del Consejo de Administración en mérito a denuncias de irregularidades en la contratación de personal, asignaciones salariales irregulares, compras anormales de pasajes aéreos para personas ajenas a COOPLAN Ltda. y otras asumidas por el accionante, que ocasionaron daño económico y denunciadas por el Consejo de Vigilancia en el ejercicio de su rol de fiscalización; por lo que mediante RA 009/2018, se resolvió reestructurar el Directorio del Consejo de Administración, decisión que fue aprobada por mayoría absoluta de la Asamblea General; 7) Los actos administrativos de la AFCOOP, son de registro de determinaciones asumidas por la Asamblea General de la Cooperativa, por lo que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al conocer el caso, no encontró las vulneraciones denunciadas y confirmó tales actos; 8) El accionante omitió referirse al acto de supervisión y fiscalización realizado por la AFCOOP a la COOPLAN Ltda., el 7, 8 y 9 de marzo de 2018, por medio del cual se advirtió una deficiente gestión cooperativa e ingobernabilidad y por lo que se emitieron recomendaciones; 9) Indicó que se le apartó del cargo de presidente sin habérsele seguido un proceso sumario administrativo, conforme el art. 17 del Estatuto de la COOPLAN Ltda., siendo que dicha norma prevé el proceso para la pérdida de calidad de socio, no estando ello en discusión; 10) Se aplicó el art. 81 del Estatuto, que establece que ante la inasistencia a tres reuniones ordinarias consecutivas y seis discontinuas en un año, sin la correspondiente licencia justificada, corresponde la pérdida automática del mandato, reportándose la vacancia del cargo; en este caso, el accionante no asistió a las reuniones de 2, 7 y 12 de marzo de 2018; 11) Se confunde la posibilidad que tienen todos los socios de cualquier cooperativa de ser elegidos como consejeros o en otros cargos, con los derechos políticos que tienen los ciudadanos, referidos a la participación, ejercicio y control político del Estado, relacionados con la función pública; en este caso, la Presidencia no es un cargo público, sino interno, por lo que alega de manera errada que se estuvieron lesionando tales derechos; y, 12) No se identifica de manera clara cómo esta cartera de Estado al emitir la RM 1004/18 habría vulnerado alguno de sus derechos denunciados; por lo expuesto, pide se deniegue la tutela solicitada.

En uso del derecho a la dúplica, mencionó que el texto del art. 21 de la Ley 356, se remite al art. 81 del Estatuto de la COOPLAN Ltda., que prevé que ante la inasistencia a tres reuniones puede ser alejado del cargo de Presidente, no como socio, y el proceso sumario que se le sigue es para la pérdida de la calidad de socio; asimismo, el art. 67 de la referida Ley, establece que los consejeros podrán ser removidos de sus cargos por decisión de la asamblea; entonces la misma Ley también prevé que dicha instancia puede alejar de un cargo de consejero dentro de una cooperativa; por lo que el accionante continúa desconociendo las decisiones de la Asamblea de COOPLAN Ltda.

