SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0625/2020-S2
Fecha: 09-Nov-2020
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0625/2020-S2
Sucre, 9 de noviembre de 2020
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 32752-2020-66-AAC
Departamento: Potosí
En revisión la Resolución 002/“2019” -lo correcto es 2020- de 13 de enero, cursante de fs. 488 a 491 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Teresa Ruth Guzmán Carreño contra Oscar Bruno Mercado Céspedes, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 24 de diciembre de 2019 y 3 de enero de 2020, cursantes de fs. 1, 100 a 110 y 114 a 119, respectivamente, la accionante expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 1 de febrero de 2018, formuló denuncia de acoso laboral contra la Gerente Regional de la BBVA Previsión Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) Sociedad Anónima (S.A.) de Potosí, Gladys Esperanza Coro Villca, a quien atribuyó ejercer actos y comportamientos de acosó y hostigamiento laboral, que obstaculizaban y entorpecían las funciones que cumplía de Procuradora de Procesos Ejecutivos Sociales en dicha entidad, con contrato de plazo indefinido; obteniendo al respecto el Informe MTEPS/JDTP/RIEC/IR/08/2018 de 15 de febrero, y posterior Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018 de 15 de mayo, ambos emitidos por el Inspector de Trabajo de Potosí, determinando la existencia de acoso laboral y hostigamiento, disponiendo medidas de protección en su favor, como la prohibición de intimidación o molestias por cualquier medio o a través de terceras personas, o cualquier forma de entorpecimiento en sus funciones. Siendo notificada el 12 de junio de 2018, y la Gerente demandada, el 29 de igual mes y año. No obstante, la parte denunciada no cumplió el Pronunciamiento conforme advirtió el Inspector de Trabajo, en el Informe de verificación de cumplimiento MTEPS/JDTP/RIEC/IV/003/2018 de 11 de junio, en el que consignó que recibió dos llamadas de atención y que por ese motivo ya no se encontraba trabajando en la BBVA Previsión AFP S.A.
En el marco de lo antes expuesto, refiere que el 5 de septiembre de 2018, formuló denuncia de incumplimiento del Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, solicitando reportarse antecedentes al Sistema Integral Plurinacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia en Razón de Género (SIPPASE), así como fotocopias de toda la documentación reportada por la denunciada; no habiendo recibido nunca las fotocopias por parte de la Jefatura Departamental de Trabajo, menos se le notificó con recurso administrativo alguno formulado por la Gerente denunciada, pese a que “se encontraba permanentemente en las oficinas” de dicha entidad, respondiéndole negativamente a todas las veces que consultó sobre si se formuló algún recurso. En ese orden, habiendo sido reincorporada por segunda vez a las oficinas de BBVA Previsión AFP S.A., de Potosí; el 24 de junio de 2019, el Responsable Legal la notificó con la Resolución Ministerial (RM) 523/19 de 7 de junio de 2019, que resolvió revocar totalmente el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, y declinar competencia a la autoridad jurisdiccional pertinente; tomando conocimiento con dicho fallo de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico por la denunciada.
El 25 de junio de 2019, pidió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, fotocopias legalizadas de todo el proceso por acoso laboral, emitiendo la Jefa de dicha entidad, decreto recién el 1 de julio de ese año, indicándole que todo el proceso fue remitido al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia a la que debía acudir al fin solicitado; lo que cumplió evidenciando la inexistencia de notificaciones a su persona con los recursos administrativos; por lo que, requirió certificación que acredite dichos extremos, el 26 de septiembre y 11 de diciembre del año señalado; sin que a la fecha haya recibido dicha certificación. Al haber recibido algunas fotocopias comprobó que Gladys Esperanza Coro Villca, Gerente de BBVA Previsión AFP S.A. de Potosí, formuló recurso de revocatoria el 13 de julio de 2018, con el que nunca fue notificada para que pudiera responder; desestimándose el recurso por Auto Definitivo de 12 de diciembre del mismo año, el que tampoco fue diligenciado; dándose recién por notificada a la denunciada, el 14 del mes y año precitados. Posteriormente, el 28 de enero de 2019, la Gerente denunciada, interpuso recurso jerárquico “por silencio administrativo negativo”; teniéndose sobre el particular el Informe 0053-INF/2019 de 23 de mayo; por el que, el Técnico de Análisis Jurídico, recomendó al entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, revocar totalmente el Pronunciamiento impugnado; en virtud al que, se expidió la RM 523/19, dictaminando el entonces Ministro de dicha cartera de Estado, en dicho sentido, declinó competencia a la autoridad jurisdiccional pertinente; fallo emitido fuera de plazo en el marco de lo dispuesto en los arts. 17 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), y 72 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamentario a la LPA; por cuanto, los arts. 64 y 65 de la Ley anotada, regulan que interpuesto el recurso de revocatoria, el Órgano Rector tiene el plazo de veinte días para resolverlo; pudiendo plantearse recurso jerárquico, con base en el art. 66.I y II de la LPA, dentro del plazo de diez días siguientes a la notificación con la resolución o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria. En ese orden, si bien la denunciada planteó el recurso de revocatoria dentro de plazo, el 13 de julio de 2018; el Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, tenía el plazo de veinte días para resolver, feneciendo el mismo el “8” de agosto de 2018; fecha en la que operaba el silencio administrativo negativo; en cuyo mérito, correspondía computar el plazo de interposición de ese recurso, del “9” al “22” de ese mes y año; lo que no se cumplió, al ser planteado el 28 de enero de 2019, fuera de todo término legal.
