SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0873/2019-S2
Fecha: 25-Sep-2019
Sucre, 25 de septiembre de 2019
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente: 28983-2019-58-AAC
Departamento: Oruro
En revisión la Resolución 02/2019 de 13 de mayo, cursante de fs. 100 a 104 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Walter Cerrogrande Ventura contra Eleuterio Escobar Canaviri, Secretario General; Rene Villca Guarayo, Secretario de Relaciones, ambos de la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la provincia Pantaleón Dalence; y, Leonarda Mamani Vaca de Cerrogrande, Secretaria de Relaciones de la Central de Mujeres Campesinas Originarias de la Provincia Pantaleón Dalence “Bartolina Sisa”; y, Sofía Achacollo de Fábrica.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 23 y 30 de abril de 2019, cursantes de fs. 24 a 28 vta.; y, 35 a 36 vta.; el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Habiendo sido elegido como Concejal del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni mediante voto popular en las elecciones municipales del 2015; posteriormente en junio de 2017, Presidente del Concejo Municipal del señalado Gobierno, cargo que lo ejerció con total regularidad, por cuanto fue ratificado por Resolución Municipal 074/2018 de 4 de septiembre; sin embargo, a partir del 28 de noviembre de 2018, fue objeto de presiones para renunciar a su cargo -haciéndole firmar un acta de compromiso a viabilizar su renuncia en la primera semana de marzo-, para que la suplente -Fabiana Martínez Quenaya-, asuma el cargo.
Actos que fueron promovidos por Paulino Achacollo Inturias, Presidente, Benigna Paredes Flores, Vicepresidente, ambos de la Dirección provincial Pantaleón Dalence del Movimiento al Socialismo Instrumento Político por la Soberanía de los Pueblos (MAS-IPSP); Zulma Choquecallata Mamani, Ejecutiva de la Central de Mujeres Campesinas Originarias Bartolina Sisa, y otras autoridades, quienes emitieron con anterioridad pronunciamientos mediante la Resolución 002/2018 de 18 de noviembre, por la Dirección provincial Pantaleón Dalence MAS-IPSP y Resolución 011/2018 de 17 de noviembre, por la Central de Mujeres Campesinas Originarias de la Provincia Pantaleón Dalence “Bartolina Sisa”, desconocieron su cargo de Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni, y determinaron la toma de oficinas para exigir su renuncia.
Asimismo, el 16 de abril de 2019, los demandados, junto a otras personas, bloquearon el acceso de ingreso a los ambientes del referido Concejo Municipal, sin permitirle salir de su fuente laboral, además de colocar pancartas, que denigran su dignidad con insultos como “WALTER CERROGRANDE DEJA TU CARGO BURRO…” (sic), todo ello con la finalidad de conseguir la renuncia a su cargo.
Del mismo modo, el 18 de abril de 2019, se percató que su despacho se encontraba con un precinto de bandera y con una pancarta que decía “QUEREMOS QUE CUMPLAS CON TU PALABRA DE HOMBRE DEJE SU CARGO” (sic); empero, al lograr ingresar, a través de empujones los demandados le obligaron a quedarse en condición de rehén hasta horas 12:30; por lo que, acudió al auxilio de la fuerza pública, a efecto de cumplir su jornada laboral, instigándolo en todo momento y mellando su dignidad, pues le pusieron una manta y pollera en el pasillo. Desde ese entonces -18 de abril de 2019- su despacho se encuentra precintado con una bandera y pancarta, sin permitirle el ingreso a los ambientes del Concejo Municipal.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Considera lesionados sus derechos a la dignidad y al trabajo; citando al efecto los arts. 15. I; 21.2; y, 46.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga: a) El ingreso a su fuente laboral, para desarrollar sus actividades laborales como Presidente del Concejo Municipal y se garantice su transitabilidad y acceso libre e irrestricto por los ambientes referidos, bajo apercibimiento de ley; b) Que los demandados por sí o por terceras personas se abstengan de ocasionar cualquier perturbación a sus derechos al trabajo y dignidad; y, c) La condenación en costas y calificación de daños y perjuicios ocasionados por los hechos indicados, más el pago de honorarios profesionales de acuerdo al arancel mínimo del Colegio de abogados.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
La audiencia pública de consideración de la acción de amparo constitucional se desarrolló el 13 de mayo de 2019, según consta en acta cursante de fs. 93 a 99, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante reiteró íntegramente el contenido de su demanda tutelar, y en audiencia mencionó que: 1) Desde el día de los hechos -18 de abril de 2019- no cesaron las vías de hecho; en consecuencia, no puede ejercer su derecho al trabajo y también vulneran su dignidad porque las pancartas situadas al interior del ambiente, denotan frases denigrantes contra su persona; y, 2) Se ratifican en la prueba presentada consistente en placas fotográficas, Disco Compacto (CD), que denotan los actos arbitrarios que vienen ejerciendo los demandados, solicitando audiencia de inspección.