Valentín Flores Yucra, Presidente, Rolando Céspedes Madril, Vicepresidente; Gustavo Téllez Márquez, Secretario; Alisson Hilda Vidal Ortiz, Tesorera, todos miembros del Consejo de Administración; Ángel Paz Ardaya, Presidente; Blanca Tueros Suárez, Secretaria de Actas y Elviz Eriberto Ramírez Callapa, Vocal, miembros del Consejo de Vigilancia, todos de la COOPLAN Ltda., a través de su abogada, en audiencia, señalaron: 1) Cuando fungía como presidente, el impetrante de tutela no asistió a tres reuniones consecutivas, ocasionando que el Consejo de Administración en su conjunto y con los Consejeros de Vigilancia que advirtieron su inasistencia, sin presentarse justificativo alguno, hicieron prevalecer lo establecido por el art. 81 del Estatuto de la Cooperativa; 2) Las reuniones ordinarias –continuas– 09, 10 y 11, llevadas a cabo el 2, 7 y 11 de marzo de 2018, respectivamente, fueron señaladas y notificadas, a las cuales no asistió el solicitante de tutela ni justificó su incomparecencia; asimismo, no concurrió a otras ocho reuniones discontinuas, por eso se aplicó el citado art. 81 del referido Estatuto; no necesitando un sumario administrativo porque la destitución y la pérdida de su mandato es automática; 3) El sumario iniciado donde ejerce su defensa material y técnica, es por los malos manejos realizados cuando era presidente, lo que hizo ingobernable la situación dentro la Cooperativa ocasionando un daño económico; 4) No puede hablar el accionante de que no tuvo un debido proceso, pues él señaló que sí obtuvo un sumario administrativo, la presunción de inocencia denunciada no se adecúa al caso, pues no se le inició un proceso por hurto, apropiación indebida y abuso de confianza, solamente existe un informe de sus inasistencias y un informe legal que cursa en el acta notariada de 24 de marzo de 2018, donde se estableció que la Resolución dictada por el Directorio se debió a las faltas y la aplicación del art. 81 del Estatuto, sumado a la mala administración que realizó; resolución que si le era lesiva debió ser impugnada ante la misma Cooperativa; sin embargo, saltando los procedimientos directamente recurrió a un recurso de revocatoria ante la autoridad jerárquica –AFCOOP– que dictó una resolución, no siendo evidente que hubo un silencio administrativo y luego presentó recurso jerárquico; por lo que, no existió lesión alguna; 5) El actual Presidente Valentín Flores Yucra, fue nombrado legalmente, en base a una Resolución que fue puesta en conocimiento de los socios en asamblea, siendo dichas determinaciones magnas y no tienen discusión; los socios decidieron revocar el mandato del hoy solicitante de tutela por faltas consecutivas y situaciones económicas anómalas; y, 6) En esta acción de defensa se solicitó la nulidad de resoluciones y para ello en el derecho administrativo debe desarrollarse un cierto procedimiento; además, los actos que denunció de irregulares y sobre los que pide la nulidad, fueron convalidados porque no hizo uso de los recursos previstos por ley, saltándose procedimientos; en tal sentido, solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

El accionante denunció la lesión de sus derechos políticos, al debido proceso, a la defensa, a la igualdad de las partes, a la presunción de inocencia y a la “seguridad jurídica”, señalando que: 1) Por RA 009/2018, se dispuso la restructuración del Consejo de Administración, apartándolo del cargo de Presidente, sin previo proceso, habiéndose omitido su notificación con dicha decisión; 2) El Consejo de Administración ilegalmente conformado, convocó a una Asamblea General Ordinaria, en la cual, modificando el orden del día, consideró un informe sobre su inasistencia, procediendo a su expulsión como miembro del Consejo de Administración, emitiéndose para el efecto el Acta 038/2018, que fue remitida a la AFCOOP; 3) La AFCOOP a través de su Director General Ejecutivo, emitió la RA 0462/2018, por la que aprobó la reestructuración temporal de la COOPLAN Ltda., por noventa días calendario, desconociendo la elección de autoridades y sin resolver su recurso de revocatoria hasta el vencimiento del plazo establecido para el efecto, dictando la RA 939/2018, por el que amplió el plazo temporal por otros noventa días más, ratificando a los Consejeros designados por restructuración; y, 4) Interpuesto el recurso jerárquico, se emitió la RM 1004/18, por la que el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, confirmó totalmente la RA 761/2018 y consecuentemente la RA 0462/2018, validando con ello las irregularidades cometidas.

Ampliando su petitorio, en la audiencia de esta acción de defensa, solicitó que se disponga: 1) La nulidad de las RRAA 009/2018 y 013/2018 dictadas por el Consejo de Administración de la COOPLAN; 2) La nulidad de la determinación de la Asamblea de 24 de marzo de 2018 –Acta Notarial 038/2018–, únicamente en relación a la aprobación de estas dos resoluciones; y, c) Se deje sin efecto las RRAA 462/2018, 939/2018 y 1344/2018, dictadas por la AFCOOP.

De lo expuesto, se advierte que si bien el solicitante de tutela identificó como uno de los demandados al Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social; sin embargo, respecto de la RM 1004/2018, emitida por dicha autoridad, en el marco de sus atribuciones y como efecto de la interposición del recurso jerárquico, el impetrante de tutela no realizó ningún pedido expreso ante la jurisdicción constitucional; es decir, que sobre ella no se expuso un petitorio preciso y claro, buscando su declaración de nulidad o que la misma quede sin efecto.