Por último, reiteró que, al no ser notificada con la interposición de los recursos administrativos, se la dejó en completo estado de indefensión, al no hacerle conocer dichos medios de impugnación para que pudiera responderlos; tampoco fue notificada con la decisión que desestimó el recurso de revocatoria; no obstante, que en el proceso de acoso laboral y hostigamiento señaló domicilio procesal en la calle América 432 de la ciudad de Potosí. Constituyendo la RM 523/19, un fallo con falta de fundamentación y motivación arbitraria, al desconocer los aspectos antes indicados, refiriendo incluso que era deber de la parte interesada efectuar el seguimiento respectivo, en procura de la satisfacción de sus intereses y protección de sus derechos, cuando precisó que no fue notificada a ese fin, dando lugar a que sea desamparada en lesión de la prohibición de toda forma de acoso laboral.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señaló como lesionados sus derechos al debido proceso, en sus elementos de una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, al silencio administrativo y a la incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico (Ley 2341 y DS 27113), a la defensa y a la prohibición de toda forma de acoso laboral, citando al efecto los arts. 13, 48.I y II, 49.III, 50, 109, 115.II, 117.I, 119.II y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela; y, en consecuencia: a) Se deje sin efecto la RM 523/19 de 7 de junio de 2019, emitida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, demandado, ordenando se pronuncie una nueva resolución Ministerial que cumpla los estándares del debido proceso en su elemento motivación, fundamentación y congruencia, desestimando el recurso jerárquico formulado por Gladys Esperanza Coro Villca, conforme al art. 124 inc. a) del DS 27113, por haber sido interpuesto fuera de plazo; y, b) El pago de costas y costos procesales, conforme a la iguala profesional adjunta.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 13 de enero de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 470 a 487 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante a través de su abogado, ratificó la demanda tutelar presentada, refiriendo, entre otros, que el abogado que asistió y patrocinó a la impetrante de tutela en la demanda de acoso laboral, “…ahora se encuentra asistiendo y patrocinando a la tercera interesada, Gladys Coro Villca que en el proceso administrativo era la parte denunciada” (sic). Demanda en la que se emitió el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, con el que la tercera interesada fue notificada el 29 de junio de 2018, sin que la peticionante de tutela hubiera tenido conocimiento de haber planteado recurso administrativo alguno (no habiendo sido notificada con ningún recurso para que pudiera contestarlo en ejercicio de su derecho a la igualdad de condiciones de las partes), no obstante que, “paraba todo el tiempo en la Jefatura del Trabajo, tramitando y solicitando una segunda reincorporación por despido injustificado” y que se conocía su domicilio procesal fijado en el proceso, ubicado en la calle América 432 de la ciudad de Potosí, inobservando lo expuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo y en el DS 27113. Conociendo después que la parte demandada de acoso laboral, planteó recurso de revocatoria y después jerárquico el 28 de enero de 2019, que mereció RM 523/19, con la que fue notificada el 24 de junio de ese año, cuando “se encontraba reincorporada por segunda vez”, conllevando que la Gerente de la BBVA Previsión AFP S.A., continúe con su actitud de hostigamiento y acoso, expidiendo memorándums y sanciones de descuento de su sueldo sin proceso previo, hechos que fueron denunciados a la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí (que se negó en dicha oportunidad a conocer lo cuestionado declinando competencia a la instancia jurisdiccional, con base en los fundamentos de la Resolución Ministerial precitada), pero que ante la presión y trato insoportable que recibía motivaron a que renuncie el 10 de octubre de ese año. Por último, destaca que la Resolución Ministerial no se halla debidamente motivada y fundamentada, habiéndose limitado a transcribir lo expresado por la denunciada, sin otorgar valor probatorio específico a toda la prueba que adjuntó la accionante.
Por su parte, la misma impetrante de tutela, enfatizó que el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, efectuó una interpretación incorrecta del silencio administrativo negativo previsto en el art. 17 de la LPA, no consideró que si la denunciada planteó recurso de revocatoria el 13 de julio de 2018, correspondía que la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, emita pronunciamiento en el plazo instituido en la norma; haciendo mención únicamente al silencio administrativo negativo sin fundamentar su aplicación, justificando incluso “la extemporánea presentación de Recurso Jerárquico, presentado por la AFP, como un simple descuido de los interesados por no realizar el respectivo seguimiento en su petición”. Agrega que, el Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, en mérito a los arts. 64 y 65 de la LPA, tenía veinte días para resolver el recurso de revocatoria, teniendo la parte la obligación de hacer seguimiento al mismo; por cuanto, si transcurridos los veinte días señalados no se emitía fallo alguno, debía contar diez días hábiles para interponer recurso jerárquico, lo que no efectuó; en ese orden, al ser la data del recurso de revocatoria, el 13 de julio de 2018, el plazo para su resolución fenecía el “8” de agosto de igual año, y ante la inexistencia de decisión, se computaban los diez días para presentar recurso jerárquico; empero, este fue deducido recién el 28 de enero de 2019, sobrepasando incluso los seis meses que aduce la tercera interesada en una incorrecta interpretación del art. 17 de la LPA, antes mencionado; cuestiones todas por las que, la RM 523/19, debió desestimar el recurso, y no ingresar al fondo, menos sin una debida motivación que dio lugar a que cuando se encontraba restituida por segunda vez a su fuente laboral, se le sigan emitiendo memorándums de descuentos de su sueldo y otros (sin previo proceso), resultando otra vez víctima de acoso, que la obligaron a renunciar; por lo que, posteriormente, solicitó nuevamente su reincorporación.
Contestando a lo expuesto por la tercera interesada, la abogada de la accionante indicó que en la presente acción de amparo constitucional, no se efectúa reclamo alguno sobre un tema de reincorporación, sino lo decidido en la RM 523/19, en un proceso administrativo de acoso laboral y de hostigamiento; no correspondiendo considerar, por ende, las alusiones y pruebas efectuadas sobre el particular, más aún si en una anterior demanda tutelar el Juez de garantías, concedió la tutela por la reincorporación, no tocando el tema inherente al acoso laboral precitado; proceso constitucional en el que en todo caso, la BBVA Previsión AFP S.A., no hizo referencia alguna a los recursos que planteó contra lo decidido en relación al acoso laboral. Resaltó además que, se “quiere malinterpretar” la SCP 0232/2018-S3 (no indica la fecha), por cuanto, dicho fallo constitucional, prevé claramente que las denuncias de acoso laboral pueden ser demostradas tanto en la vía administrativa como en la judicial. Finalmente, reiteró que no es exigible la presentación de demanda contenciosa administrativa, siendo plenamente viable la tutela que solicita.
I.2.2. Informe de la parte demandada
Oscar Bruno Mercado Céspedes, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no presentó informe escrito ni concurrió a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional interpuesta en su contra, no obstante, su legal notificación (fs. 515).