En uso de su derecho a la réplica mencionó que: i) Si hubiese presentado su renuncia ante el órgano electoral y retractado posteriormente, sí serían hechos consentidos porque lo efectuó ante una instancia competente; y, ii) Por un lado, la parte demandada reconoce que no se le está dejando ingresar a su fuente laboral y por otro se pretende amparar en un estatuto interno del MAS-IPSP.
I.2.2. Informe de los demandados
Eleuterio Escobar Canaviri, Secretario General; Rene Villca Guarayo, Secretario de Relaciones, ambos de la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la provincia Pantaleón Dalence; y, Leonarda Mamani Vaca de Cerrogrande, Secretaria de Relaciones de la Central de Mujeres Campesinas Originarias de la Provincia Pantaleón Dalence “Bartolina Sisa”; y, Sofía Achacollo de Fábrica, a través de su abogado en audiencia, señalaron: a) El ejercicio de los derechos reconocidos en el texto constitucional, no son absolutos, sino limitados a diversos acontecimientos; ya que al igual que el accionante forman parte del MAS-IPSP; por lo que, está sometido a sus regulaciones, entre ellas a su Estatuto Orgánico, que contempla la alternancia de género; en tal sentido, en ampliado ordinario del 17 de diciembre de 2014, cada candidato asumió ciertas obligaciones, concretamente el solicitante de tutela como presidente de Transportes 27 de julio, asumió de manera voluntaria, el compromiso de alternancia; b) Existen varios documentos en los que el impetrante de tutela asume de manera voluntaria su decisión de ceder su curul a su suplente, como el acta de reunión interinstitucional de Huanuni de 17 de abril de 2019, donde el accionante propone ceder el cargo a partir del mes de mayo del citado año; documentos de compromiso de 9 de abril de 2018, que establece que dejará el cargo a la suplente el 15 de junio de 2018; por lo que, no procede la acción de amparo constitucional cuando se trata de hechos consentidos; es decir, media un consentimiento expreso en más de una oportunidad, a través de actas, votos resolutivos, etc. donde expresa su intención de dejar el cargo por la alternancia de género; c) Los cargos que desempeña, no son de propiedad exclusiva de la persona, sino de la organización política MAS-IPSP; por lo tanto, la Organización en función de su propio Estatuto, que tiene relación con la Ley de Organizaciones Políticas -Ley 1096 de 1 de septiembre de 2018- tiene la atribución de disponer de ellos; d) Las organizaciones tienen el deber, en el marco de sus normas, de establecer mecanismos que garanticen la equivalencia y la igualdad de oportunidades entre el 50% de hombres y de mujeres de alternancia, en concordancia con el art. 17.i de la Ley de Organizaciones Políticas, que el accionante aceptó; por lo que, no corresponde que señale que se lo presionó; e) El Estatuto Orgánico del MAS-IPSP contempla un Tribunal Disciplinario y de ética, que conoce los casos en los que algún miembro afiliado considera vulnerados sus derechos, se habla en consecuencia de hechos controvertidos que deben resolverse en esas instancias; en consecuencia, no observa el principio de subsidiariedad f) El control social tiene la obligación de instarle al ciudadano que voluntariamente firma documentos a que cumpla los mismos; g) No es evidente el impedimento de permitirle trabajar, ya que existe una nota de 24 de abril de 2019, suscrita por el demandante de tutela, por la que se dirige al Alcalde Municipal de Huanuni, solicitando el pago de viáticos por una jornada laboral desarrollada el 16 del mismo mes y año; un informe de viaje a la ciudad de La Paz de 18 de igual mes y año, elaborado por el accionante; así como una nota de 7 de mayo de igual año, respecto a una sesión ordinaria del mismo día; h) Una de las exigencias de la acción de amparo constitucional, es la individualización de la vulneración; empero, no lo hace, de las supuestas personas o actos que hubiera lesionado sus derechos, pues menciona de manera general a la organización de mujeres campesinas o Dirección Provincial Pantaleón Dalence y a dos resoluciones, sin que se establezca si las mismas deban anularse o no, pues si son de carácter político deben cuestionarse por los mecanismos internos correspondientes; e, i) Desde el tiempo en que se pronunciaron las Resoluciones 002/2018 y 011/2018, transcurrieron seis meses.