Ahora bien, en el razonamiento jurisprudencial mencionado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se hace hincapié en la importancia del petitorio de la acción de amparo constitucional, el cual debe ser formulado de manera expresa y en términos claros; señalando además, que el mismo debe encontrarse directa e íntimamente relacionado con los hechos de la causa, lo que implica la existencia de una correspondencia entre ambos, pues solo de esa manera se determinará y delimitará la concesión de la tutela buscada; en ese sentido, el petitum se constituye en un aspecto relevante, debido a que el Juez o Tribunal de garantías, únicamente podrá conferir lo que se le hubiere pedido.

Asimismo, para la resolución del presente caso, se debe considerar que de acuerdo a la línea jurisprudencial establecida por esta Sala Especializada del Tribunal Constitucional Plurinacional, tratándose de procesos judiciales o administrativos, la jurisdicción constitucional tiene limitada su intervención a efectos de la revisión de los fallos emitidos, pues únicamente debe analizar los supuestos de vulneración de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales denunciados, a partir de la Resolución de cierre o de última instancia recursiva, pronunciada por las máximas autoridades que forman parte y conocen de dichos procesos; al no constituir este Tribunal en una etapa recursiva adicional de los mismos, dado que de acuerdo con los principios de pertinencia y congruencia, son las llamadas a revisar las resoluciones emitidas por las instancias inferiores y que se encuentran facultadas por ley para corregir, restablecer, reparar y/o anular las vulneraciones denunciadas.

Bajo ese contexto, en el presente caso y tal como se tiene señalado, no existe un pedido expreso en relación a la resolución de última instancia del ámbito administrativo activado por el accionante, la misma que como también se tiene indicado, se constituye en la única decisión que este Tribunal debe revisar a fin de establecer la concurrencia o no de la posible lesión de derechos y garantías; en ese sentido, esa omisión por un lado, impide que este Tribunal pueda efectivizar las facultades inherentes a su competencia constitucional, y por otro, denota la inexistencia de una relación directa entre la causa petendi, constituida por los hechos denunciados y los derechos presuntamente conculcados, con el petitorio de la acción de defensa, que resulta inexistente en el presente caso, situación discordante entre estos elementos esenciales de la pretensión, que imposibilita a que pueda resolverse de manera adecuada lo demandado en la acción de amparo constitucional.

En definitiva, se tiene que al no haberse cumplido con el requisito de contenido de la acción de amparo constitucional, por la ausencia de un petitorio expreso y preciso con relación a la determinación asumida en última instancia por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social en la RM 1004/2018 y al no haberse demostrado su vinculatoriedad o la relación de causalidad con los hechos denunciados y los derechos presuntamente conculcados, este Tribunal se encuentra impedido de analizar el fondo de la problemática expuesta por el accionante, correspondiendo en tal sentido, denegar la tutela solicitada por medio de esta acción tutelar.

Si bien de manera excepcional y teniendo en cuenta los derechos protegidos, existe la posibilidad de que se pueda conceder una tutela extra petita, a fin de dar efectividad e inmediatez a la protección del derecho o garantía lesionada; sin embargo, en el caso analizado esa posibilidad no es dable, pues el impetrante de tutela puede interponer nuevamente la acción de amparo constitucional, precisando el petitorio adecuado respecto a la resolución de cierre, con la finalidad de que este Tribunal pueda verificar la posible conculcación de derechos, teniendo en cuenta que este requisito de admisibilidad debe estar íntimamente relacionado con los hechos denunciados y los derechos que se estimen vulnerados; decisión asumida además, en consideración al derecho a la defensa de la parte demandada, así como de los intereses de terceros, con la finalidad de que conozcan los hechos que se denuncian, los derechos vulnerados y lo que se pretende dejar sin efecto, a fin de pueda ejercer a cabalidad dicho derecho.

En relación a los reclamos realizados sobre las RRAA 939/2018 y 1344/2018, pronunciadas por la AFCOOP, se tiene que las mismas no fueron objeto de observación ni impugnación en la instancia administrativa, impidiendo un pronunciamiento previo de parte de la autoridades respectivas, por lo que, al haber efectuado dichos reclamos directamente en la vía constitucional, se evidencia el incumplimiento del principio de subsidiariedad, situación que imposibilita a este Tribunal a ingresar al análisis de esos cuestionamientos realizados, lo que de igual modo conlleva a la denegación de la tutela sobre el particular.