0000508 QUINIENTOS OCHO 2020 REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia Rol 8820-2020 [24 de septiembre de 2020] ____________ REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 4°, INCISO PRIMERO, SEGUNDA PARTE, DE LA LEY N° 19.886 CENTROS DE DIAGNÓSTICO Y ESPECIALIDADES MÉDICAS LIMITADA (DIAGMED LIMITADA) EN EL PROCESO ROL Nº 4634-2020, SOBRE RECURSO DE PROTECCIÓN, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SAN MIGUEL VISTOS: Con fecha 11 de junio de 2020, Centros de Diagnóstico y especialidades Médicas Limitada (Diagmed Limitada), ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 4°, inciso primero, segunda frase, de la Ley N° 19.886, en el proceso Rol Nº 4634-2020, sobre recurso de protección, seguido ante la Corte de Apelaciones de San Miguel. Precepto legal cuya aplicación se impugna El texto de los preceptos impugnados dispone, en su parte ennegrecida: “Ley 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios (…) Artículo 4º.- Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica 1
0000509 QUINIENTOS NUEVE conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”. S íntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal La actora señala que el Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, en noviembre de 2019, acogió denuncia de tutela por vulneración de derechos fundamentales, declarándose que la empresa denunciada vulneró la garantía de indemnidad de la demandante y además que el despido no ha podido provocar sus efectos, ordenándole la realización de una charla pedagógica a sus Gerentes, además de condenarla al pago de remuneraciones; indemnización por años de servicio; indemnización sustitutiva de aviso previo; incremento del 30%; cotizaciones de seguridad social; remuneraciones de la separación y convalidación del despido; y costas. Agrega que, conjuntamente, se ordenó oficiar a las instituciones de seguridad social y la Dirección del Trabajo. Explica que dicho fallo se ejecutorió en diciembre de 2019, y se remitió al Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional competente, con certificación de consignación y giro de cheque por la ex trabajadora, en mayo de 2020. Señala que se desenvuelve en el del giro hospitales y clínica, con la finalidad de obtener los recursos imprescindibles para su viabilidad y pago de sus trabajadores y, en consecuencia, poder desarrollar su actividad, se encuentra inscrita en el Registro Electrónico Oficial de Contratista de la Administración y, junto con ello, participa en el Mercado de Compras Públicas, al punto que sus únicos contratos, en los últimos años, provienen de las adjudicaciones y contrataciones que la misma hace directamente con el Estado. En mayo de 2020 la requirente intentó postular a una licitación ofertada por la Municipalidad de Vitacura, y constató que se encuentra bajo la condición de Proveedor Inhábil en el Registro de ChileProveedores, no cumpliendo con los requisitos de inscripción. En contra de la Dirección de Compras y Contratación Pública, así, interpuso recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de San Miguel. La acción se presenta a fin de que se declare ilegal y/o arbitrario el acto por el cual se excluyó a DIAGMED del Registro de Contratistas. Asimismo, dejar sin efecto dicha inhabilidad y reincorporar a dicha empresa al Registro. 2
0000510 QUINIENTOS DIEZ Por lo expuesto, refiere que la aplicación de la norma cuestionada en la anotada gestión pendiente, provoca resultados contrarios a la Constitución, en su artículo 19 números 2, 3, incisos primero y sexto, y 24. Explica que la exclusión del registro oficial de contratistas, por condena de vulneración de derechos fundamentales de trabajador, constituye una sanción que vulnera con la igualdad ante la ley e igual protección de la ley, el debido proceso, y el derecho de propiedad. Explica que ello se produce, al no diferenciar situaciones jurídicas objetivamente distintas, ya que la norma del artículo 4, inciso primero, de la Ley N° 19.886, contempla la imposición de una única e ineludible sanción de plano, no solicitada por la demandante, en un juicio sin oportunidad para desacreditarla ni a la sentencia que ordenó aplicar la sanción. Agrega que la anterior, atenta contra los principios básicos del procedimiento administrativo al desentenderse de los principios de escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad, lo que, lo torna arbitrario ya que no supera el test de la razonabilidad. Añade que no existe ninguna razón constitucionalmente legítima para esta diferencia arbitraria. Es más, indica que, estando el particular en situación de inferioridad ante el Estado, la desigualdad se hace aún más arbitraria, máxime si estamos en un procedimiento administrativo que no establece ninguna vía de reclamo judicial contra las decisiones del regulador. La norma impugnada de constitucionalidad genera una desigual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y desigualdad de armas. Añade que importa un atropello al derecho a un justo y racional procedimiento contemplado en artículo 19 N° 3 del Texto Constitucional, pues la limitación que se hace al derecho a recurso – pieza fundamental del debido proceso- deja en indefensión al particular ante las decisiones de un órgano administrativo, pues le impide contar con los medios procesales que le permitan ejercer, y defender sus legítimas aspiraciones, una de las cuales es el derecho al doble conforme, situación que la especie no ocurre. Finalmente, refiere que, si no se declara inaplicable el inciso primero del artículo 4 de la Ley Nº 19.886, ocasiona una pérdida de ingresos totales y un grave detrimento patrimonial para DIAGMED LTDA., que ponen en peligro su viabilidad, desarrollo y capacidad para cumplir sus obligaciones civiles, tributarias, comerciales y laborales. Por lo expuesto solicita que la acción de fojas 1 sea acogida en todas sus partes. 3