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Gladys Esperanza Coro Villa, representante legal de la BBVA Previsión AFP S.A. de Potosí, en calidad de tercera interesada, brindó informe oral en audiencia mediante su abogado (fs. 477 vta. a 481 vta.), señalando lo siguiente: 1) No se entiende cómo se habrían lesionado los derechos fundamentales de la accionante, debiendo considerarse que desde noviembre de 2019, no presta funciones en la BBVA Previsión AFP S.A. del citado departamento, en mérito a un proceso interno previo que se siguió en su contra, no existiendo por ende, ningún vínculo laboral con la mencionada; 2) Si bien su ahora abogado conoció la denuncia de acoso laboral que derivó en la RA 02/2018, no tuvo mayor participación en los posteriores recursos y medios de impugnación, no constando por ello, ningún nexo irregular en el asesoramiento ahora de la BBVA Previsión AFP S.A.; 3) Las normas contenidas en los arts. 64 y 65 de la LPA; y, 117, 121, 122 y 123 del DS 27113, regulan lo inherente a la fase de impugnación en la vía administrativa; las que no establecen que “deba ser imperativo la notificación al que no es afectado”, no existiendo tampoco doctrina y jurisprudencia al respecto; estando legitimada para impugnar la BBVA Previsión AFP S.A., no constando un procedimiento cierto y efectivo de notificación de correr traslado o hacer un traslado previo a la otra parte para que responda; instituyendo las disposiciones legales, “la forma y manera prácticamente inmediata de tramitar estas resoluciones de orden administrativo”; 4) La BBVA Previsión AFP S.A., considerándose afectada “y en un plazo que (consideraron) coherente” planteó recurso jerárquico conforme al art. 117 del DS 27113; reiterando que “el recurso de revocatoria no le afectaba (a la accionante) por lo tanto no se le ha notificado, el Ministerio de Trabajo no emite ninguna resolución y consecuentemente planteamos el recuso jerárquico”, cuya decisión fue notificada a la solicitante de tutela el 24 de junio de 2019, “porque en ese momento presumiblemente se estaría afectando los derechos y garantías de la accionante”; 5) La Resolución 02/2018, derivó en la RA 012/2018, que fue acatada por la BBVA Previsión AFP S.A., de forma rigurosa, no habiendo acudido a la vía administrativa; empero, la impugnó en la vía judicial, emitiéndose al respecto la Sentencia 040/2019, ejecutoriada el 29 de octubre de 2019, cuya parte resolutiva dispuso declarar probada la demanda de impugnación a la RA de reincorporación 012/2018, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, sin lugar a la reincorporación de la peticionante de tutela; 6) En forma posterior, la impetrante de tutela aduciendo un nuevo acoso laboral, pidió nuevamente reincorporación laboral, logrando se expida la RA 034/2018, que no es legal, justa ni correcta; habiéndose activado una anterior acción de amparo constitucional; por lo que, la RA 02/2018, ya fue analizada en otra instancia de orden constitucional; 7) La demandante de tutela invoca que la RM 523/19, no habría valorado la prueba presentada de su parte; olvidando que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no es una instancia de administración de justicia como lo es la judicatura de trabajo y seguridad social; por lo que, no le correspondía al Ministerio citado, efectuar dicha valoración; 8) La solicitante de tutela intenta que se deje sin efecto el proceso, con el argumento que no se aplicó de forma debida el silencio administrativo negativo en segunda instancia; no obstante, debe considerarse que al haber definido la RM 523/19, la declinatoria de competencia, no existe afectación o vulneración de derechos, habiéndose derivado únicamente la controversia a un Tribunal ordinario a objeto que este según procedimiento después de notificar a las partes emita resolución conforme a Derecho; 9) La SCP 0232/2018-S3 (no cita la fecha), expresa que el “el acoso laboral a instancias del Ministerio de Trabajo es un aspecto estricta y enteramente preventivo y de orden meramente administrativo que podría dar lugar a una presunta denuncia y no una protección” (sic), como se pide; por lo tanto, “resulta incoherente tratar de establecer un carácter vinculante de una SC que más bien da la facultad al Ministerio de Trabajo de no poder asumir ninguna medida porque no existe ninguna norma específica para sancionar ese hecho en esa instancia” (sic); y, 10) La peticionante de tutela no activó la vía contenciosa administrativa en forma previa a plantear su demanda tutelar, lo que correspondía efectúe en defensa de sus derechos supuestamente transgredidos.
Hebert Ruiz Flores, Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, no presentó memorial alguno ni asistió a la audiencia, pese a su legal notificación en calidad de tercero interesado (fs. 131).
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante la Resolución 002/“2019” -lo correcto es 2020- de 13 de enero, cursante de fs. 488 a 491 vta., denegó la tutela; con base en los siguientes fundamentos: i) La RM 523/19, emitida por el entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se encuentra debidamente fundamentada y motivada, no habiendo ingresado al fondo, estableciendo que corresponde a la justicia ordinaria conocer y resolver el asunto; por lo que, revocó la Resolución de Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, que fue anteriormente favorable a la ahora accionante; en ese orden, la situación referente a la prohibición de toda forma de acoso laboral, será dilucidada en la instancia ordinaria, no pudiendo la Sala Constitucional, efectuar consideración alguna sobre el particular; y, ii) La demanda tutelar no contiene una exposición clara y motivada respecto a la forma en que se hubieran vulnerado los derechos fundamentales de la impetrante de tutela; circunstancia que inicialmente ameritó se disponga su subsanación, no habiéndose corregido los errores de forma convincente, “…sino que nuevamente se ha copiado lo que se dijo en primera instancia y algunas aclaraciones” (sic).
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Dentro de la denuncia de acoso laboral formulada por Teresa Ruth Guzmán Carreño contra Gladys Esperanza Coro Villca, Gerente de BBVA Previsión AFP S.A. de Potosí; en base al Informe MTEPS/JDTP/RIEC/IR/08/2018 de 15 de febrero, emitido por el Inspector de Trabajo de Potosí (fs. 35 a 45); la misma autoridad, emitió el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018 de 15 de mayo, disponiendo: a) El cese de toda forma de acoso laboral u otra forma de perturbación, obstaculización; generación de condiciones inapropiadas para el desempeño laboral; así como la solicitud de trabajos que sean imposibles de cumplir en tiempo y en forma; además de la debida fundamentación y sustento de los actos que conlleven sanción o llamadas de atención; b) Poner en conocimiento de la Gerencia General de la BBVA Previsión AFP S.A., en la ciudad de Santa Cruz, la presente denuncia de acoso laboral, para que asuma todas las medidas internas necesarias que contribuyan a mejorar la relación entre la parte empleadora y la trabajadora, así como evite el acoso laboral en cualquiera de sus formas por parte de “la Lic. Yobana Aguilera Rosado y la Lic. Gladys Coro Villca”; y, c) Mejorar los mecanismos de coordinación interna y comunicación respecto de las funciones a desempeñar por la trabajadora, así como sus limitaciones, debiendo tomar todas las medidas para mejorar el ambiente laboral al momento de su reincorporación; prohibiendo, asimismo, todo tipo de intimidación o molestia por cualquier medio o a través de terceras personas a la trabajadora, o cualquier forma de entorpecimiento de la labor que desempeña (fs. 46 a 56). Decisión notificada a la hoy accionante el 12 de junio de 2018, y a la denunciada Gladys Esperanza Coro Villca, el 29 de ese mes y año (fs. 57).
II.2. Mediante Informe MTEPS/JDTP/RIEC/IV/003/2018 de 11 de julio, el Inspector de Trabajo, indicó ser imposible la verificación del cumplimiento al Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, al no estar la accionante a esa fecha trabajando en la BBVA Previsión AFP S.A. de Potosí, manifestándole que hubiera sido sujeta a “un despido justificado” (fs. 58 a 59).
II.3. El 13 de julio de 2018, Gladys Esperanza Coro Villca, planteó recurso de revocatoria contra el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, denunciando incorrecta aplicación de la ley y una extralimitación en la competencia reconocida al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que alegó no podía valorar prueba, correspondiendo ello únicamente a las autoridades judiciales, habiéndose incurrido en todo caso, en omisión de su prueba de descargo (fs. 71 a 74 vta.). No consta notificación alguna a la parte accionante con el recurso de revocatoria mencionado.
II.4. El 5 de septiembre de igual año, la impetrante de tutela presentó memorial denunciando la inobservancia al Pronunciamiento señalado, pidiendo reportar antecedentes al “SIPPASE”, en relación a la denuncia de acoso laboral y el incumplimiento anotado; pidiendo, por otra parte, fotocopias legalizadas de toda la documentación aportada por la parte denunciada (fs. 60 a 61).
