SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0677/2020-S3

Remberto Elías López Llanos y Luis Condori Sunagua, Vocales de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, por informe escrito, cursante de fs. 557 a 560, señalaron lo siguiente: 1) En cuanto al principio de subsidiariedad la jurisprudencia ordinaria y la constitucional en los Autos Supremos 18 de 4 de febrero de 2016, 221 de 15 de abril de 2015, 157 de 19 de marzo de 2015, 80 de 10 de marzo de 2016, 926 de 5 de enero de 2015, 288 de 19 de junio de 2018; las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0922/2017-S1 de 28 de agosto; “103/2016-2” de 15 de febrero y SC “2852/2010-R”, entre otras, determinaron que cuando una excepción previa de incompetencia fue declarada probada, pone fin al proceso y es procedente el recurso de apelación directa y el de casación; por lo que, en el caso no se habría agotado la vía idónea previa; 2) El Auto de Vista 30/2019, puso fin al proceso por haber declarado probada la excepción de incompetencia, procediendo al efecto el recurso de casación en el plazo de diez días a partir de su legal notificación; sin embargo, dicha impugnación no fue presentada por la parte impetrante de tutela, consintiendo lo que ahora reclama en la presente acción constitucional; 3) La acción de amparo constitucional no cumple con los cánones de control de interpretación de legalidad de la jurisdicción ordinaria; puesto que, no se realizó una vinculación entre los derechos invocados y la actividad interpretativa y argumentativa desarrollada por la Sala Social, dado que únicamente se determinó que la demandante es funcionaria pública no protegida por la Ley General del Trabajo sino por el DL 07375, norma que determina en sus arts. 2 y 3 que todo funcionario que reciba remuneraciones con fondos provenientes del Tesoro Nacional, cualquiera sea la institución en la que preste servicios, será considerado como funcionario público y por tanto sujeto al régimen previsto en ese Decreto Ley, señalando igualmente el art. 3 que quedaban derogadas todas las disposiciones contrarias a ese Decreto; normas que fueron aplicadas en el Auto de Vista 30/2019, y la aplicación de las normas no requieren de interpretación y por reserva legal no se puede aplicar lo más favorable, al existir normas expresas imperativas; y, 4) Otro elemento para determinar que la demandante no estaba protegida por la Ley General del Trabajo es que recibía su remuneración del Tesoro General de la Nación (TGN), conforme el DL 07375 que aprobó el Estatuto del Funcionario Público, que en su art. 2 considera como funcionarios públicos a los que reciben su remuneración de fondos del Estado; concordante con el art. 2 del DS 8125 que derogó el art. 3 del DL 07375 que protegía al personal de la municipalidad bajo régimen de la Ley General del Trabajo; por lo que, en base a dichas normas se consideró que el Juez a quo en materia laboral no tiene competencia para conocer acciones de sujetos no comprendidos en el campo de aplicación de la Ley General del Trabajo, contando estos con la vía administrativa.