0000511 QUINIENTOS ONCE Tramitación El requerimiento fue acogido a trámite por la Segunda Sala, con fecha 18 de junio de 2020, a fojas 435, disponiéndose la suspensión del procedimiento. A su turno, en resolución de fecha 7 de julio de 2020, a fojas 456, se declaró admisible, confiriéndose traslados de fondo. A fojas 465, con fecha 30 de julio de 2020, evacúa traslado el Consejo de Defensa del Estado, solicitando el rechazo del requerimiento Explica que el libelo de autos carece de una causa de pedir, en su aspecto fáctico, en tanto se encuentra desprovisto de fundamentos de hecho. La cuestión de constitucionalidad está referida a determinar la inaplicabilidad en relación a los efectos de un juicio de tutela laboral cuya sentencia se encuentra ejecutoriada. El requerimiento, agrega, confunde inhabilidad o requisito con sanción. Es la legislación sobre contratos administrativos la que ha dispuesto como requisito para la contratación con el Estado, el que el contratante no haya sido previamente condenado por prácticas antisindicales, por infracción a los derechos fundamentales del trabajador o por delitos concursales. La parte final del inciso primero del artículo 4º de la Ley Nº 19.886 es claro en disponer como exigencia para la contratación la inexistencia de condena. “Podrán contratar con la Administración”, dice la norma, aludiendo a una exigencia jurídica para que a aquella contratación le sean atribuidos los efectos jurídicos inmediatos de la figura contractual. En consecuencia, es un requisito legal. Señala que estar en una situación de exclusión de contratar por no encontrarse en la situación fáctica o normativa exigida por la norma no es en caso alguno una sanción. No poder ejercer determinados derechos por no cumplir con los requisitos legales para ello, no puede verse como una sanción o como una manifestación del llamado “ius puniendi”. La sentencia laboral indicada por la requirente solo contiene una condena a efectuar prestaciones de carácter indemnizatorio y de pago. Por ello, no corresponde afirmar la existencia de una supuesta comunicabilidad de una sanción hacia una inhabilidad. Agrega que el requisito impugnado para contratar con el estado es razonable, proporcional y constitucional: ha sido impuesto por el Legislador para favorecer la competitividad y asegurar la lealtad económica entre oferentes. La norma impugnada, añade a lo anterior, resguarda el principio de la igualdad de los oferentes, regulado en la Ley Nº 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado. Resulta imprescindible que ninguno de los oferentes detente una condición que – no amparada legítimamente– le otorgue elementos 4
0000512 QUINIENTOS DOCE favorables que puedan influir en una eventual adjudicación de la licitación, en desmedro del resto de los oferentes. Es una igualdad, explica, que se traduce en un equilibrio económico financiero de los oferentes, donde ninguno puede utilizar medios ilícitos que incidan en una minimización de costos que conlleve la factibilidad de efectuar una oferta económica más conveniente para la Administración. Es un requisito sujeto a un elemento temporal, que genera una exclusión solo en caso de infracciones graves y que precede de un proceso legalmente tramitado. fue juzgado en sede laboral con estricto apego al procedimiento que se describe el Código del Trabajo. El examen del cumplimiento de las normas del debido proceso ha de efectuarse respecto del proceso judicial laboral en el cual se estableció la responsabilidad de la demandada por prácticas vulneradoras de garantías constitucionales de una trabajadora. En la especie, refiere que no se vulnera el principio non bis in idem. La inconcurrencia de requisitos de contratación no puede asimilarse a una sanción por lo que mal podría concurrir a la sanción laboral. El objeto de la condena laboral es diverso a los motivos del requisito exigido en materia de contratación pública. Enuncia que, tampoco, se infringe el principio de proporcionalidad. El objetivo de la norma es, prioritariamente, resguardar la competencia leal y justa entre los oferentes que pugnan por adjudicarse un contrato con algún órgano estatal. Ello, sin embargo, no impide que también sea una forma de incentivar el cumplimiento de las reglas laborales. Y, señala que no se ha establecido una discriminación arbitraria. La fuente material, inspiración y objetivo fue la necesidad de resguardar la competencia leal entre los oferentes que participan en los procesos licitatorios. Su objetivo es racional y justificado. Finaliza señalando que no se afecta el derecho de propiedad. No se vislumbra cómo podría vulnerarse la garantía constitucional del derecho de dominio, si ni siquiera el requerimiento da luces acerca del objeto sobre el cual recaería tal dominio. Finalmente, se cuestiona una sentencia judicial, cuestión ajena a una acción de inaplicabilidad, por lo que solicita el recazo del requerimiento. Vista de la causa y acuerdo En Sesión de Pleno de 27 de agosto de 2020 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos, por la parte requirente, del abogado don Iván Alcayaga Jara, y por el Consejo de Defensa del Estado, del abogado don Marcelo 5