I.2.3. Resolución
El Juez Público Mixto e Instrucción Penal Primero de Huanuni del departamento de Oruro en suplencia legal de su similar Segundo, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 02/2019 de 13 de mayo, cursante de fs. 100 a 104 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: 1) Pretender que el accionante acuda a través de sus estatutos, así como de la Ley de Organizaciones Políticas hacer valer sus derechos, no corresponde, porque dichas normas no determinan que las organizaciones políticas y sus normas internas tengan la facultad de destituir a un ciudadano elegido por el pueblo, además que no se pude supeditar el derecho al trabajo a un procedimiento interno de determinado partido político; 2) Con relación a la notificación a Fabiana Martínez en su condición de tercer interesada, no se tiene antecedente de que dicha ciudadana haya acudido a esa instancia -Juez de garantías-; 3) Si se establece que el accionante incumplió una norma que permita generar su destitución, debe respetarse un debido proceso, pues no se puede ejercitar el cumplimiento de actos a través de la fuerza o coacción; 4) No se puede acreditar de qué forma los demandados intervinieron en la vulneración del derecho al trabajo y la dignidad del accionante; toda vez que, conforme a los elementos de prueba -solicitud de pago de viáticos, informes de viajes, solicitada y firmada por el demandante de tutela el 17 de abril de 2019-, así como el informe oral en audiencia, se establece que después del 18 del referido mes y año, la actividad del accionante en su condición de concejal no cesó y realizó varias actividades de manera normal; tampoco existiría la restricción de la transitabilidad esgrimido en el petitorio, ya que se constata en la placa fotográfica adjunta por el impetrante de tutela, que este se encuentra en dependencias de la Alcaldía; y, 5) Las pancartas discriminatorias, no se hallan plenamente identificadas, para concluir que el precintado lo hubieran realizado los demandados; la imagen de wasap de 20 de igual mes y año, no coincide con la fecha en la que ejecutaron las vías de hecho, al igual que en otras placas fotográficas en las que no se da certeza de estos aspectos; de la complementación de la demanda tampoco se deduce de qué manera los demandados participaron en los hechos denunciados.
CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa fotocopia de la credencial de Concejal Titular del Municipio de Huanuni del departamento de Oruro, correspondiente a Walter Cerrogrande Ventura -ahora accionante-, emitido en mayo de 2015 (fs. 2).
II.2. Consta Resolución Municipal 074/2018 de 4 de septiembre, por la que se designa como presidente del Concejo Municipal de Huanuni, al impetrante de tutela (fs. 11).
II.3. Por Resolución 011/2018 de 17 de noviembre, el Pleno del ampliado de las seis subcentrales y treinta y nueve comunidades de la Central de Mujeres Campesinas Originarias de la Provincia Pantaleón Dalence “Bartolina Sisa”, dispusieron entre otros, desconocer al accionante como Concejal electo por el MAS-IPSP, exigiendo su renuncia inmediata, bajo advertencia de tomar las oficinas del Concejo Municipal de Huanuni, en caso de no renunciar a su cargo en el plazo de veinticuatro horas (fs. 9 a 10).
II.4. En ampliado de emergencia de la Dirección Provincial del MAS-IPSP, mediante Resolución 002/2018 de 18 de noviembre, se otorgó un plazo de veinticuatro horas para que el demandante de tutela presente su renuncia irrevocable y voluntaria al cargo de Concejal Municipal de Huanuni, con la advertencia de tomar acciones radicales (fs. 7 a 8.).
II.5. Consta el acta de la Bancada del MAS-IPSP, Instituciones y Organizaciones Sociales de la Provincia Dalence de 28 de noviembre de 2018, mediante la cual el accionante se compromete a presentar su renuncia voluntaria la primera semana de marzo de 2019 (fs. 3 al 5).
II.6. Por acta de Reunión Interinstitucional Huanuni de Autoconvocatoria de 17 de abril de 2019, en presencia de las organizaciones sociales, instituciones y cívicos, se determinó el cumplimiento de la renuncia voluntaria del accionante a la brevedad posible, su expulsión del MAS-IPSP, su retiro de la Organización de Mancomunidad Minera, entre otros (fs. 63 a 64).
II.7. Cursan fotocopias de imágenes donde se denotan carteles y fotos de personas (fs. 12 a 22)
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante considera vulnerado sus derecho al trabajo y a la dignidad por cuanto: i) Habiendo sido elegido Concejal del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni en las elecciones municipales del 2015, a partir del 28 de noviembre de 2018, los demandados ejercieron actos de presión en su contra con la finalidad de que renuncie a su cargo de Concejal Municipal del señalado Gobierno y en su lugar ejerza su suplente, además que, mediante Resoluciones 002/2018, emitida por la Dirección provincial Pantaleón Dalence del MAS-IPSP y 011/2018, pronunciada por la Central de Mujeres Campesinas Originarias de la Provincia Pantaleón Dalence “Bartolina Sisa”, desconocieron su cargo de Concejal y Presidente del Concejo, así como determinaron la toma de su oficina para impedir su ingreso y salida de su fuente laboral; y, ii) Denigraron su dignidad mediante insultos expresados en pancartas pegadas en los ambientes del Consejo Municipal, y a través de acciones que le obligaron a efectuar, como por ejemplo a ponerse una manta y pollera en el pasillo de la institución.
En consecuencia corresponde analizar en revisión, si los hechos expuestos son evidentes a efectos de conceder o denegar la tutela solicitada; para lo cual, se analizarán los siguientes temas: a) Sobre los mecanismos institucionales en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de las autoridades elegidas democráticamente; b) Sobre el rol del control social en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano; c) La proscripción de las medidas o vías de hecho como medio para buscar el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales; y, d) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre los mecanismos institucionales en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de las autoridades elegidas democráticamente
A partir del Estado Constitucional de Derecho se consolidó un sistema democrático con estricto respeto de los derechos políticos, los cuales están consagrados en los arts. 26[1] y 28[2] de la CPE y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)[3].
