SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 77/2023

III.2. Respecto a la incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social

En cuanto a este punto, se aduce que no existe coincidencia entre la información relevada en el trabajo de campo con el análisis de imágenes satelitales multitemporales, el cual evidenciaría que en el predio existió actividad antrópica recién el año 2015 y 2017 y no antes; que dicha afirmación se encontraría corroborada en la ausencia de titularidad del ganado identificado; los certificados de vacunación y las fotografías que probarían que en el predio solo existían 300 cabezas de ganado; la discontinuidad del desarrollo de la actividad ganadera; la incoherencia existente entre la extensión del pasto cultivado (50 ha) y el número de cabezas de ganado identificado (584 bovinos y 7 equinos); la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio y de las características de una propiedad empresarial ganadera; por ello señala que no se consideró la norma que respalde su valoración, establecida en los art. 393 y 397 de la CPE, arts. 2.III, 3.I y IV, 41.4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y el art. 167.I del D.S. N° 29215.

Respecto a la titularidad del ganado identificado en el predio “Oraciviquia”; se debe considerar lo desarrollado en el FJ.II.2 de la presente sentencia; en el cual se señala que el Registro de Marca de Ganado, es viable o aceptado, tanto de las Asociaciones Ganaderas, el SENASAG o de los Municipios, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 (vigente); así también, el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007 expresa que: “Es obligatorio para todo productor pecuario el registro e inscripción de la marca, carimbo o señal que identificará a sus semovientes , en el catastro municipal respectivo y en el catastro nacional, pues el diseño registrado constituye la única prueba del derecho propietario”; en ese sentido, de la norma legal descrita se advierte la obligación que tiene todo ganadero de registrar su marca de ganado ante instancias competentes a efectos de acreditar el derecho propietario que les asiste sobre los mismos; verificándose en el caso de autos, el Acta de Conteo de Ganado  (I.5.7), el formulario de Verificación FES de Campo (I.5.8), en los cuales la entidad administrativa en el proceso de saneamiento del predio “Oraciviquia”, verificó la existencia de ganado, habiendo considerado y valorado para el conteo de ganado, el Certificado de Registro de Marca de Ganado emitido por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz (I.5.2), en tal razón se constata que el INRA obró de acuerdo a norma; entendiéndose también, que sí se acreditó la titularidad del ganado identificado en campo de 584 bovinos y 7 equinos, dato que fue registrado en el Acta de Conteo de Ganado (I.5.7) y en la Ficha de Verificación FES de Campo (I.5.8); en consecuencia, con relación a esta observación no se tiene demostrado la acusación formulada por la parte demandante.

Referente a la existencia de las cabezas de ganado identificadas en el predio “Oraciviquia”, información que según la parte actora existiría duda de su existencia; sobre el mismo cabe señalar que, de acuerdo a la norma agraria, en las actividades ganaderas se deben identificar las áreas efectivamente aprovechadas, el cual no solo debe estar relacionado con la infraestructura, áreas silvopastoriles, sino también con el conteo de ganado (in situ), constatando la marca del ganado y su registro, aspecto que el INRA verificó en la propiedad hoy cuestionada, advirtiéndose en el Acta de Conteo de Ganado (I.5.7) y en la Verificación FES de Campo (I.5.8) que se registró 584 bovinos y 7 equinos, información levantada que no fue observada por el INRA, como instancia facultada para recabar datos fidedignos en campo, ni fue objetada por el Control Social, que acompañó durante el trabajo de campo realizado y refrendó dichos actuados, conforme consta en dichos actuados de saneamiento.

De igual modo, se puede advertir que de la información proporcionada por el  Director del SENASAG (I.5.13), quien, respecto al predio “Oraciviquia”, informa que en el Sistema que se maneja en la Institución que representa, se encuentran registros de inscripción del predio, así como del  movimiento de ganado; aspecto que corrobora la existencia de ganado, dicha información no puede ser soslayada con solo argumentos subjetivos, toda vez que, los registros del SENASAG, también son considerados como instrumentos complementarios, entre ellos, las Guías de Movimiento de Ganado y los Certificados de Vacunación contra la Fiebre Aftosa (I.5.3), los cuales, son útiles y necesarios a efectos de corroborar la actividad productiva desarrollada en el predio, más no para acreditar continuidad o discontinuidad de la misma, ni mucho menos para establecer la cantidad de ganado existente en el predio, toda vez que esto se evidencia a través del Acta de Conteo de Ganado (I.5.7), la Verificación FES de Campo (I.5.8) y el Registro de Mejoras (I.5.9), levantados durante el Relevamiento de Información en Campo. Ahora bien, en lo concerniente a las fotografías de mejoras, éstas son tomadas precisamente para la identificación de mejoras, que si bien el ganado no constituye una mejora; empero se toma fotografías como referencia sobre la actividad productiva que se desarrolla en el predio, no siendo un requisito o exigencia tomar fotografías a todo el ganado identificado para acreditar su existencia, para evidenciar aquello, como bien se dijo en líneas precedentes, se encuentra el Acta de Conteo de Ganado (I.5.7) y la Verificación FES de Campo (I.5.8).