II.5. Mediante Auto de 12 de diciembre de 2018, el Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, desestimó el recurso de revocatoria descrito en la Conclusión precedente, indicando que el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, no se configuraba dentro de las previsiones del art. 56 de la LPA (fs. 77). Decisión notificada a la denunciada, ahora tercera interesada, el 14 del mismo mes y año (fs. 78); no constando notificación a la denunciante, hoy solicitante de tutela.
II.6. El 28 de enero de 2019, la denunciada planteó recurso jerárquico contra el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, por silencio administrativo negativo, solicitando su revocatoria total (fs. 82 a 85 vta.); respecto al que presentó prueba en la vía complementaria el 29 de ese mes y año (fs. 81); remitiéndose el proceso por nota de 15 de mayo del año referido, siendo recibido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el 16 de igual mes y año (fs. 80). No consta tampoco notificación alguna a la ahora accionante con el recurso jerárquico planteado.
II.7. Con base en el Informe MTEPS-DGAJ-UAJ-APP-0053-INF/19 de 23 de mayo de 2019, emitido por el Técnico de la Unidad de Análisis Jurídico de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social (fs. 87 a 91); el entonces Ministro de dicha cartera de Estado, Milton Gómez Mamani, expidió la RM 523/19 de 7 de junio de 2019, revocando totalmente el Pronunciamiento cuestionado, declinando competencia ante la autoridad jurisdiccional pertinente, a objeto que la misma pueda evaluar y emitir criterio en relación a la supuesta vulneración de los derechos de la trabajadora; disponiendo llamar la atención de forma severa al Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, por no haberse pronunciado en el plazo previsto por la norma, y tomando en cuenta que al dictar el Auto de 12 de diciembre de 2018, debió considerar “el domicilio procesal señalado por el recurrente, en su memorial de 13 de julio de 2018” (fs. 93 a 96). Fallo notificado a la denunciada el 18 de junio de 2019, y a la hoy peticionante de tutela, denunciante en el proceso de acoso laboral, el 24 de igual mes y año (fs. 97).
II.8. Por memorial presentado el 25 de junio de 2019, la accionante solicitó al Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, fotocopias legalizadas de todos los actuados del proceso por acoso laboral iniciado de su parte (fs. 62). Emitiéndose el proveído de 1 de julio de ese año, consignando que la documentación acumulada en el proceso fue remitida a la ciudad de La Paz, en virtud al “memorial presentado por la BBVA Previsión AFP S.A. por silencio administrativo negativo al recurso de Revocatorio (…). Habiéndo[les] devuelto la resolución ministerial 523/2019, sin ninguna documentación remitida” (sic). Por lo que, debía dirigirse al Ministerio señalado para requerir las fotocopias legalizadas indicadas (fs. 63).
II.9. El 1 de julio de 2019, la impetrante de tutela, presentó memorial dirigido al Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, requiriendo fotocopias legalizadas de todos los actuados del proceso por acoso laboral que siguió (fs. 64 a 65); reiterando su pedido, el 24 de igual mes y año (fs. 66 a 67); y, el 26 del mes y año aludidos, añadiendo el pedido de certificación que acredite la inexistencia de notificación a su persona con los recursos de revocatoria y jerárquico, así como con el Auto que resolvió el recurso de revocatoria (fs. 68 y vta.); pidiéndose nuevamente la certificación señalada el 11 de diciembre del año indicado (fs. 69).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, en sus elementos de una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, al “silencio administrativo y a la incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico (Ley 2341 y DS 27113), a la defensa y a la prohibición de toda forma de acoso laboral; puesto que, emergente de la denuncia de acoso laboral que formuló contra la Gerente Regional de BBVA Previsión AFP S.A. de Potosí, el Inspector de Trabajo de ese departamento, emitió el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, en su favor; respecto al que, la parte denunciada planteó recursos de revocatoria y jerárquico, que no le fueron nunca notificados para que pudiera contestar, pese a que permanentemente se encontraba en oficinas de la Jefatura Departamental de Trabajo, tramitando su reincorporación laboral; a que pidió fotocopias legalizadas; y, a que consignó de forma debida su domicilio procesal; omisión que también ocurrió con el Auto de 12 de diciembre de 2018, que desestimó el revocatorio de la hoy tercera interesada. Emitiendo el entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en instancia jerárquica, la RM 523/19, revocando el Pronunciamiento, declinando competencia a la autoridad jurisdiccional pertinente; sin considerar que además de no haber sido notificada en virtud a su derecho a la defensa, el recurso jerárquico fue planteado fuera de plazo, considerando que al haber sido interpuesto el revocatorio el 13 de julio de 2018, al finalizar el plazo de veinte días para su emisión sin una resolución al respecto, operaba el silencio administrativo negativo, teniendo la parte denunciada el plazo de diez días para presentarlo; plazo que sobrepasó abundantemente al plantear el jerárquico recién el 28 de enero de 2019; por lo que, debió ser desestimado, en el marco de una debida fundamentación y motivación del fallo.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. El acto administrativo, sus caracteres y efectos: Principio de legalidad que lo caracteriza; validez y eficacia del mismo
Respecto al acto administrativo, la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, de un análisis exhaustivo al respecto, señaló lo siguiente: “Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.
Respecto a la validez y eficacia del acto administrativo, el art. 32 de la LPA, regula que: “I. Los actos de la Administración pública sujetos a esta Ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación. II. La eficacia del acto quedará suspendida cuando así lo señale su contenido” (negrillas añadidas).
De otro lado, el art. 33 de la Ley precitada, en cuanto a la notificación, establece que:
“I. La Administración pública notificará a los interesados todas las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
(…)
V. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia:
a) De la recepción por el interesado;
b) De la fecha de notificación;
c) De la identidad del notificado o de quien lo represente; y,
d) Del contenido del acto notificado
(…)” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).
III.2. Respecto a los mecanismos de impugnación de los actos administrativos: Recursos de revocatoria y jerárquico
Sobre el particular, la precitada SCP 0249/2012, señala que: “De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.
En conclusión, contra los actos administrativos definitivos, puede recurrirse tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, siendo viable la interposición de los recursos administrativos como del recurso contencioso administrativo.
Una vez agotadas las vías de impugnación administrativas, la resolución definitiva adquiere firmeza en la vía administrativa o causa estado, quedando expedita la vía constitucional, en caso de que el administrado considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales no hubieren sido reparados en sede administrativa, o bien si así prefiere acudir a la vía jurisdiccional.
El acto administrativo definitivo adquirirá firmeza a todos los efectos, en caso que el afectado hubiere actuado negligentemente, dejando vencer el término para la presentación de los recursos y acciones correspondientes, caso en el que su derecho de impugnación queda precluido, y por lo tanto, no procede ningún recurso ulterior.
Cabe señalar que a la regla mencionada en el párrafo anterior, deberá excluirse aquellos casos en los que se constata que al administrado se lo colocó en un estado de indefensión, caso en el que no es posible exigirle el agotamiento de los medios idóneos de impugnación, previo a acudir a la jurisdicción constitucional, dado que no resultaría lógico establecer el canon de agotamiento previo de los mismos, cuando no tuvo conocimiento sobre el proceso administrativo iniciado y tramitado en su contra” (negrillas y subrayado añadidos).