0000513 QUINIENTOS TRECE Chandía Peña. Se adoptó acuerdo con igual fecha, conforme fue certificado por el relator de la causa. Y CONSIDERANDO: PRIMERO: En estos autos constitucionales, se pretende la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 4°, inciso primero, segunda frase, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”. SEGUNDO: Como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto del aludido precepto, la Ley N° 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto o fines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes. El texto original de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N° 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N° 3570, c. 1°). TERCERO: Según la parte requirente, con la aplicación del precepto impugnado, se infringen los artículos 19, numerales 2 y 3. Lo anterior, en los términos y en el contexto que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia. II.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES CUARTO: No es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada. Por una parte, se dictaron las STC Roles N° 1968 (15.05.2012), 2133 (04.07.2013), 2722 (15.10.2015). En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida. 6
0000514 QUINIENTOS CATORCE Posteriormente, se dictaron, entre otras las STC Roles N° 3570 y 3702 (ambas de 28.11.2018) y las STC Rol N° 5695 (06.08.2019), 7529 (30.12.2019) Y 7516 (28.01.2020), en que se acogieron los requerimientos impetrados. La línea argumental de estas sentencias se seguirá, abreviadamente, en la presente. III.- EL ARTÍCULO 4º, INCISO PRIMERO, SEGUNDA FRASE, DE LA LEY Nº 19.886 SERÁ DECLARADO INAPLICABLE DOS CUESTIONES PREVIAS QUINTO: En esta oportunidad, en primer lugar, cabe detenerse - como cuestión previa - en la alegación del Consejo de Defensa del Estado, en orden a que la aplicación del precepto impugnado no importa la imposición de una sanción, sino que más bien de una inhabilidad, lo que conllevaría a la improcedencia de aplicar a su respecto el estatuto constitucional de principios y normas relativos a las sanciones. SEXTO: Corresponde, al efecto precisar, en esta oportunidad, que la medida de exclusión para participar en procedimientos contractuales con la Administración del Estado corresponde a una sanción del ámbito administrativo. Esto es así por dos razones, cuyo cumplimiento ocasiona que, a partir del control concreto desarrollado por esta Magistratura, deban aplicarse las garantías propias del debido proceso adjetivo y los principios sustantivos del Derecho Público sancionador (STC Rol N° 2264, c. 33°). SÉPTIMO: La primera de las dos razones anunciadas, consiste en que el precepto legal impugnado, en relación al artículo 294 bis, y 495 del Código del Trabajo, faculta a la Dirección del Trabajo a llevar un registro que inhibe a los sujetos que figuren en éste de formular ofertas o suscribir contratos administrativos. Por ello, el género dentro del cual se sitúa esta medida es en el de una sanción o castigo hecho valer por la Administración. La norma ahora impugnada forma parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador y aquel, al construir supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador – ha asociado a dichos supuestos, consecuencias jurídicas. La norma impugnada es una de aquellas consecuencias jurídicas. Y lo es marcadamente negativa o desfavorable, ya que consiste en la exclusión del sujeto, de la celebración de contratos con el estado. A aquel, en términos concretos, se le priva de la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en la Ley N° 19.886, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios que el Estado 7
0000515 QUINIENTOS QUINCE requiere. Dicha posibilidad de concurrir es lo que precisamente se coarta en base a la norma reprochada, y lo es en relación a un acto cometido por el sujeto, acto que el legislador estima merecedor de reproche, siendo una de las consecuencias negativas que conlleva la comisión de dicho acto, conforme lo ha dispuesto la Ley, la medida de exclusión contenida en la norma reprochada. El segundo motivo consiste en que así lo ha determinado la jurisprudencia de este Tribunal, al catalogar una medida que no es denominada legislativamente como sanción, dentro de tal categoría. Esta Magistratura ha inducido que la aplicación del precepto legal impugnado ocasiona que la medida que éste contiene se inserte dentro del género de una sanción. Así se ha hecho, por ejemplo, en cuanto a este mismo precepto legal impugnado (STC 3570, c. 7° y 8703. c. 13°, entre otras), o bien respecto de la medida de interés penal moratorio aplicado por el Servicio de Impuestos Internos (STC rol 8.458, c. 