En lo relativo a la incoherencia de la extensión del pasto cultivado con la cantidad de ganado contado; al respecto, cabe sostener que la norma no establece cantidad alguna de superficie de pastizales cultivados para ser considerado “suficiente” para la cantidad de ganado identificado en el predio; por lo que, tal afirmación, es simplemente una subjetividad por parte del demandante, pues conforme lo dispuesto en el art. 167 del D.S. N° 29215, “AREAS  EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDAD GANADERA”, expuesto en el FJ.II.2 del presente fallo,  no se evidencia situación o condición que diera a entender aquello que afirma la parte demandante.

En cuanto a la supuesta inexistencia de infraestructura, toda vez que, en las fotografías de mejoras no se mostrarían corrales, bretes, bebederos de agua; al respecto, en el Registro de Mejoras (I.5.9) y en las Fotografías de Mejoras (I.5.10), se evidenció lo siguiente: Potrero con pasto cultivado de 50 ha (del año 2010), corral de 0.0350 ha (del año 1996), vivienda de 0.0160 (del año 2010) y PGMF de 2411.71 ha (del año 2014), todos con sus respectivas coordenadas de ubicación; lo cual, desvirtúa lo alegado por la parte demandante de que no existiría infraestructura en el predio. Además, en el acápite de Infraestructura ganadera, expuesto en el FJ.II.2, se explica con bastante detalle que la norma no se refiere a particularidades específicas que deba tener una infraestructura para ser considerada “adecuada” a la actividad ganadera de un predio. 

Con relación a la inexistencia de las características de la propiedad empresarial ganadera y la falta de registro de los contratos de trabajo ante el Ministerio del Trabajo y la inexistencia de la planilla de sueldo de trabajadores; al respecto, si bien el art. 41.I.4 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, establece que la empresa agropecuaria es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos; en el caso de autos, el beneficiario del predio “Oraciviquia” durante el Relevamiento de Información en Campo, presentó contratos de trabajo a plazo fijo de 2 de enero de 2019 (I.5.6), a través de los cuales se tiene acreditado la existencia de personal asalariado; no obstante, el beneficiario durante el saneamiento de la propiedad agraria no presentó el registro de contratos de trabajo ante el Ministerio del Trabajo y planillas de sueldo de los trabajadores; empero, lo hizo durante la tramitación del proceso contencioso administrativo, según cursa documentación de fs. 137 a 154 de obrados; cabe señalar que la norma es precisa en establecer que debe demostrarse el empleo de capital suplementario, personal asalariado y medios técnico mecánicos modernos, que en actividad ganadera se traducen básicamente en la existencia de bretes, comederos, bebederos, corrales consolidados, maquinaria y equipos que demuestren el empleo de capitales en el giro empresarial y que se permita a través de estos medios técnicos-mecánicos, la generación de alimento para el ganado a través del cultivo de extensiones de pastura acorde a las cantidades de ganado existente en el predio, todo estos elementos manejados por personal asalariado del cual se acredite su existencia mediante contratos de trabajo, registros en el Ministerio de Trabajo, constancia de pago de salarios o aportes a la seguridad social; asimismo, se debe considerar que para la valoración del cumplimiento de la Función Económico Social, en propiedades empresariales con actividad ganadera, esta debe responder al análisis integral de toda la información recabada y generada durante el Relevamiento de Información en Campo, no pudiendo realizarse de manera aislada el análisis y valoración de los elementos y características que hacen al cumplimiento de la FES en propiedades con actividad ganadera; aspecto que fue analizado y valorado adecuadamente por la autoridad administrativa.