Desde un análisis convencional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) con relación al núcleo esencial de los derechos políticos en el caso Castañeda Gutman Vs México determinó que “…el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo, y a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención”[4] y que sus titulares, es decir, los ciudadanos, no sólo deben gozar de derechos, sino también de oportunidades. Este último término implica la obligación de garantizar como medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos[5].
Ahora bien, el límite de estos derechos, van a estar regulados por la misma Constitución Política del Estado y las leyes, de ahí que éstas por ejemplo van a establecer el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, estableciendo para ello, dos mecanismos, la destitución definitiva -previa sentencia condenatoria ejecutoriada- y la revocatoria de mandato.
III.1.1. Destitución definitiva
Respecto al cese de funciones de las gobernadoras, gobernadores, alcaldesas y alcaldes, máxima autoridad ejecutiva regional, asambleístas departamentales y regionales, concejalas y concejales de las entidades territoriales autónomas, los arts. 144 y ss. de Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010- regulaba la suspensión temporal de autoridades electas departamentales, regionales y municipales; empero, dichas normas fueron declaradas inconstitucionales en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre[6], subsistiendo, por tanto, únicamente la destitución definitiva, que será efectiva cuando la sentencia condenatoria adquiera ejecutoria, tal como lo señala los arts. 148[7] y 149.II[8] de la mencionada Ley.
En ese sentido la SCP 2055/2012 señaló que:
…conforme al texto y sentido del art. 28 del texto constitucional no existe suspensión temporal, sino sólo la destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada, por lo que el art. 144 de las LMAD, contradice los arts. 28 y 116.I de la CPE, al imponer una sanción previa, no como una medida precautoria, sino como medida cautelar, antes de que exista sentencia condenatoria ejecutoriada y sin que esté configurado aún un hecho antijurídico, culpable ni punible. El art. 144 de la LMAD, vulnera el derecho a la presunción de inocencia cuando aún no existen pruebas de cargo válidas, toda vez que con la suspensión antes de la sustanciación del proceso, se ejerce coerción estatal, antes de dictar sentencia firme de condena.
III.1.2. Revocatoria de mandato
La Constitución Política del Estado de 2009, en su art. 11, adopta como su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, a su vez la democracia se puede ejercer de modo directo y participativo (a través de la revocatoria de mandato, referendo, iniciativa legislativa ciudadana, asamblea, cabildo y consulta previa); representativo (elección de representantes por voto universal, directo y secreto); y comunitario (por elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos de las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios, Campesinos (NPIOC), entre otros), ampliando de esta manera el alcance de la democracia y los mecanismos de participación ciudadana, iniciando con ello una nueva institucionalidad democrática.
Ahora bien, uno de los mecanismos de participación ciudadana, radica en la revocatoria de mandato[9], pues los ciudadanos pueden ejercer un control constante sobre la gestión de sus gobernantes y, en caso de disconformidad amplia y pronunciada, decidir su reemplazo a través del voto en un referéndum (Eberhardt, 2016).
En ese sentido la SCP 1034/2013 de 27 de junio, en el Fundamento Jurídico III.2.2, señalo que:
Conforme estipula el art. 25 de la LRE, la revocatoria de mandato es el mecanismo constitucional a través del cual el pueblo soberano decide, mediante sufragio universal, sobre la continuidad o el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano. La revocatoria del mandato es el derecho del electorado a destituir del cargo a un funcionario antes de que concluya el período de su mandato. Se aplica a todas las autoridades electas por voto popular, titulares y suplentes, a nivel nacional, departamental, regional o municipal. No procede respecto de las autoridades del Órgano Judicial ni del Tribunal Constitucional Plurinacional. Se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el período constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria.
Asimismo, la SCP 2114/2013 de 21 de noviembre, en el Fundamento Jurídico III.1, respecto a la revocatoria de mandato de los servidores públicos señalo:
…los servidores de los gobiernos municipales, incluidos los concejales municipales, son servidores públicos y, por lo mismo deben cumplir con las obligaciones, prohibiciones, obligaciones previstas en la Constitución Política del Estado (art. 234 y ss. de la CPE).
Conforme a ello, en el marco de la configuración de nuestro modelo de Estado, la función en las instituciones estatales se constituye en un servicio al público, a la sociedad y, por lo mismo es el pueblo, el que debe evaluar la gestión de aquellos servidores públicos que fueron electos por ellos, en el marco de los principios previstos en el art. 232 de la CPE y que ya han sido referidos, en especial el de calidad, honestidad, responsabilidad y resultados.
En mérito a ello, la Constitución Política del Estado, ha establecido al referendo revocatorio como mecanismo para que la ciudadanía se pronuncie sobre la gestión de los servidores públicos electos, posibilitando así la revocatoria de su mandato a través de los cauces previstos por la misma norma constitucional, como es la revocatoria de mandato, concebida por el art. 11.II.1 de la CPE, como una forma de ejercicio de la democracia directa y participativa (las negrillas son añadidas).