14° y 16°). OCTAVO: Por otra parte, es menester señalar que la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto impugnado, no viene condicionada criterios de orden económico-patrimonial, como se ha pretendido en otros casos. Lo anterior es inconducente, pues supondría supeditar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad a la repercusión económica que la aplicación del precepto importa, cuando lo que importa al orden constitucional es que la norma fundamental sea respetada, impidiéndose la concreción de efectos inconstitucionales. Es la producción de resultados inconstitucionales, derivados de la aplicación de preceptos legales, lo que pretende salvaguardar la acción de inaplicabilidad. Como se explicará más adelante, la aplicación del precepto reprochado produce efectos inconstitucionales. Y más allá de la anterior constatación de cara a la naturaleza propia de la inaplicabilidad, la argumentación también resulta inconducente si se considera el carácter de la medida dispuesta en la norma impugnada y el contexto en que ella se inserta. Ella significa la privación de la posibilidad de contratar con el Estado en términos absolutos y por un periodo fijo de tiempo, que se aplica dentro del régimen de contratación previsto por la Ley N° 19.886. En dicho marco, es menester señalar que la disposición por parte de la respectiva empresa de suministrar bienes o prestar servicios al Estado no supone la celebración de los contratos respectivos, siendo entonces lo relevante la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en dicho cuerpo legal, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios. Dicha posibilidad de concurrir, con incierto contenido económico, es lo que precisamente se coarta en base a la norma reprochada. 8
0000516 QUINIENTOS DIEZ Y SEIS RAZONES DE LA INAPLICABILIDAD NOVENO: El requerimiento de autos, en cuanto a la impugnación de los artículos 4º, inciso primero, segunda frase, de la Ley Nº 19.886, será acogido. Lo anterior, por dos motivos: Primero, toda vez que la aplicación concreta de dicho precepto vulnera la garantía de igualdad ante la Ley – garantizada en el artículo 19 N° 2 de la Constitución – pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas. Segundo, en tanto la aplicación dichas normas contraviene la garantía del artículo 19 N° 3, inciso 6°, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimiento justo y racional exigido por la mentada disposición constitucional. En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad. A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY DÉCIMO: Frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N° 3750, c. 7°). Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables. Así, por ejemplo, en la Ley N° 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8°, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N°s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8°), y en el Código Penal (artículos 250 y 251 bis). DÉCIMO PRIMERO: En razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación, pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas. 9
0000517 QUINIENTOS DIEZ Y SIETE Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N° 2°, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N°s 53, considerando 72°; 1502, considerando 11°; 1535, considerando 33°, y 2888, considerando 22°, entre varias). DÉCIMO SEGUNDO: Vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo 9° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo). Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N° 2°.” (STC Rol N° 3750, c. 8°). DÉCIMO TERCERO: La inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales –desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma. En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N° 3750, c. 9°). DÉCIMO CUARTO: De este modo, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos. Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas (“prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que 10
0000518 QUINIENTOS DIEZ Y OCHO la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N° 3750, c. 10°). Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada. B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO DÉCIMO QUINTO: La infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso sexto, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°. De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa. DÉCIMO SEXTO: Como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N° 3°, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal” (STC Rol N° 3570, c. 14°); DÉCIMO SÉPTIMO: Entonces, en mérito de lo anterior, el requerimiento de inaplicabilidad será acogido, por contravenir la aplicación del precepto reprochado las garantías de los N° 2 y 3 del artículo 19 constitucional, en los términos desarrollados a lo largo de la presente sentencia. Así se declarará. 11