En lo que respecta a que el INRA no consideró que la ABT aprobó el PGMF en áreas de tierras fiscales, toda vez que el predio “Oraciviquia” a momento de solicitar la aprobación de PGMF no contaba con derecho propietario, ni con los Planes Operativos Anuales Forestales de las gestiones 2015, 2016, 2017 y 2018, y que las Resoluciones que aprueban el PGMF y los POAF no establecerían los ciclos de corta o por cuantos años es el aprovechamiento, mismas que, además, habrían sido emitidas inobservando las medidas precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar, no consideración de transferencias, dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RA N° 192/2010 de 08 de diciembre de 2010; al respecto cabe señalar que el INRA no es un ente supervisor y fiscalizador de derechos forestales, tarea que solo incumbe a la ABT, de conformidad a lo previsto en el art. 27 del Decreto Supremo Nº 071 de 9 de abril de 2009, que señala: “(Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra). La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra fiscaliza, controla, supervisa y regula los sectores Forestal y Agrario, considerando la Ley Nº 1700, de 12 de julio de 1996 Forestal (...)”; evidenciándose tal situación, en la Resolución Administrativa RU-ABT-SJCPGMF-01536-2017 de 25 de octubre de 2017 (I.5.5), que reformula el Plan General de Manejo forestal aprobado por la Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF672/2014 de 04 de agosto (I.5.4), emitida por la ABT, que aprueba el PGMF de la propiedad “Oraciviquia”, puesto que en su parte resolutiva sexta y novena, dispone: “SEXTO.- Indicar que el ciclo de corta solicitado es de 20 años para el Plan General de Manejo Forestal, y contando con la vigencia del mismo a partir de la aprobación del PGMF con la Autorización Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF672/2014 de fecha 04 de agosto de 2014. (...) NOVENO.- La presente otorgación del derecho forestal y aprobación del Plan General de Manejo forestal no acredita declaratoria de derecho de propiedad alguno, sólo está referida al aprovechamiento forestal sostenible y al instrumento de gestión forestal presentado, por lo que los titulares del derecho forestal se someten a los resultados del proceso de saneamiento legal de ejecutarse por el Instituto Nacional de Reforma Agraria-INRA y ante cualquier conflicto al respecto, se procederá a su revocatoria.”  

Ahora bien, realizada la aclaración precedente, es pertinente recordar que, dentro del proceso de saneamiento, si bien se podría dar el cumplimiento de la Función Económico Social, no solo con el desarrollo de actividades productivas agropecuarias (agricultura y ganadería), sino también con el desarrollo de actividades forestales, conforme se prevé en los arts. 2.II de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y 166.I del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215; sin embargo, el INRA, como ente ejecutor del saneamiento, de conformidad a lo establecido en el art. 170 primer párrafo del Reglamento Agrario, primeramente verificará el otorgamiento de las autorizaciones forestales por parte de la entidad encargada de otorgarlos, la ABT, luego verificará en el terreno su cumplimiento actual y efectivo, y finalmente procederá a ejecutar la respectiva valoración, considerando lo previsto en los arts. 170 tercer párrafo y 172.4 del Reglamento Agrario, los cuales refieren, que las actividades forestales serán reconocidas como Función Económico Social en predios con antecedentes agrarios en Títulos Ejecutoriales o procesos agrarios en trámite, emitidos por el ex CNRA o ex INC, y que en actividades forestales no se aplicarán porcentajes de proyección de crecimiento; en ese orden, en el presente caso, se evidenció, de la Verificación FES de Campo (I.5.8), del Registro de Mejoras (I.5.9) y del Informe en Conclusiones (I.5.14), que la actividad forestal se consideró y se valoró conforme a norma, toda vez que, al contar el predio “Oraciviquia” con antecedente en el Trámite Agrario de dotación N° 57560, se consideró la superficie aprobada, mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF-01536-2017 de 25 de octubre de 2017 (I.5.15), para Manejo Forestal de 2411.7100 ha, sin considerar ninguna otra superficie como actividad forestal, pues como ya se mencionó, no corresponde la aplicación de proyección de crecimiento cuando se trata de dichas actividades. 

Con relación a que la información de campo que hace a la Función Económico social no coincidiría con el análisis de imágenes satelitales multitemporales, el cual evidenciaría que en el predio existió actividad antrópica recién el año 2015 y 2017 y no antes; nos remitimos al entendimiento jurisprudencial desarrollado en el FJ.II.2 de la presente sentencia, que establece que la verificación de la antigüedad de la posesión y del cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, debe realizarse únicamente durante el Relevamiento de Información en Campo; vale decir, los estudios complementarios basados en imágenes satelitales multitemporales para verificar el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, no tienen mayor validez que la verificación directa en campo, durante la actividad denominada “Relevamiento de Información en Campo”; aspecto que ha sido aplicado en el caso de autos, pues se ha considerado y valorado la Función Económico Social de acuerdo con todos los datos generados durante el Relevamiento de Información en Campo.