De ahí que la Revocatoria de mandato se constituye en un canal de defensa de los ciudadanos frente a gobernantes devenidos impopulares, considerándose de esta forma un mecanismo legal para el cese de funciones las autoridades electas.
III.2. Sobre el rol del control social en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano
El Control Social reconocido como un derecho constitucional, pues es una condición y fundamento de la democracia de carácter participativo; asimismo, ésta se ejerce de forma individual o colectiva, directamente o por medio de sus representantes para el diseño, formulación y elaboración de políticas públicas, la construcción colectiva de leyes y/o la supervisión y evaluación en la gestión pública.
Así, la SC 1212/2010-R de 6 de septiembre, sobre la labor del control social en el Fundamento Jurídico III.4, indicó en que es:
…funcional y transversal con relación a todas las entidades públicas, pues su objeto es ejercer el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado y el gobierno, esto es a nivel central y de las entidades territoriales autónomas, autárquicas, descentralizas y desconcentradas y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales, en lo que se refiere, entre otros, a participar en la formulación de las políticas públicas del Estado, construcción colectiva de leyes, manejo transparente de los recursos fiscales y otras que determine la ley marco general para el ejercicio del control social que promulgue en un futuro el órgano legislativo, en desarrollo de lo dispuesto por el art. 241.IV de la CPE.
Del mismo modo, también otro de los fines del control social radica en el control a la gestión pública de todos los niveles de gobierno y que, ante una disconformidad, pueden solicitar el cese de sus funciones, de ahí que el rol del control social también implica el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, y sobre aquello la SCP 1034/2013, en el Fundamento Jurídico III.3, estableció que:
…del desarrollo legal contenido en la Ley 341, es posible concluir que cualesquiera de la tipología de actores de la sociedad civil organizada previstos en el art. 7 de la Ley de Control Social (LCS), como son: 1. Orgánicos, es decir, sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados, reconocidos legalmente; 2. Comunarios, vale decir, aquéllos que corresponden a las naciones y pueblos indígena, originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas, y todas las reconocidas por la Constitución Política del Estado, que tienen su propia organización; 3. Circunstanciales, es decir, aquéllos que se organizan para un fin determinado, y que cuando el objetivo ha sido alcanzado, dejan de existir; tienen, en el marco de la Constitución Política del Estado y de la Ley de Control Social, entre otras, las siguientes atribuciones.
1) La atribución de formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución Política del Estado y la ley (arts. 242.5 de la CPE y 9.12 de la LCS); Al respecto, la SC 1212/2010-R, ya señaló que la Constitución Política del Estado en su art. 242.5, exigía informes fundamentados o motivados de los actores de la sociedad civil organizada para solicitar la revocatoria de mandato de un servidor público democráticamente electo, debido a que la función de control social, al estar institucionalizada, no podía ser ejercida discrecional y arbitrariamente.
Dijo: “…si bien los motivos que justifican la creación de esta instancia [de control social] tiene que ver con la necesidad de que la gestión de los asuntos públicos sea transparente, con una participación creciente de la ciudadanía, esa función no puede ser ejercida discrecional y arbitrariamente. En efecto, la propia Constitución, delimitando el ámbito de acción del control social, señala que esta participación ciudadana, en principio, debe estar institucionalizada (art. 241.V de la CPE), para que en correspondencia con esa institucionalización, se observen las normas que reglamenten el proceso de control social, entre los cuales, por ejemplo existe la exigencia constitucional de realizar informes fundamentados o motivados (art. 242.5), para solicitar la revocatoria de mandado de un servidor público democráticamente electo. Lo que significa que, de conformidad con lo dispuesto por los arts. 241.IV y 242.5 de la CPE, existe un procedimiento esblecido en la Constitución vigente que debe ser respetado, a efectos de que la intervención de las organizaciones sociales que formen parte del control social, se desarrolle sin excesos” (el subrayado nos pertenece).
2) La atribución de denunciar actos irregulares, promover el procesamiento y exigir el cumplimiento de resoluciones contra autoridades, ante instancias competentes (art. 9.1 de la LCS). Ello, a efectos de suscitar la destitución definitiva de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, destitución que conforme entendió la referida SCP 2055/2012, debe ser previa sentencia condenatoria ejecutoriada.
Lo señalado, excluye cualesquier exceso cometido por las organizaciones sociales en el ejercicio de las atribuciones del control social, al momento de decidir intervenir en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, por cuanto, conforme se señaló, para ese efecto, deben ser satisfechas una serie de condiciones y requisitos previstos en la Constitución Política del Estado y la Ley de Control Social.
Así lo entendió también la SC 1212/2010-R, anteriormente nombrada, fallo que reiterando jurisprudencia constitucional respecto de los excesos cometidos por algunos actores de la sociedad civil organizada reconocidos anteriormente, como eran por ejemplo los comités de vigilancia y lo son los comités cívicos en los municipios, señaló que:
“…la facultad de fiscalización y control que ostentan los comités de vigilancia o los comités cívicos en los municipios, no implica que éstos, distorsionando sus atribuciones, incurran en medidas de hecho como el cierre y tapiado de oficinas del concejo municipal, presión pública o privada para que un concejal o alcalde renuncie de su cargo electo, aún cuando se advierta la presunta comisión de delitos penales ordinarios o en el ejercicio de sus funciones”
Señalando más adelante que ello: “… se sustenta en razón a que está proscrito por el orden constitucional que un particular o una autoridad pública, invocando un supuesto ejercicio legítimo de sus derechos, o distorsionando las atribuciones y facultades que le otorga la Constitución adopte medidas de hecho, desconociendo que existen procedimientos, mecanismos y autoridades competentes para la solución de conflictos.