El Capítulo V, “Procedimientos de los Recursos Administrativos”, Sección Primera “Disposiciones Generales”, de la LPA, regula en sus arts. 56 a 68, lo referente a los recursos administrativos; determinando el art. 56, que: “I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa”. Estableciendo el art. 60 de la LPA, que: “Si con la impugnación de una resolución se afectasen derechos subjetivos o intereses legítimos de terceras personas, individuales o colectivas, la autoridad administrativa deberá hacerles conocer la correspondiente impugnación, mediante notificación personal o por edictos a efectos de que los afectados se apersonen y presenten sus alegatos en el plazo de diez (10) días”. Correspondiendo resolverlos: “…confirmando o revocando total o parcialmente la resolución impugnada, o en su caso, desestimando el recurso si éste estuviese interpuesto fuera de término, no cumpliese las formalidades señaladas expresamente en disposiciones aplicables o si no cumpliese el requisito de legitimación estableciendo en el Artículo 11° de la presente Ley” (negrillas y subrayado agregados).
En ese orden, el art. 64 de la LPA, instituye al recurso de revocatoria, señalando que: “…deberá ser interpuesto por el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación”; estipulando el art. 65 de la Ley anotada, en cuanto al plazo y alcance de la resolución, que: “El órgano autor de la resolución recurrida tendrá para sustanciar y resolver el recurso de revocatoria un plazo de veinte (20) días, salvo lo expresamente determinado de acuerdo a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley. Si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso se tendrá por denegado pudiendo el interesado interponer el Recurso Jerárquico” (las negrillas y el subrayado son nuestros).
Por su parte, el art. 66 de la LPA, establece que: “I. Contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado o afectado únicamente podrá interponer el Recurso Jerárquico. II. El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria. III. En el plazo de tres (3) días de haber sido interpuesto, el Recurso Jerárquico y sus antecedentes deberán ser remitidos a la autoridad competente para su conocimiento y resolución. IV. La autoridad competente para resolver los recursos jerárquicos será la máxima autoridad ejecutiva de la entidad o la establecida conforme a la reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa, aplicable a los órganos de la Administración pública comprendidos en el artículo 2° de la presente Ley” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).
Regulando el art. 67 de la LPA (vigente por Ley 3076 de 20 de junio de 2005), que: “I. Para sustanciar y resolver el recurso jerárquico, la autoridad administrativa competente de la entidad pública, tendrá el plazo de noventa (90) días, salvo lo expresamente determinado conforme a reglamentación especial, establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley. II. El plazo se computará a partir de la interposición del recurso, Si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente. III. En los procedimientos emergentes del Sistema de Regulación Financiera SIREFI, el plazo se computará a partir de la interposición del recurso. Si vencido dicho plazo no se dictare resolución, el recuro se tendrá por rechazado y ratificado el acto administrativo impugnado, quedando expedita la vía contencioso administrativa”.
Por su parte, el art. 121 del DS 27113, norma en relación al recurso de revocatoria, que: “La autoridad administrativa resolverá el Recurso de Revocatoria en un plazo máximo de veinte (20) días, computables a partir del día de su interposición…” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen); regulando el art. 122 del mismo Decreto Supremo, que: “Desestimado o rechazado el recurso de revocatoria o vencido el plazo para resolverlo sin que exista decisión sobre su desestimación, aceptación o rechazo, el recurrente podrá interponer Recurso Jerárquico contra la resolución de instancia recurrida y, en su caso, contra la resolución de desestimación o rechazo del Recurso de Revocatoria” (negrillas y subrayado añadidos).
Al efecto, el art. 124 del DS 27113, estipula que: “La autoridad administrativa resolverá el Recurso Jerárquico en un plazo máximo de sesenta (60) días computables a partir del día de su interposición: a) Desestimando, si hubiese sido interpuesto fuera de término o por un recurrente no legitimado; no cumpla con los requisitos esenciales de forma; o hubiese sido interpuesto contra una resolución no impugnada mediante recurso de revocatoria; o la materia del recurso no esté dentro del ámbito de su competencia. b) Aceptando, convalidando el acto viciado, si es competente para ello; o revocándolo total o parcialmente, si no tiene competencia para corregir sus vicios o, aun teniéndola, la revocación resulte más conveniente para la satisfacción del interés público comprometido. c) Rechazando o confirmando en todas sus partes la resolución de instancia recurrida” (las negrillas y el subrayado fueron agregados).
Debe destacarse, por último, en este apartado que en el Capítulo II “Actuaciones del Procedimiento”, Sección I “Plazos” del DS 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamento de la LPA; el art. 71, prevé en cuanto a los plazos supletorios, que:
“I. Las actuaciones señaladas a continuación, que no tengan un plazo expresamente establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, en este Reglamento o en otras disposiciones vigentes; se sujetarán a los siguientes plazos máximos:
a) Registro de resoluciones, de expedientes y sus pases a oficinas que provean su trámite: 3 días
b) Providencias de mero trámite administrativo: 3 días
c) Notificaciones: 7 días
d) Informes administrativos sin contenido técnico: 7 días
e) Dictámenes e informes técnicos: 10 días
f) Decisiones sobre incidencias de procedimiento: 7 días
g) Decisiones sobre cuestiones de fondo: 20 días
Estos plazos se computarán a partir del siguiente día al de la recepción del expediente o de la actuación por el órgano respectivo.
II. Las actuaciones señaladas a continuación, que no tengan un plazo expresamente establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, en este Reglamento o en otras disposiciones vigentes; se sujetarán a los siguientes plazos mínimos:
a) La citación a comparecer y la notificación de audiencias deberá diligenciarse con una anticipación de por lo menos tres (3) días a la fecha de comparecencia o audiencia.
b) Las intimaciones y emplazamientos a las partes se harán por un plazo no inferior a diez (10) días.
c) Las vistas y traslados se correrán por un plazo no menor a tres (3) días. Estos plazos se computarán a partir del día siguiente hábil al día de la notificación” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).
III.3. Respecto al silencio administrativo, su configuración y efectos
La SCP 0314/2013-L de 13 de mayo, estableció que: “Con la finalidad de garantizar y resguardar el ejercicio eficaz de los derechos de los administrados se implantó la figura jurídica del silencio administrativo que, como manifiestan los profesores Eduardo García De Enterría y Tomás-Ramón Fernández, opera cuando: ‘En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo’.
La SCP 0353/2012 de 22 de junio, estableció que el silencio administrativo: ‘Constituye una verdadera garantía constitucional en virtud de la cual, se da certeza jurídica al administrado, toda vez que las peticiones realizadas, no quedan en incertidumbre de manera indefinida. En ese sentido, en el orden jurídico interno, como regla general opera el silencio administrativo negativo, salvo que la norma especial, de manera específica reconozca el silencio administrativo positivo, así lo determinó la SC 0032/2010-RDN, decisión que al ser coherente con el régimen constitucional, debe ser adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional’.
