SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 77/2023

La jurisprudencia agroambiental, sobre la limitación de considerar las imágenes satelitales multitemporales como medio de prueba para establecer la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, se basa en lo dispuesto en los arts. 309.I y III, 159, 161, 294.III penúltimo párrafo del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y el art. 2.IV de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 modificada por Ley N° 3545 de 28 de noviembre de 2006.

El art. 309.I del Reglamento Agrario, dispone expresamente: “I. Se consideran como superficies con posesión legal, aquellas que cumplan lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545. (...). La verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones se realizará únicamente durante el relevamiento de información en campo (...)”.

La Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545, establece: “Las superficies que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que, siendo anteriores a la vigencia de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la función social o la función económico social, según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos.”

El art. 309.III del Reglamento Agrario, expresa: “Para establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes.”

El artículo 159 del D.S. N° 29215, dispone: “El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria. El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo.”.

El art. 161 del D.S. N° 29215, dispone: “El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico - social, que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorará toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo.”

El art. 294-III penúltimo párrafo del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215, determina: “(...) Asimismo, quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información de campo, en los términos establecidos en la ley y el presente Reglamento.”

La Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, en su artículo 2.IV, establece: “La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso.”

En esa línea citamos la siguiente jurisprudencia: en efecto, la SAN-S1-0096-2015 de 04-11-2015, manifiesta en la razón de su decisión: “(...) debe considerarse que si bien las imágenes satelitales eran reconocidas en esa oportunidad (año 2006) por el art. 239-II del D.S. N° 25763, sin embargo dicha disposición al igual que el actual art. 159 del D.S N° 29215, ambas señalan que dicho instrumento es

‘complementario’, el cual no sustituye los datos obtenidos directamente en campo; que asimismo se debe precisar en el presente caso de autos, que la realización de estos estudios de imágenes multitemporales, no son determinantes en predios que cuentan con actividad ganadera, misma que necesariamente debe ser verificada ´in situ’ con el conteo de ganado y el registro de marca; (...)”. En el mismo sentido, la Sentencia Agraria Nacional (SAN) S1^a N° 93/2016 de 28 de septiembre de 2016, de manera expresa señala: “4.- Respecto al uso inadecuado de imágenes satelitales para determinar la antiguedad de la posesión.- (...) se debe considerar que las imágenes satelitales, por su resolución, no identifican las mejoras como ser: Alambradas, bebederos, viviendas, pozos etc.; siendo esta valoración plenamente coincidente con la uniforme jurisprudencia dictada por este Tribunal, que determinó que en propiedades ganaderas, técnicamente no es posible acreditar la antigüedad de la posesión a través de imágenes satélites, por tanto el desarrollo de las actividades ganaderas constituye un elemento fundamental en la regularización del derecho de propiedad sobre la tierra, su valoración debe estar revestida de todas las garantías posibles, de tal forma que se asegure el cumplimiento de los derechos y garantías de los administrados, tomando en cuenta además, los principios de favorabilidad y el de verdad material, debiendo tener prevalencia el conteo de ganado in situ y la verificación del registro de marca conforme lo prevé el art. 2-IV de la Ley N° 1715, concordante con el art. 159 del DS N° 29215, (...); lo que significa que la inspección in situ, es la que prevalece por encima de la prueba complementaria (imágenes satelitales), evidenciándose, por la Ficha de Verificación de la FES en campo cursante de fs. 1438 a 1441 del antecedente, que el INRA constató que el predio ´La Alameda’ tiene 356 cabezas de ganado bovino y 3 de equino, con marca y contramarca, así como una superficie cultivable de 2077.0000 has., pastizales cultivables de 165.0000 has., casa, galpones, graneros, bretes y atajados, (...), que acreditan la actividad ganadera desarrollada en el predio.”

Se continúa con tal entendimiento en la SAN-S1-0012-2017 de 14-02-2017, toda vez que de la ratio decidendi de la precitada resolución, fue posible extraer como precedente agroambiental, subregla jurisprudencial o norma adscrita que: “Las imágenes satelitales LANDSAT-TM, dificultan a simple vista apreciar áreas o superficies de infraestructura pequeñas como ser vivienda, corrales, bretes, ganado y otras mejoras que son recopiladas durante el desarrollo del Relevamiento en Campo de la propiedad con actividad ganadera, siendo este el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria”.

En ese mismo orden, se tiene la SAN-S1-0042-2017 de 02-05-2017, en cuya razón de la decisión menciona: “(...) las imágenes satelitales y el análisis multitemporal que efectúa el Viceministerio de Tierras en el informe de referencia, está referida a la actividad ‘antrópica’ propio de desmontes y trabajos relacionados con la agricultura que implique cambios en su estado natural que puede visibilizarse desde el espacio y no así ‘ganadera’, tal cual se desprende de la imagen satelital cursante a fs. 9 de obrados adjuntado por el propio demandante, por lo que, dichas imágenes satelitales, por las razones expuestas, no sustituyen de ningún modo y menos enerva la verificación directa del cumplimiento de la FES en predios con actividad ganadera (...)”.

Asimismo, es necesario traer a colación, que a partir de la SAN-S1-0054-2017 de 24-05-2017, se reconstruye una subregla jurisprudencial -cuya esencia es similar a los precedentes agroambientales citados-, misma que se halla en la información contenida en el Árbol Jurisprudencial del Tribunal Agroambiental, que señala: “Una correcta valoración sobre el cumplimiento de la función económico social (FES) en propiedades ganaderas deberá valorar de manera integral lo verificado en el predio considerando que el principal medio de prueba, son los datos obtenidos en campo, puesto que el análisis de imágenes satelitales no es concluyente en esta actividad”.

Finalmente, la Sentencia Agroambiental Plurinacional (SAP) S1a N° 22/2020 de 07 de diciembre de 2020, se remite a la SAN S1a N° 93/2016 de 28 de septiembre de 2016 (precedentemente descrita), para manifestar que en propiedades ganaderas, técnicamente no es posible acreditar la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la función económico social a través de imágenes satélites y que la inspección in situ, es la que prevalece por encima de la prueba complementaria (imágenes satelitales).

Consecuentemente, del marco normativo glosado (arts. 309.I y III, 159, 161, 294.III penúltimo párrafo del Decreto Supremo N° 29215 y art. 2.IV de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental citada, es posible concluir que la verificación de la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, debe realizarse únicamente durante el relevamiento de información en campo; dicho de otro modo, los estudios complementarios basados en imágenes satelitales multitemporales para verificar la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la función económico social en propiedades con actividad productiva ganadera, no tienen mayor validez que la verificación realizada en campo, durante la actividad denominada “Relevamiento de Información en Campo”.