           Ahora bien, la peticionante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a una fuente laboral estable, al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, así como al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, que habrían sido ocasionados ante la emisión del Auto de Vista 30/2019; en tal sentido, convergiendo en lo sustancial el cuestionamiento constitucional en una presunta carencia del cumplimiento de los parámetros del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, cabe hacer referencia a los argumentos que fueron descritos y que apoyaron la decisión asumida por los Vocales accionados para declarar probada la excepción de incompetencia y disponer el archivo de obrados y que la demandada, ahora accionante, acuda a la vía llamada por ley; en ese contexto, el  Auto de Vista hoy impugnado refiere: 1) Ingresando al análisis y resolución de la apelación, corresponde definir con claridad la competencia de la judicatura laboral de la actora dentro de los alcances de la Ley General del Trabajo, o por el contrario si es considerada funcionaria o servidora pública y estar sujeta a otro régimen normativo, dentro del cual no correspondería el conocimiento de esta causa al Juez del Trabajo; con ese fin cabe señalar que la demandante María Dolores Rodríguez Estrada, ingresó a trabajar el 12 de enero de 1999, y a ese tiempo regía el art. 1 de la Ley General del Trabajo (LGT), elevada a rango de Ley el 8 de diciembre de 1942, que establece que no se encuentran dentro del campo de aplicación de esta ley los funcionarios y empleados públicos; asimismo, el DL 07375 de 5 de noviembre de 1965, aprueba el Estatuto del Funcionario Público que regulaba las relaciones entre el Estado y sus servidores, cuyo art. 2 dispone que se consideran funcionarios públicos a todas aquellas personas investidas de un cargo público creado por Ley y remunerado con fondos del Estado, excepto los expresamente señalados por su art. 3 inc. r), que excluía al personal de las municipalidades; 2) El art. 2 del DS 8125 de 30 de octubre de 1967, prevé que todo funcionario que reciba sus remuneraciones con fondos provenientes del TGN, cualquiera sea la institución en la que preste servicios será considerado para fines de derecho de orden social como funcionario público; por lo tanto, sujeto al régimen establecido por el DL 07375, que en su art. 3 disponía que quedan derogadas todas las disposiciones contrarias al presente Decreto; es decir, que implícita o tácitamente derogó el art. 3 del D.L. 07375 que protegía al personal de las municipalidades bajo la Ley General del Trabajo, por ser contraria al DS 8125; bajo ese contexto normativo, el personal de las municipalidades eran considerados funcionarios públicos, por la derogatoria descrita precedentemente y por recibir la Alcaldía fondos provenientes del Estado; en consecuencia, la demandante a tiempo de iniciar su relación laboral el 12 de enero de 1999, se encontraba plenamente vigente el
DL 07375 y DS 8125, por tal motivo legal se la considera como funcionaria pública; posteriormente, la Ley del Sistema Nacional de Personal, aprobada mediante el DL 11049 de 24 de agosto de 1973, estableció en su art. 6 que se considera Funcionario Público a toda persona que ejercía un cargo legalmente creado por autoridad competente y consignado en los presupuestos de servicios personales de los organismos respectivos de la Administración Pública Nacional; 3) Por su parte el art. 59 de la Ley 2028, dispone en cuanto a los servidores públicos y otros empleados, que a partir de la promulgación de la presente Ley, el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en las siguientes categorías: 1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público de acuerdo con lo previsto por el art. 43 de la CPE; y, 3. Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo y solo gozan del amparo de la Ley General del Trabajo, los funcionarios que se encuentran en la categoría tres, en la que no se encuentra la actora, al ostentar un cargo de Jefa de Fiscalización y otros cargos similares o superiores; 4) La Ley 2028, en su disposición final art. 11 disponía, con relación a los trabajadores municipales que las personas que se encuentren prestando servicios a la Municipalidad, con anterioridad a la promulgación de la presente Ley, a cualquier título y bajo cualquier denominación, mantendrán sus funciones bajo las normas y condiciones de su contratación o designación original, ya sea bajo la protección de la Ley General del Trabajo o cualquier disposición legal pertinente; 5) Asimismo, el art. 1 de la Ley 321 18 de diciembre de 2012, exceptúa a los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de Dirección, Secretarías Generales y Ejecutivas, Jefatura, Asesor, y Profesional; y, la actora era Jefa de Fiscalización y Cobranza Coactiva de la Alcaldía de Potosí, por ende funcionaria pública, sometida al Estatuto del Funcionario Público, en principio del DL 07375, que deroga tácitamente el art. 3 el DS 8125, que protegía al personal de la municipalidad por la Ley General del Trabajo, quedando dicho personal excluido de la protección por dicha ley laboral, por la derogatoria tácita, en cuyo mérito legal, en esa condición se debe considerar el inicio de la relación laboral de la actora; es decir, como funcionaria pública, y respecto a la competencia, el DL 07375, determina la competencia para resolver las controversias suscitadas en el ámbito del Estatuto del Funcionario Público a las autoridades y órganos administrativos expresamente autorizados por Ley; 6) El art. 1 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo, excluye de los alcances de la Ley General del Trabajo a los funcionarios y empleados públicos, concordante con el art. 2 del DS 8125, cuando dispone que todo funcionario que reciba sus remuneraciones con fondos provenientes del TGN, cualquiera sea la institución en la que preste servicios será considerado para fines de derecho de orden social como funcionario público; de ahí que como primera conclusión se tiene que la Juez a quo admitió y tramitó la presente causa careciendo de competencia; 7) De acuerdo a las normas descritas el órgano jurisdiccional no tiene competencia para conocer los reclamos de funcionarios públicos, bajo el entendido de que tal restricción abarca a todos los asuntos, ya se traten de derechos adquiridos, consolidados, beneficios sociales, reincorporaciones y cualesquier otra controversia sometida a la Ley del Estatuto del Funcionario Público; por cuanto, la competencia, en los casos como el presente, no tienen efectos parciales; 8) En análisis de la competencia en materia laboral, se tiene que la actora ingresó a trabajar el 12 de enero de 1999, en el cargo de Jefe del Departamento de Fiscalización y Cobranza coactiva, en vigencia del
DL 07375, que en cuanto su protección o amparo de la Ley General del Trabajo fue derogada por el art. 3 el DS 8125; en consecuencia, el inicio de la relación laboral de la actora es como funcionaria pública, regida por las disposiciones precedentes, en especial la primera que no ha sido abrogada, elementos normativos que no fueron aplicados por la Juez a quo; 9) Del análisis de los memorándums que fueron entregados a la actora, ninguno de ellos refiere expresamente que se encontraría bajo el amparo de la Ley General de Trabajo, por el contrario la mayoría de dichos memorándums están sujetos a normas referidas al servidor público; siendo errada la aplicación e interpretación de los principios de la primacía de la realidad y de favorabilidad realizada por la Jueza
a quo, sin precisar qué normas amparan a la actora; 10) No se podía aplicar la Ley 2027 ni la ley 2028 por ser disposiciones posteriores al inicio de la relación laboral; 11) No son evidentes los otros agravios expresados por la entidad apelante, sino únicamente en lo relativo a la omisión de la Jueza a quo de la aplicación del DL 07375 y del DS 8125; y, en cuanto a la competencia, se tiene que tomar en cuenta la calidad de las personas que litigan; por cuanto, ha quedado establecido que, el presente trata de ex servidores públicos que accionan en contra una entidad pública; por lo que, corresponderá limitarse el análisis a la naturaleza y materia que refiere la Ley de Organización Judicial; 12) Conforme se tiene admitido doctrinalmente, la competencia en razón de materia se mide en función de la naturaleza de la pretensión y las disposiciones legales que la regulan y, si esto es así, en el marco de la definición de servidor público de los actores y la naturaleza pública de la entidad demandada, por efectos del art. 1 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo, el Juez ordinario en materia laboral, como se tiene dicho, no tendría competencia en razón a las normas que la regulan; y, 13) En el marco del principio de reserva legal, la competencia no es una atribución librada a la discrecionalidad de la autoridad, ya sea jurisdiccional o administrativa; por lo tanto, se considera que el Juez a quo -en materia laboral- no tiene competencia para conocer acciones de sujetos no comprendidos en el campo de aplicación de la Ley General del Trabajo y, para los casos de servidores públicos cuyos derechos hayan sido lesionados, cuentan con la vía administrativa (revocatoria y jerárquico); en ese sentido, la Jueza a quo admitió y tramitó la causa careciendo de competencia; consiguientemente, al ser parcialmente evidentes los agravios desarrollados en la apelación, corresponde revocar la resolución de instancia.