Ante la falta de respuesta de la administración pública, el legislador estableció un remedio legal que se activa en forma inmediata en la defensa del administrado, en razón a que la actividad del Estado se ha complejizado e incrementando, de ahí que con mucho acierto se afirma: ‘...es la misma Administración del Estado la que es consciente de que la Justicia es muy lenta y, por consiguiente, muchas veces ineficaz…’.
Precisamente, en cumplimiento al fin esencial del Estado establecido por el propio constituyente, contenido en el art. 14.III de la CPE, que señala: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’, que el art. 17 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) prevé:
‘I. La Administración Pública está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.
II. El plazo máximo para dictar la resolución expresa será de seis (6) meses desde la iniciación del procedimiento, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2 de la presente Ley.
III. Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional.
IV. La autoridad o servidor público que en el plazo determinado para el efecto, no dictare resolución expresa que resuelva los procedimientos regulados por la presente Ley, podrá ser objeto de la aplicación del régimen de responsabilidad por la función pública, conforme a lo previsto en la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales y disposiciones reglamentarias.
V. El silencio de la administración será considerado como una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, debiendo el interesado actuar conforme se establecezca en estas disposiciones’ (…).
En cuanto a su configuración y efectos, la SCP 0353/2012, indicó que el silencio administrativo: ‘Constituye una verdadera garantía constitucional en virtud de la cual, se da certeza jurídica al administrado, toda vez que las peticiones realizadas, no quedan en incertidumbre de manera indefinida. En ese sentido, en el orden jurídico interno, como regla general opera el silencio administrativo negativo, salvo que la normativa especial, de manera específica reconozca el silencio administrativo positivo, así lo determinó la SC 0032/2010-RDN, decisión que al ser coherente con el régimen constitucional, debe ser adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional.
En este orden de ideas, debe precisarse que el silencio administrativo negativo, genera para el administrado dos efectos jurídicos esenciales: 1) Se considera que la petición realizada fue negada de manera inmotivada; y, 2) Una vez que opera el silencio administrativo negativo, el administrado o peticionante, se encuentra facultado para activar los mecanismos de impugnación reconocidos en el bloque de legalidad imperante, entre los cuales en materia administrativa se encuentran los recursos de revocatoria y jerárquico’ (…).
Como afirman Eduardo García De Enterría y Tomás-Ramón Fernández, sobre el silencio administrativo negativo, éste es una: ‘…ficción de efectos estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso’, por eso que la doctrina considera al silencio administrativo como un verdadero acto; y, como tal un derecho que se le confiere al administrado para que éste pueda reclamar la aplicación de sus efectos jurídicos previstos por la ley” (negrillas y subrayado añadidos).
El art. 72 del DS 27113, en cuanto a los efectos del silencio negativo, regula que: “El silencio negativo de la administración resultante de no emitir pronunciamiento en los plazos establecidos por la normativa vigente con relación a la solicitud, petición o recurso, dará lugar a que el administrado considere el trámite o procedimiento denegado, y en consecuencia, podrá hacer uso de los recursos que le franquea la Ley de Procedimiento Administrativo y el presente Reglamento” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).
III.4. Del debido proceso y derecho a la defensa, respecto al estado de indefensión absoluta
El derecho a la defensa, como elemento del debido proceso, está inserto en el art. 115.II de la Norma Suprema, estando desarrollado igualmente, en el art. 8 incs. d) y f) de la CADH, Pacto de San José de Costa Rica; constituyendo un elemento esencial del debido proceso, contemplando que no es admisible sustanciar ningún asunto sin conocimiento del procesado, por ello en nuestro constitucionalismo es considerado también como un derecho autónomo, e implica mínimamente el derecho a conocer los cargos o antecedentes que motivan su procesamiento, a ser escuchado y presentar las pruebas que estime pertinentes en su descargo, a exigir la observancia del conjunto de requisitos en cada instancia procesal, e impugnar las resoluciones que consideran lesivas a sus intereses. Estableciendo, asimismo, el derecho de la parte denunciante o demandante, entre otros, a conocer la interposición de recursos de impugnación contra un eventual fallo emitido en su favor en primera instancia; no siendo limitativo el derecho anotado, únicamente para la parte denunciada o demandada.
En ese marco, el derecho a la defensa irrestricta, componente del debido proceso se halla consagrado en el art. 115.II de la CPE, que prevé: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa (…)”. El derecho a la defensa irrestricta, es transversal a todas las fases sustantivas del proceso judicial o administrativo; estando desarrollado igualmente, en el art. 8 incs. d) y f) de la CADH, Pacto de San José de Costa Rica. Sobre el mismo, la SCP 2245/2012 de 8 de noviembre, en cuanto a sus alcances, señala que: “El anterior Tribunal Constitucional, en la SC 2777/2010-R de 10 de diciembre, ratificó el entendimiento de las SSCC 0183/2010-R y 1534/2003-R, precisando que el derecho a la defensa es la: ‘…potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos'…” (negrillas agregadas).
En ese marco, en relación al estado de indefensión absoluta, la SCP 1270/2012 de 19 de septiembre, aludiendo a jurisprudencia anterior, señaló: “…es importante traer a colación la SC 0287/2003-R de 11 de marzo, que estableció cuándo se produce el estado de indefensión, al sostener: ‘…siguiendo la jurisprudencia comparada establecida por el Tribunal Constitucional de España en su SC Nº 48/1984, que 'la indefensión no se produce si la situación en la que el ciudadano se ha visto colocado se debió a una actitud voluntariamente adoptada por él o si le fue imputable por falta de la necesaria diligencia (…) no se encuentra en una situación de indefensión la persona a quien se ha dado a conocer la existencia del proceso y ha podido intervenir en él, ni aquella otra, que conociéndolo, ha dejado de intervenir en él por un acto de su voluntad..'. (…)’ De donde se desprenden dos situaciones: la primera, no existirá indefensión, cuando el sujeto procesal, voluntariamente, teniendo conocimiento del proceso (…) en su contra, deje de ejercer actos de defensa en el momento procesal oportuno; la segunda, existirá indefensión, cuando la inactividad en el ejercicio de actos de defensa se deba a un acto ilegal u omisión indebida -lesiva a algún elemento del debido proceso- de parte del órgano jurisdiccional que no permitió al agraviado -imputado o acusado-, ejercer su derecho de defensa en forma amplia”.
III.5. Análisis del caso concreto
Corresponde a este Tribunal, en revisión de la acción de amparo constitucional formulada por Teresa Ruth Guzmán Carreño, determinar si la tutela requerida por la indicada es o no procedente, valorando fácticamente los hechos puestos a consideración de la justicia constitucional, debiendo considerarse que la acción de defensa se centra en denunciar en esencial la vulneración de sus derechos al debido proceso, en sus elementos de una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, al “silencio administrativo y a la incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico (Ley 2341 y DS 27113), a la defensa y a la prohibición de toda forma de acoso laboral, por cuanto en el proceso por acoso laboral que siguió contra la Gerente Regional de BBVA Previsión AFP S.A. de Potosí, habiendo logrado la emisión del Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, en su favor, no fue notificada en forma posterior con los recursos de revocatoria y jerárquico planteados por la denunciada, tampoco con el Auto de 12 de diciembre de 2018; mismos que conoció recién al ser notificada con la RM 523/19, que revocó el Pronunciamiento precitado, declinando competencia a la autoridad jurisdiccional pertinente, sin advertir la lesión de su derecho a la defensa, y que el jerárquico fue presentado fuera de plazo, en cuyo mérito, correspondía ser desestimado cumpliendo los parámetros del debido proceso, de una debida fundamentación y motivación.