0000519 QUINIENTOS DIEZ Y NUEVE Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, SE RESUELVE: I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 4°, INCISO PRIMERO, SEGUNDA PARTE, DE LA LEY N° 19.886, EN EL PROCESO ROL Nº 4634-2020, SOBRE RECURSO DE PROTECCIÓN, SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SAN MIGUEL. OFÍCIESE. II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE. DISIDENCIA Acordada con el voto en contra de los Ministros señor NELSON POZO SILVA, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señor RODRIGO PICA FLORES, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento, por las siguientes razones: 1º. La requirente Centro de Diagnóstico y Especialidades Médicas Limitada (Diagmed Ltda.) dedujo requerimiento de inaplicabilidad respecto del artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios; 2º. La gestión pendiente recae en un recurso de protección, que actualmente pende ante la Iltma. Corte de Apelaciones de San Miguel, bajo el Rol N° 4634-2020, caratulado “Centro de Diagnóstico y Especialidades Médicas Limitada (Diagmed Ltda.) con Dirección de Compras y Contratación Pública”, interpuesto por la requirente en contra de la Dirección de Compras y Contratación Pública, con objeto de que se declare ilegal y/o arbitrario el acto por el cual la citada institución la excluyó del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración de la Dirección de Compras Públicas, se deje sin efecto la inhabilidad que le impide contratar con el Estado y se le reincorpore al citado Registro (fojas 41). El recurso de protección ya fue informado y se encuentra pendiente su vista. La causa laboral que sirve de antecedente a la gestión judicial pendiente corresponde a un procedimiento de tutela laboral por lesión de derechos 12
0000520 QUINIENTOS VEINTE fundamentales (RIT T-1885-2018) seguido ante el 1° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, causa (“Camila Madariaga con Diagmed”), en el que la requirente fue condenada al pago de una serie de prestaciones, sin que ejerciera recurso alguno en contra de la sentencia y estando ésta ya ejecutoriada. Según da cuenta la requirente, cumplió con las obligaciones pecuniarias establecidas en la sentencia, certificando el Juzgado de Cobranza y Previsional de Santiago que en la causa respectiva consignó y giró un cheque en favor de la ex trabajadora demandante por la suma de $ 27.803.552, ordenando el tribunal oficiar a las instituciones de seguridad social y a la Dirección del Trabajo para que -por aplicación de lo dispuesto en el art. 462 del Código del Trabajo- registrara copia de la sentencia ejecutoriada. El recurso de protección busca declarar la ilegalidad y/o arbitrariedad del acto de la Dirección de Compras y Contratación Pública de declarar la inhabilidad de la requirente para contratar con el Estado aplicando la sanción que establece la norma impugnada en estos autos constitucionales fundado en que la sentencia no lo ordenó expresamente y en que existe una medida de reparación ya cumplida. Por su parte, según da cuenta la Dirección de Compras y Contratación Pública en el informe evacuado en la gestión (fs. 78), la requirente figura como proveedor inhábil en el registro a su cargo como consecuencia de haber sido notificada por la Dirección del Trabajo -en cumplimiento de un convenio de colaboración suscrito entre ambos organismos- de la existencia de la sentencia laboral condenatoria. 3°. La actora invoca que la aplicación de la norma impugnada, en cuanto impide a la requirente contratar con el Estado o participar en licitaciones públicas por dos años, resulta contraria a la Constitución por lesionar los derechos que ella reconoce y asegura en su artículo 19°, numerales 2, 3 y 24. En cuanto a la infracción al derecho a la igualdad ante la ley, contemplada en el art. 19 N° 2 de la Carta Fundamental, el requerimiento esgrime que, por una parte, la norma no diferencia ninguna situación respecto de quien es condenado por lesión de derechos fundamentales del trabajador aún cuando los casos sean objetivamente distintos y que, por otra, la aplicación del precepto impugnado por el órgano administrativo vulnera “los principios básicos del procedimiento administrativo al desentenderse de los principios de escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad, lo que lo torna arbitrario ya que no supera el test de razonabilidad” (fs. 15), produciéndose una vulneración al principio de no discriminación arbitraria frente a otros proveedores, quienes sí pueden basarse en los factores de evaluación previstos en la ley o en las bases de licitación según corresponda” (fs. 17). Además, reclama que “estamos en un procedimiento administrativo que no establece ninguna vía de reclamo judicial contra las decisiones del regulador” (fs. 18), afectando con ello el artículo 19 N° 3, en cuanto asegura el derecho a una tutela judicial efectiva. Reclama asimismo que la sanción no fue consecuencia de una sentencia 13