Consiguientemente, el control social conforme al texto constitucional vigente o la Ley de Participación Popular no está ni estuvo librado a la actuación discrecional y arbitraria de la sociedad civil organizada, sino que debe regirse dentro de las atribuciones, facultades y procedimientos otorgadas por la Constitución, supuestos en los que de ninguna forma se podría tolerar la toma de medidas de hecho, actos proscritos por el orden constitucional vigente y que determinan que el recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, se active directamente, sin necesidad de agotar previamente las posibles vías existentes” (las negrillas nos corresponden).
III.3. La proscripción de las medidas o vías de hecho como medio para buscar el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales
Las medidas o vías de hecho, son actos que generan una gran preocupación para la justicia constitucional, dado que estos crean consecuencias para el poder público y la convivencia social de los ciudadanos; por lo que, este Tribunal Constitucional Plurinacional ha proscrito todo tipo de medidas o vías de hecho.
Así, la SCP 0091/2018-S2 de 29 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.1, señalo que:
…el fundamento esencial de la proscripción de los actos vinculados a medidas o vías de hecho o, justicia por mano propia, es el resguardo celoso del principio de Estado Constitucional de Derecho y la protección del derecho al acceso a la justicia o derecho a la jurisdicción en sentido amplio, que se ve fracturado y suprimido respectivamente cuando el acto o los actos cometidos por particulares o servidores públicos, son al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes para una administración de justicia, afectando así derechos fundamentales individuales y/o colectivos reconocidos por la Constitución y el bloque de constitucionalidad.
Ahora bien, sobre los actos vinculados a medidas o vías de hecho que tienen por finalidad limitar derechos políticos, este Tribunal rechazó categóricamente este tipo de acciones, por cuanto existen mecanismos institucionales previstos en la Constitución Política del Estado y las leyes, para el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano, siendo estos la destitución definitiva -previa sentencia condenatoria ejecutoriada-, la revocatoria de mandato y la renuncia[10], de ahí que no es posible recurrir a formas de presión ajenas a los mecanismos de la democracia.
En ese sentido, este Tribunal Constitucional Plurinacional emitió varios fallos en los que concedió la tutela ante medidas o vías de hecho como medio para cesar las funciones a autoridades electas, así por ejemplo en el caso de los Concejales de Challapata, los cuales fueron obligados a firmar su renuncia al cargo de Concejales titulares, como también a su calidad de miembros de la Directiva de ese ente deliberante, ello bajo presión, amenazas de muerte y vejaciones, ocasionadas por casi un centenar de comunarios, este Tribunal concedió la tutela solicitada por cuanto el cese de sus funciones, no fue el resultado de la activación de los mecanismos institucionales existentes en la Constitución Política del Estado, sino a través de medidas de hecho protagonizadas por grupos pertenecientes a los sectores sociales liderizados por los demandados, distorsionando el correcto rol que ejercen los sectores de la sociedad civil organizada en el control social[11].
Del mismo modo, en el caso del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Mojocoya, el cual bajo actos de violencia física, psicológica y amenazas de muerte -actos que fueron perpetradas por Organizaciones Sociales- fue obligado a firmar su renuncia al cargo electo de Alcalde, este Tribunal también determinó que la renuncia del señalado Alcalde carecía de eficacia jurídica, debido a que no fue un acto espontáneo de su voluntad, es decir, libre de toda coacción, violencia, instigación, incitación y/o presión proveniente de terceros, por el contrario, fue resultado de actos vinculados a medidas de hecho en los que intervinieron organizaciones sociales, por lo que concedió la tutela[12].
Igualmente, en el caso de la Concejal titular de Municipio de Tarvita, la misma fue obligada a renunciar a su cargo, bajo actos de presión y amenazas este Tribunal concedió la tutela; por cuanto, no se reconsideró la validez de la renuncia de la Concejala -accionante-; es decir, que su renuncia no cumplió con los requisitos materiales ni formales de validez constitucional, ya que los actos de presión y amenazas no fueron considerados en el marco de la Ley Contra el Acoso y Violencia Política a las Mujeres[13].
III.4. Análisis del caso concreto
El accionante considera vulnerado sus derechos a la dignidad y al trabajo; toda vez que, fue objeto de medidas de presión para renunciar a su cargo de Concejal y Presidente del Consejo Municipal de Huanuni y en su lugar ejerza su suplente, medidas que fueron tomadas en cumplimiento de las Resoluciones 002/2018 y 011/2018, que determinaron impedir su ingreso y salida de su fuente laboral y por otro lado atentaron contra su dignidad, por cuanto pegaron pancartas con expresiones ofensivas como también le obligaron a ponerse una manta y pollera en los ambientes del citado Concejo Municipal.