Al respecto, delimitado el problema jurídico, corresponde aplicar lo desarrollado en los Fundamentos Jurídicos III.1 al III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, a fin de verificar si corresponde o no conceder la tutela requerida.
En ese orden, de las Conclusiones del presente fallo constitucional, se evidencia que emergente de la denuncia de acoso laboral planteada por la hoy accionante contra Gladys Esperanza Coro Villca, Gerente de BBVA Previsión AFP S.A. de Potosí; el Inspector de Trabajo del citado departamento, emitió Informe MTEPS/JDTP/RIEC/IR/08/2018, y posterior Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, disponiendo el cese de toda forma de acoso laboral u otra forma de perturbación y obstaculización en las funciones de la impetrante de tutela, en la referida entidad, en los términos descritos en la Conclusión II.1; siendo el Pronunciamiento notificado a la denunciada el 29 de junio de 2018. Emitiéndose informe posterior, que indicó ser imposible la verificación respecto a su cumplimiento (Conclusión II.2).
Contra el Pronunciamiento precitado, la denunciada formuló recurso de revocatoria el 13 de julio de 2018 (Conclusión II.3), no constando notificación alguna a la accionante con dicho medio de impugnación ni tampoco respuesta a la mencionada respecto al memorial que presentó el 5 de septiembre de ese año, denunciando inobservancia al Pronunciamiento referido y a la solicitud de fotocopias legalizadas de toda la prueba aportada por la denunciada (Conclusión II.4); oportunidad en la que tampoco consta se le hubiera notificado con el recurso de revocatoria. Ahora bien, por Auto de 12 de diciembre de 2018, el Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, desestimó el recurso de revocatoria, notificando a la denunciada, hoy tercera interesada, Gladys Esperanza Coro Villca, el 14 de igual mes y año, sin que curse tampoco notificación alguna a la impetrante de tutela con dicha determinación (Conclusión II.5).
En forma ulterior, el 28 de enero de 2019, la denunciada Gladys Esperanza Coro Villca, formuló recurso jerárquico por silencio administrativo negativo (Conclusión II.6), refiriendo que el 13 de julio de 2018, planteó recurso de revocatoria contra el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, sin contar con respuesta hasta esa fecha por parte de la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí; por lo que, en aplicación del art. 17.II y III de la LPA, que regula que el plazo máximo para dictar resolución es de seis meses desde la iniciación del procedimiento, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentación especial y que transcurrido el mismo la persona puede considerar desestimado su pedido, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o en su caso jurisdiccional; solicitó la revocatoria total del Pronunciamiento anotado, por haber efectuado una incorrecta aplicación de la Ley, extralimitándose en la competencia reconocida por la Ley al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al no tener competencia para valorar prueba siendo ello atribución específica del Órgano Judicial, careciendo el acto administrativo de los requisitos esenciales regulados en el art. 28 de la LPA.
Resolviendo el recurso jerárquico antes indicado, el entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, sustentado en el Informe MTEPS-DGAJ-UAJ-APP-0053-INF/19, emitió la RM 523/19, revocando el Pronunciamiento impugnado, declinando competencia ante la autoridad jurisdiccional pertinente; llamando la atención de forma severa, de otra parte, al Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, por no haberse pronunciado en el plazo previsto por la norma (Conclusión II.7). Decisión con la que sí fue notificada la accionante el 24 de junio de 2019.
En la Resolución Ministerial aludida, se cita, entre otros, los arts. 56, 66.IV y 67 de la LPA; consignando que el recurso jerárquico se formuló el 28 de enero de 2019, por silencio administrativo negativo, respecto al que, se determina que al haberse planteado el recurso de revocatoria el 13 de julio de 2018, era deber de la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, “emitir un pronunciamiento en el plazo previsto por la norma, una vez hubiese tenido conocimiento del Recurso de Revocatoria (…), asimismo correspondía que la referida Jefatura considere al momento de emitir el Auto de fecha 12 de diciembre de igual año, el domicilio procesal señalado por el recurrente, en su memorial de 13 de julio del mismo año; al respecto y sin perjuicio de lo mencionado, corresponde referir que también era deber de los interesados realizar el respectivo seguimiento a su petición, en procura de la satisfacción de sus intereses o la protección o restitución de sus derechos” (negrillas añadidas).
Conforme a todo lo expuesto, resulta evidente la vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso de la parte accionante, estando demostrado que no fue notificada con la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico que planteó la parte denunciada contra el Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, impidiendo con ello que tuviera conocimiento de dichos medios de impugnación, a objeto de poder contestarlos, en ejercicio de su derecho a la defensa. Al no obrar en dicho sentido, se produjo claramente su indefensión (Fundamento Jurídico III.4), no atribuible a ella, más si se advierte que ante un memorial de pedido de fotocopias legalizadas que cursó, en forma posterior a la presentación del recurso de revocatoria (Conclusión II.4), no fue tampoco notificada, habiendo indicado, asimismo, que en reiteradas oportunidades preguntó sobre la interposición de los recursos administrativos, siendo que acudía por temas inherentes a su reincorporación laboral a la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, de forma constante; oportunidades en las que no se puso en su conocimiento los recursos indicados; tampoco el Auto de 12 de diciembre de 2018, por el que, el Jefe Departamental de Trabajo de ese departamento, desestimó el recurso de revocatoria.
Cabe precisar en este punto que, no obstante que la Ley de Procedimiento Administrativo, ni su Decreto Reglamentario, regulan de manera expresa, la notificación a la parte contraria a la que formuló los recursos administrativos; el derecho a la defensa, se halla reconocido constitucionalmente y por el bloque de constitucionalidad, estando obligadas las autoridades administrativas a actuar en sujeción a la Constitución Política del Estado, a la ley y al Derecho (Fundamento Jurídico III.1), no siendo por ende, viable ampararse en una omisión al respecto, para transgredir derechos fundamentales; correspondiendo considerar, por otra parte, que el art. 16 inc. c) de la LPA, instituye como derecho de los administrados a participar en un procedimiento ya iniciado cuando afecte sus derechos subjetivos e intereses legítimos y que incluso el propio art. 60 de la LPA, prevé que si con la impugnación de una resolución se afectasen derechos subjetivos o intereses legítimos de terceras personas, la autoridad administrativa deberá hacerles conocer la correspondiente impugnación, mediante notificación personal o por edictos; por lo que, se debe notificar a las partes; en el caso, a la accionante siendo que los recursos presentados buscaban la revocatoria del Pronunciamiento MTEPS/JDTP/RIEC/IR/02/2018, emitido inicialmente en su favor.