           De la revisión y examen al Auto de Vista impugnado, se evidencia que las autoridades ahora accionadas, emitieron dicha decisión dentro del marco del debido proceso; puesto que, realizaron una fundamentación en base a la normativa que de acuerdo a los antecedentes del caso asumieron le era aplicable en calidad de servidora pública, estableciendo de manera coherente que en su condición de Jefa del Departamento de Administración de Bienes y Materiales, dependiente de la Oficialía Mayor Administrativa y Financiera del GAM de Potosí, se encontraba excluida de la protección de la Ley General del Trabajo y por ende la jurisdicción laboral para conocer la demanda laboral de reincorporación laboral y pago de sueldos devengados incompetente; análisis que resultó de la ponderación de preceptos normativos, haciendo una distinción entre trabajadores que se encuentran protegidos por la Ley General del Trabajo y los servidores públicos municipales, en cuanto a la fuente de pago de sus remuneraciones; asimismo, aludieron los alcances de la normativa relacionada a los trabajadores municipales que se encontraban prestando sus servicios en las entonces municipalidades, con anterioridad a la promulgación de ciertas normas, y establecer en base a dicho análisis qué disposición normativa era aplicable a la hoy impetrante de tutela para determinar si la situación jurídica laboral de la nombrada estaba o no bajo la Ley General del Trabajo o la las Leyes 2028 y 2027.

