Auto Supremo AS/0082/2022

El recurrente alegó que el Tribunal basó su decisión sobre la base de un documento privado de reconocimiento unilateral de deuda y ocupación de tienda, documento que alegó no tener valor, por haber sido elaborado violando las previsiones del DS N° 181; que, a decir del recurrente, no puede ser considerado un contrato administrativo, ni siquiera adhesión, por cuanto no intervino la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) o el responsable de contratación (RPC).

Indicó que, ese documento privado no ostenta la calidad de documento administrativo, negociación o concesión, presupuesto para la admisión de una demanda contenciosa, conforme prevé el art. 775 del CPC-1975 y que en el caso, no existe; contrariamente, existe una confesión judicial espontanea, cuando el GAMS basó su demanda en el plazo, monto de alquiler suscrito en un documento privado de carácter civil de reconocimiento de deuda y ocupación de tienda, con el valor probatorio previsto en el art. 404-II del CPC-1975 con los efectos del art. 408-num. 2, del citado Código Adjetivo.

En ese antecedente es pertinente desarrollar el criterio asumido por este Tribunal en relación a controversias de similar naturaleza, debiendo a ese fin tenerse presente los siguientes fundamentos.

El contrato, en un concepto general, es el acuerdo de voluntades que genera obligaciones de carácter patrimonial y es en el derecho civil que encontró su escenario natural de desarrollo, no obstante no implica que sea exclusivo de él, sino que por su aplicación en distintos actos de toda la colectividad social se constituye en un instituto de carácter general; es decir, se encontrará contratos en matera civil, mercantil, laboral y administrativo, con las características impuestas por su legislación.

En ese contexto por el razonamiento vertido por el Tribunal de instancia y el cuestionamiento efectuado por la parte ahora recurrente, corresponde centrar el análisis en el contrato administrativo, siendo distinta su denominación por la doctrina y la legislación, que por ello se encontrará nominativos como contratos administrativos, contratos de la administración, contratos con el Estado, contratos públicos, etc.

El Tribunal Supremo de Justicia en diversos fallos, explicó la naturaleza del contrato administrativo, sus caracteres, elementos y su equidistancia con el contrato privado, con el objetivo enmarcado a visualizar aquellos contratos administrativos propiamente dichos, nominados en la legislación nacional como con los de obra, de servicios y el de consultoría.

En esa labor, se recurrió a estudios que desarrollan de manera pertinente la doctrina a éste tipo de contratos, citando a al autor Rafael Bielsa que en relación al tema en su obra “Principios de Derecho Administrativo” refiere que: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”, además que “… en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal; es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”

En el mismo sentido, Roberto Dromi, en su obra “Derecho Administrativo - 2006” señala que: “La caracterización del contrato administrativo resulta: a) del objeto del contrato; es decir, la obras y los servicios públicos cuya realización y prestación constituyen precisamente los fines de la Administración; b) de la participación de un órgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la función administrativa, y c) de las prerrogativas especiales de la Administración en orden de su interpretación, modificación y resolución”.

Estos criterios doctrinarios coinciden al considerar características propias del contrato administrativo, que una de las partes en su celebración sea la Administración Pública y que su finalidad contractual sea el de satisfacer las necesidades de interés general o de utilidad pública; que permite distinguir, la naturaleza del contrato administrativo regido íntegramente por el derecho público.

Ahora bien, en función a la problemática planteada, es necesario ahondar más sobre la teoría de los contratos administrativos y las postulaciones que han tenido en el paso del tiempo. Una teoría ya rebasada, en sus albores negaba la existencia de los contratos administrativos, se entendía que todos los contratos celebrados por el Estado estaban sometidos al derecho civil y su régimen jurisdiccional era el competente para conocer de aquellos. Más tarde, la teoría clásica propugnó una distinción entre los contratos civiles y administrativos, que fue elaborada en el supuesto de la doble personalidad del Estado, o sea la Administración contrataba en una faceta pública y por otra privada, dependiendo el carácter del contrato; en esta consideración el contrato administrativo por excelencia era el de concesión de servicios públicos.

La actividad propia del Estado, en el requerimiento de la sociedad organizada, impulsó la observancia de otro tipo de contratos, no muy comunes en ese tiempo, celebrados por la Administración, siendo los de obra, de suministros, consultoría, etc., otorgando nueva significancia a este tipo de contratos y no está por demás decir que, con ello se dejó atrás la teoría de la doble personalidad del Estado, que fue el molde para esta teoría clásica. Algunas legislaciones al presente aceptan la existencia de contratos privados celebrados por el Estado, aunque con reparos de la naturaleza misma del contrato, armonizados con la doctrina creada en su entorno.

La doctrina contemporánea plantea nuevas directrices sobre los contratos de naturaleza administrativa, arribando propugnar un régimen jurídico unitario, bajo la consideración que la personalidad del Estado es única, que es pública, aunque su actividad pueda estar regulada en algunas oportunidades por el derecho privado. Al respecto Roberto Dromi indica que: “Los contratos del Estado, contratos de la Administración o contratos administrativos, están regidos predominantemente por el derecho público y con un régimen jurídico único.  

Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administración; en principio todos son de Derecho público, sometidos a reglas especiales (…), los contratos de la Administración se rigen predominantemente por el Derecho público, pero los hay también regidos en parte por el Derecho privado. Así, están más próximos al Derecho civil (más lejanos del derecho administrativo), los contratos de cesión, permuta, donación, locación, compraventa, mandato, depósito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más cerca del Derecho Administrativo los contratos de empleo o función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras públicas, obra pública y suministro”.