En ese orden, debe destacarse que si bien dichas omisiones son atribuibles a la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, pudieron ser advertidas por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el conocimiento del recurso jerárquico que le tocó conocer, en última instancia; etapa en la que se pudieron advertir dichas irregularidades, y no así señalar contradictoriamente que era deber de los interesados realizar seguimiento a sus peticiones, cuando se comprueba que la impetrante de tutela no fue notificada con los recursos de impugnación interpuestos.
De otro lado, es indiscutible que el recurso jerárquico fue presentado fuera de plazo; considerando que, el recurso de revocatoria fue planteado el 13 de julio de 2018, no habiéndose pronunciado la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, dentro del plazo de veinte días regulado en los arts. 65 de la LPA y 121 del DS 27113; en cuyo mérito, ante la aplicación del silencio administrativo negativo (Fundamento Jurídico III.3), la parte denunciada podía hacer uso del recurso jerárquico, interponiéndolo en el plazo de diez días según disponen los arts. 66.II de la LPA y 122 del DS 27113, normas que estipulan que el recurso jerárquico debe interponerse ante la misma autoridad administrativa competente para conocer el recurso de revocatoria dentro del plazo de diez días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria (Fundamento Jurídico III.2). Cuestiones que no fueron debidamente analizadas en la RM 523/19, siendo que, en una correcta aplicación de las normas descritas, correspondía desestimar el recurso jerárquico, conforme previene el art. 124 inc. a) del DS 27113, por haberse superado en demasía el plazo legal para su interposición.
Llama la atención en este punto, que la propia tercera interesada, adujo en la audiencia de la presente acción tutelar, que planteó el recurso jerárquico en un plazo que consideró “coherente”, obviando que ello no es discrecional a las partes, estando los plazos regulados por ley; y, que en la misma RM 523/19, se afirmó que el Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, no emitió un pronunciamiento dentro del plazo previsto por la norma (en relación al Auto de 12 de diciembre de 2018, por el que desestimó el recurso de revocatoria); por lo que, en ese marco, debió pronunciarse en relación al cumplimiento o no del plazo para plantear el recurso jerárquico, aplicando las normas antes descritas. Por otra parte, en igual sentido, la tercera interesada, pretendiendo confundir a las autoridades administrativas, invocó la aplicación del art. 17 de la LPA, señalando que operó el silencio administrativo negativo, al no pronunciarse la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, en los seis meses regulados en dicha norma; cuando sí se dictó el Auto de 12 de diciembre de 2018, en ese periodo, pero se repite fuera del plazo de veinte días normados expresamente por los arts. 65 de la LPA y 121 del DS 27113, coincidentes con el art. 71.I inc. g) del Decreto Supremo señalado, que estipula el plazo de veinte días para pronunciarse sobre cuestiones de fondo; computándose dicho plazo a partir del siguiente día hábil administrativo (art. 21.II de la LPA). Razón por la que, incluso si se intentaba acreditar haber formulado el recurso jerárquico en el plazo de seis meses, se reitera, ello no resultaba evidente, por la emisión del Auto de 12 de diciembre de 2018, que le fue notificado a la denunciada el 14 de ese mes y año; data desde la que igualmente sobrepasó los diez días regulados para la interposición del recurso jerárquico.
En mérito a las omisiones en las que incurrió la RM 523/19, corresponde conceder la tutela solicitada, dejando sin efecto dicha Resolución Ministerial; no constituyendo óbice que la accionante ya no se hubiera encontrado trabajando en la BBVA Previsión AFP S.A. de Potosí, siendo evidentes las transgresiones a sus derechos fundamentales; no habiéndose emitido pronunciamiento alguno, se destaca, respecto a cuestiones inherentes a su reincorporación laboral -alegadas por la parte demandada-, ciñéndose el análisis en la presente Resolución Constitucional, únicamente a verificar lo decidido en la Resolución Ministerial antes señalada.
Finalmente, en cuanto a la solicitud de ordenar el pago de costas y costos procesales, conforme a iguala profesional adjunta; la SCP 0113/2012 de 27 de abril, en una acción de amparo constitucional en la que la parte accionante denunció la lesión de sus derechos, solicitando el restablecimiento de los mismos, y en consecuencia, el pago de daños, perjuicios, honorarios profesionales, gastos y costas; estableció que: “…los accionantes dentro de las acciones tutelares, efectúan gastos para llevar adelante las mismas; debiendo ser estos resarcidos, empero únicamente respecto a lo que corresponde dentro de los gastos admisibles, conforme a la doctrina y jurisprudencia constitucional.
(…)
Respecto a los honorarios profesionales, en acciones constitucionales, los mismos deben ser considerados, conforme al arancel mínimo del Colegio de Abogados del departamento o ciudad en el que se encuentra suscrito el abogado patrocinante, o en su caso, tomar dicho arancel como base. ‘No’ pudiendo pretenderse que dentro las acciones tutelares, la parte perdidosa pague supuestas igualas profesionales, cuyo monto sea superior al arancel señalado, toda vez que dicho aspecto desvirtuaría la naturaleza de la acción de amparo constitucional” (las negrillas y el subrayado son nuestros). Siendo por ende, ese el límite de disposición sobre el particular; constituyendo los honorarios profesionales gastos efectuados por la parte accionante para lograr el restablecimiento de sus derechos fundamentales, relacionados éstos con la pérdida o disminución patrimonial sufrida a consecuencia del acto ilegal cometido en su contra; por lo que, no obstante a haberse consignado la existencia de una iguala profesional, los honorarios profesionales precitados, deben ser considerados conforme al Arancel Mínimo del Colegio de Abogados de Potosí; no resultando viable que la parte perdidosa pague igualas profesionales con montos superiores al Arancel señalado, desvirtuando la naturaleza de la acción de amparo constitucional.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, actuó de forma incorrecta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:
1° REVOCAR la Resolución 002/“2019” -lo correcto es 2020- de 13 de enero, cursante de fs. 488 a 491 vta., pronunciada por Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada por la parte accionante.
2° Dejar sin efecto la RM 523/19 de 7 de junio de 2019, emitida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ordenando se emita un nuevo fallo conforme a los lineamientos asumidos en los Fundamentos Jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
3° Disponer el pago de costas y costos procesales, en el marco de lo expuesto en el último párrafo de la presente Resolución Constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA
En coherencia con la doctrina, el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), señala que: ‘Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo’.
La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: ‘Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad’.
En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva” (las negrillas son nuestras).
En cuanto a los principios que rigen la actividad administrativa, la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, efectúo el siguiente desarrollo: “III.1.1. El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: ‘La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso’; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que ‘El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables’.
Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: ‘I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley’.
III.1.2. Principio de la jerarquía de los actos administrativos. Se deriva del principio de legalidad, y prescribe que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra norma de grado superior, principio que está recogido en el art. 4 inc h) de la LPA, cuando establece que: ‘La actividad y actuación administrativa y, particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las leyes’” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).