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se evidencia que el impetrante de tutela fue posesionado como Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni, en mayo de 2015 (Conclusión II.1). Posteriormente mediante Resolución Municipal 074/2018 de 4 de septiembre, fue designado como Presidente del señalado Concejo Municipal (Conclusión II.2); empero, habiendo transcurrido más de la mitad de su gestión y a fin de dar cumplimiento a la gestión compartida, por Resolución 011/2018, el Pleno del ampliado de las seis subcentrales y treinta y nueve Comunidades de la Central de Mujeres Campesinas Originarias de la Provincia Pantaleón Dalence “Bartolina Sisa”, dispusieron entre otros desconocer al accionante como Concejal electo por el MAS-IPSP, exigiendo su renuncia inmediata, dándole un plazo de veinticuatro horas, bajo advertencia de tomar las oficinas del Concejo Municipal de Huanuni, si en caso no renunciaba a su cargo (Conclusión II.3). Igualmente ante la convocatoria de la Dirección Provincial del MAS-IPSP, a un ampliado de emergencia, se determinó por Resolución 002/2018, otorgar un plazo de veinticuatro horas para que el accionante presente su renuncia irrevocable y voluntaria al cargo de Concejal Municipal bajo advertencia de tomar acciones radicales (Conclusiones II.4); sin embargo, ante el incumplimiento de esas determinaciones, la bancada del MAS-IPSP, juntamente con organizaciones sociales e instituciones de la provincia Pantaleón Dalence, convocaron a un dialogo con la finalidad de dar solución al cumplimiento de la gestión compartida, y en el cual el demandante de tutela se comprometió a presentar su renuncia la primera semana del mes de marzo del 2019, y con ello permitir que su suplente -Fabiana Martínez Quenaya- asuma el cargo, compromiso que fue suscrito mediante acta del 28 de noviembre de 2018 (Conclusión II.5) y por último, nuevamente por acta de Reunión Interinstitucional Huanuni de Auto convocatoria de 17 de abril de 2019, en presencia de las organizaciones sociales, instituciones y cívicos, se determinó el cumplimiento de la renuncia voluntaria del accionante a la brevedad posible, su expulsión del MAS-IPSP, su retiro de la Organización de Mancomunidad Minera, entre otros (Conclusión II.6).
Antes de ingresar al análisis de fondo, corresponde hacer referencia al argumento de la extemporaneidad de la presentación de esta acción tutelar, expuesto por los demandados; en ese sentido es imperioso señalar que, las acciones ilegales consistentes en medidas de presión tales como el impedimento en la entrada y salida de las oficinas del Concejo Municipal de Huanuni, carteles de protesta y emisión de resoluciones de organizaciones sociales -mediante las cuales se amenazó con aplicar medidas extremas- todo ello con la finalidad de conseguir la renuncia del accionante, se suscitaron a partir del 28 noviembre de 2018; estas medidas irregulares se mantuvieron hasta la fecha de interposición la presente acción -23 de abril de 2019-; por lo que, no resulta evidente que la presente acción sea extemporánea; además que, tratándose de vías o medidas de hecho de carácter permanente, no corresponde aplicar el plazo de caducidad de los seis meses, del mismo modo, respecto a la subsidiariedad, es posible acudir de manera directa ante la jurisdicción constitucional en prescindencia del citado principio, cuando existan actos realizados al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes, y que por su gravedad atenten contra los pilares del Estado constitucional de Derecho, hecho que ocurrió en el presente caso.
Ahora bien, ingresando al análisis de fondo de la problemática planteada, los hechos relatados líneas arriba, trasuntan en medidas o vías de hecho; toda vez que, las limitaciones del ingreso y salida de su fuente laboral del impetrante de tutela, para exigir su renuncia y de esa manera su suplente, pueda ejercer su cargo -gestión compartida-, constituyen actuaciones arbitrarias que no se apegan a cánones de un Estado Constitucional; asimismo, las Resoluciones 002/2018 y 011/2018 y actas de compromiso suscritas por el accionante, no pueden considerarse como mecanismos institucionales para exigir el cese de sus funciones, por cuanto dichas resoluciones desconocen los procedimientos preestablecidos en el ordenamiento jurídico para el cese de funciones de autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales; en consecuencia, están al margen de la Constitución Política del Estado y las leyes conforme a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.
Por otro lado, los actos realizados por los demandados los cuales buscan bajo presión la renuncia del accionante, aglutinando a grupos pertenecientes de organizaciones sociales del Municipio de Huanuni, distorsionan el correcto rol que ejercen los sectores de la sociedad civil organizada en el control social conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; es decir, que dichas acciones ejercidas son excesivas y arbitrarias que no pueden ser respaldadas; dado que, se apegan al régimen de la fuerza, de ahí que, los demandados distorsionaron el control social, además de no cumplir con las condiciones y requisitos previstos en los arts. 241 y 242 de la CPE.