           Asimismo, realizando similar hermenéutica de análisis, estableció de manera suficientemente motivada y fundamentada que, dado el cargo que ocupó la ahora peticionante de tutela, la misma se hallaba excluida por disposición normativa de la protección de la Ley General de Trabajo, aludiendo el
art. 11 de la Ley 2028, que establecía que las personas que se encuentren prestando servicios a la Municipalidad, con anterioridad a la promulgación de la referida Ley, a cualquier título y bajo cualquier denominación, mantendrían sus funciones bajo las normas y condiciones de su contratación o designación original, ya sea bajo la protección de la Ley General del Trabajo o cualquier disposición legal pertinente, haciendo énfasis a lo establecido en el art. 1 de la Ley 321, que prevé la incorporación al ámbito de la aplicación de la Ley General de Trabajo a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo; y refiriendo igualmente, a la excepción que establece dicho precepto, el cual de manera clara exceptúa de dicha incorporación a los electos y de libre nombramiento, así como quienes ocupen cargos de jefaturas, entre otros, dentro de los Gobiernos Autónomos Municipales; llegando a concluir que la jurisdicción laboral no tendría competencia para conocer y resolver la demanda laboral de reincorporación laboral y pago de sueldos devengados.

           De la misma manera, apoyaron su tesis de que la Jueza a quo admitió y tramitó la demanda laboral careciendo de competencia, en la previsión normativa establecida en el art. 1 del Decreto Reglamentario de la LGT, que excluye de los alcances de la Ley General del Trabajo a los funcionarios y empleados públicos, concordante con el art. 2 del DS 8125, que dispone que todo funcionario que reciba sus remuneraciones con fondos provenientes del TGN, cualquiera sea la institución en la que preste servicios será considerado para fines de derecho de orden social como funcionario público; de lo cual, no es evidente que la decisión -ahora impugnada- estuviera carente de motivación o que hubiera sido arbitraria, dado que aludieron a los memorándums que fueron entregados a la accionante, señalando que en ninguno de ellos se habrían manifestado expresamente que se encontraría bajo las normas de la Ley General de Trabajo, sino por el contrario, la mayoría de dichos memorándums estarían sujetos a preceptos normativos relacionados a los servidores públicos; indicando en base a dichos argumentos que la aplicación de los principios de primacía de la realidad y de favorabilidad efectuada por la Jueza a quo, sin haberse precisado que normas amparan a la actora habría sido incorrecta.

           De acuerdo a lo descrito precedentemente y conforme al Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el Auto de Vista ahora cuestionado, no lesiona el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación; por lo que, en cuanto a esta alegación de conculcación no corresponde conceder la tutela solicitada.

           Asimismo, respecto a los demás derechos igualmente invocados como desconocidos por el Auto de Vista 30/2019, relacionados al trabajo, a una fuente laboral estable y al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; no corresponde realizar análisis alguno, al no haber cumplido la impetrante de tutela con la necesaria argumentación que permita relacionar objetivamente a la decisión asumida en el Auto ahora cuestionado de ilegal con los derechos invocados; de igual manera, con relación a los principios indubio pro operario y de la regla de la norma más favorable, presuntamente desconocidos por el referido pronunciamiento jurisdiccional, corresponde recordar que la acción de amparo constitucional, es el instrumento a través del cual se protegen derechos y garantías constitucionales, no siendo posible que a través de su tutela, se resguarden principios cuando éstos no fueron vinculados a algún derecho y/ garantía supuestamente vulnerado; en tal sentido, no es posible viabilizar la protección constitucional pretendida.