En ese orden, en el caso que nos ocupa, la información generada en campo, evidencia el desarrollo de actividad productiva ganadera, tal cual consta del Acta de Conteo de Ganado (I.5.7), de la Verificación FES de Campo (I.5.8), del Registro y Fotografías de Mejoras (I.5.9 y I.5.10) y demás datos recabados durante el Relevamiento de Información en Campo; información, que fue levantada y valorada de acuerdo a todo lo desarrollado en el FJ.II.2 del presente fallo.

De todo lo expuesto, se evidencia que los aspectos que constituyen parte de la pretensión demandada, referentes a que el ente ejecutor del saneamiento no habría considerado y no habría valorado que la información de campo, no coincide con la documentación presentada y con el análisis de imágenes satelitales multitemporales, que son traducidas por el demandante como “incorrecta valoración del cumplimiento de la FES”, no tienen fundamento legal ni jurisprudencial; no habiendo demostrado el demandante, la vulneración de los arts. 393 y 397 de la CPE, arts. 2.III, 3.I y IV, 41.I.4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y art. 167.I del Decreto Supremo N° 29215. 

Por otra parte, con relación a la documentación presentada juntamente a memorial dirigido al INRA, sobre Contratos de Trabajo visados por el Ministerio del Trabajo, Planillas de Sueldos, Certificado de Registro de Empleadores emitido por el Ministerio del Trabajo, afiliación a la AFP Futuro, afiliación a la Caja Nacional de Salud de los trabajadores asalariados, Formulario de pago de impuestos de la gestión 2020 y Certificado del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), todos correspondiente a la propiedad “Oraciviquia”, cursantes de fs. 137 a 154 de obrados, precisar que en la tramitación de las demandas contenciosas administrativas no es posible admitir prueba por ser procesos de puro de derecho; no obstante corresponde emitir pronunciamiento acerca de su pertinencia o no, sea conforme el principio de verdad material; aspecto que mereció pronunciamiento previo en esta resolución.

III.3. De la incorrecta aplicación del control de calidad, establecido en el art. 266.IV del D.S. N° 29215.

De la revisión de actuados procesales administrativos, no se advierte que la autoridad administrativa hubiera identificado errores de fondo durante la sustanciación del proceso de saneamiento, así se tiene del Informe Técnico Legal de Control de Calidad Interno DDSC-RE. INF N° 58/2020 de 31 de enero de 2020, cursante a fs. 331 de la carpeta de saneamiento, en cuyas conclusiones y sugerencias, establece textualmente: “Los actuados de la carpeta de saneamiento cumplen con todos los estándares de calidad y se encuentran en el marco de la normativa vigente, por lo que se sugiere pasar a la siguiente etapa del proceso de saneamiento hasta su titulación”, más cuando a fs. 316 de la carpeta de saneamiento, cursa el Informe de cierre, suscrito entre otros, por el beneficiario del predio, Juan Arnez Montenegro, quien no realizó ningún reclamo a lo obrado hasta entonces por el INRA; razón suficiente que da cuenta de la inexistencia de errores de fondo, al respecto, corresponde señalar que el control de calidad es una atribución facultativa de la entidad administrativa que ejecuta el proceso de saneamiento, supeditada a las decisiones de la misma y no constituye una actuación obligatoria, así también fue expresado en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 70/2018 de 16 de noviembre, estableció: “Acerca del reclamo de Inobservancia de la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 (Control de calidad, supervisión y seguimiento), el art. 266 del D.S. N° 29215 establece: “I. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales”. (negrilla nuestra), disposición de la que se infiere que el Control de Calidad es una atribución facultativa de la entidad administrativa, pues la misma precisa “podrá” y no dispone “deberá”, razón por la que el control de calidad que puede efectuar el INRA se encuentra supeditado a las decisiones de la autoridad administrativa (…)”, razonamiento jurisprudencial que cobra relevancia en el presente caso, por cuanto el control de calidad es facultativo de la autoridad administrativa; consiguientemente, lo denunciado en este punto carece de sustento fáctico normativo que permita generar certeza en este Tribunal acerca de lo denunciado.