En conclusión, los actos realizados por los demandados limitan el derecho a permanecer en el ejercicio del poder político contenido en el art. 26 de la CPE, derecho que sólo puede limitarse, cuando se activen los mecanismos institucionales de cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, consistentes en la revocatoria, destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada y por decisión libre de la persona de abandonar la función pública, a través de su renuncia. Esta última tiene que tener la característica de ser un acto espontáneo de su voluntad; es decir, libre de toda coacción, violencia, instigación, incitación y/o presión proveniente de terceros, aspecto que no se cumple en el presente caso; puesto que, los demandados, ejercen actos de presión con la finalidad de conseguir la renuncia del accionante de manera forzosa, y que esto a su vez conllevaría la ineficacia jurídica de ese mecanismo institucional.
Asimismo, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en circunstancias similares concedió la tutela solicitada, cuando autoridades municipales fueron obligados a renunciar forzadamente a través de actos vinculados a medidas de hecho por grupos pertenecientes a organizaciones sociales, tal como lo desarrollo el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Por último, con relación, al uso forzoso de la manta y pollera como una forma de ridiculización, inferioridad y de castigo público a autoridades municipales (Conclusión II.7), agravian la dignidad de la mujer boliviana; toda vez que, este tipo de acciones colectivas distorsionan el uso de la vestimenta de la mujer de pollera, dándole un significado ofensivo, de ahí que en sujeción al art. 14 de la CPE, se recomienda evitar ese tipo de acciones que pueden generar discriminación.
En consecuencia, el Juez de garantías al denegar la tutela solicitada, no obró correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 02/2019 de 13 de mayo, cursante de fs. 100 a 104 vta., pronunciada por el Juez Público Mixto e Instrucción Penal Primero de Huanuni del departamento de Oruro en suplencia legal de su similar Segundo; y, en consecuencia:
1° CONCEDER la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos desarrollados en esta Sentencia Constitucional Plurinacional;
2° Disponer el cese de las medidas o vías de hecho para que el accionante, permanezca en su cargo hasta cumplir su gestión; y,
3° Exhortar al Viceministerio de Descolonización asumir políticas de comunicación y capacitación al interior de entidades de carácter político y la sociedad en su conjunto, a fin de prevenir actos que constituyan discriminación fundada en rasgos culturales, condición social u otras categorías sospechosas. A este efecto,por Secretaría General notifíquese a esta entidad con esta Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTADO
[1]El art. 26 de la Norma Suprema reconoce en forma expresa el carácter fundamental de los derechos políticos, señalando:
“I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.
II. El derecho a la participación comprende:
1. La organización con fines de participación política, conforme a la Constitución y a la ley.
2. El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se ejercerá a partir de los dieciocho años cumplidos.
3. Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral, siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio.
4. La elección, designación y nominación directa de los representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo con sus normas y procedimientos propios.
5. La fiscalización de los actos de la función pública”.
[2]El art. 28 de la CPE, establece que los derechos políticos se suspenden únicamente en los siguientes casos y previa sentencia ejecutoriada:
“1. Por tomar armas y prestar servicio en fuerzas armadas enemigas en tiempos de guerra.
2. Por defraudación de recursos públicos.
3. Por traición a la patria.”
[3]El art. 23.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: i) A la participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; ii) A votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores; y, iii) A acceder a las funciones públicas de su país.
[4]Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184. parr. 143.
[5]Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127, parr. 195.
[6]En efecto, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional declaró la inconstitucionalidad de los arts. 144, 145, 146 y 147 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, y la frase contenida en la primera parte del parágrafo II del art. 128.II de la citada Ley que señalaba: “La máxima autoridad ejecutiva será suspendida temporalmente de sus funciones si se hubiera dictado acusación formal en su contra que disponga su procesamiento penal”.
[7] “Artículo 148. (SENTENCIA).-
Si la sentencia es condenatoria se mantendrá la suspensión hasta que la misma adquiera ejecutoria; ejecutoría que produce la destitución de la autoridad enjuiciada”.
[8] “Artículo 149. (TITULARIDAD).-
(…)
II. Tratándose de asambleístas departamentales y regionales, concejalas y concejales, si la destitución con motivo de la sentencia condenatoria ejecutoriada se produjese, la sustituta o sustituto suplente adquirirá titularidad hasta la conclusión del periodo”.
[9] La Revocatoria de mandato procede por iniciativa popular, conforme disponen los arts. 240.III de la CPE y 25.III de la Ley del Régimen Electoral (LRE).
[10]La SCP 2114/2013, en el FJ III.3. estableció: “…la renuncia, por su naturaleza, es un acto unilateral, porque supone la decisión libre, sin presiones, de no continuar en el ejercicio de una actividad o de una función pública que se ejerce, lo que significa que sólo depende de la voluntad del actor o titular de un derecho y no necesita de la voluntad ni la presión de terceros…”.
[11]SCP 1034/2013 de 27 de junio.
[12] SCP 0478/2014 de 25 de febrero.
[13] SCP 0149/2014-S3 de 20 de noviembre.
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0873/2019-S2