0000521 QUINIENTOS VEINTE Y UNO judicial que conociera de la materia específica para imponer el castigo, ya que en ninguna parte de ella se señala que se le sanciona con la aplicación de la norma impugnada, habiéndose ésta aplicado en forma automática, sin que tuviera oportunidad de defenderse. Por último, alega que la inhabilidad vulnera su derecho de propiedad, por cuanto sus contratos han sido celebrados sólo con organismos públicos, por lo que su exclusión en el registro pertinente que lleva la Dirección de Compras y Contratación Pública le produce un grave detrimento a su patrimonio que pone “en peligro su viabilidad, su desarrollo y capacidad para cumplir sus obligaciones civiles, tributarias, comerciales y sobre todo laborales” (fs. 32). I. Implementación de políticas públicas mediante la contratación pública 4°. El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas es un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado [Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N° 2, pp. 149-186]. Tal mecanismo puede asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, etc. Es así como, por ejemplo, el Convenio N° 94 OIT, que no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración. Existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones [Arrowsmith, p. 154]. En nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones: a.- Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley N° 20.238, que incluyó este artículo a la Ley N° 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.” (Historia de la Ley, pp. 4-5). b.- Reputación y buena fe en la contratación con el Estado: La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, 14
0000522 QUINIENTOS VEINTE Y DOS además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe. En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical). Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Constitucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645). c.- Incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral: El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores. El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, Nº 16°, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); […] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (Daniela Marzi Muñoz: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 127). Se ha agregado que el trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”. El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una 15
0000523 QUINIENTOS VEINTE Y TRES renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (Daniela Marzi Muñoz: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 131);” (Prevención de STC 2470, c. 9° y 12°). II. La inhabilidad establecida por el art. 4° de la Ley N° 19.886 no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso 5°. En relación al precepto legal impugnado de la ley N° 19.886, este Tribunal ha considerado que: “a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. (…). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (…). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32°). 6°. Asimismo, esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que en la sentencia de la causa Rol N° 2133 sostuvo “[q]ue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (….). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (…), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse”(c. 22°). 7°. De lo anterior resulta que la inhabilidad de que se trata no resulta 16
0000524 QUINIENTOS VEINTE Y CUATRO desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso la vulneración de derechos fundamentales de un trabajador; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo (STC Rol N° 1968, c. 32). III. Aplicación de los criterios antes expuestos en relación al fondo de los cuestionamientos a) Igualdad ante la ley 8°. La requirente esgrime, en primer lugar, que la aplicación de los preceptos impugnados vulnera la igualdad ante la ley. La igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata de una igualdad absoluta, sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición (STC N° 784, c. 19°) (En el mismo sentido STC 2664, c. 22°, STC 2841, c. 6° y STC 2895, c. 8°). 9°. Por otra parte, las garantías son funcionales a los derechos que tutelan y no pueden quedar indexadas a una rigidez normativa que si se justifica en mayor grado para las normas que los reconocen y configuran. De tal modo, el derecho a la igualdad ante la ley se focaliza en la protección o distribución de otros bienes, en especial de derechos fundamentales. Lo que hace la norma es proveer criterios para evaluar si un determinado trato debe considerarse como igual o desigual. 10°. Desde otra perspectiva, la igualdad ante la ley prohíbe toda discriminación arbitraria. Sin embargo, esto último no importa la exigencia de un trato legal específico frente a toda diferencia, pues ello imposibilitaría la existencia de reglas generales. “Lo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias, sino que diferencias arbitrarias. No se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes, sino hacerlo arbitrariamente; esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo prohibido es hacerlo sin razonable 17
0000525 QUINIENTOS VEINTE Y CINCO justificación” (STC Rol N° 807, c. 22°). 11°. Lo objetado por la requirente es una presunta contradicción entre la sanción de inhabilidad temporal para contratar con el Estado que se encuentra establecida en la norma del artículo 4° de la ley N° 19.886 y el principio de igualdad ante la ley consagrado en la Carta Fundamental, por cuanto -según ella- “la norma no diferencia ninguna situación, aún cuando sean objetivamente distintas” (fojas 14). 12°. Sin embargo, la aplicación de la segunda frase del artículo 4 de la ley N° 19.886 -que corresponde a una medida accesoria destinada a perseguir un fin legítimo establecido por el legislador, cual es evitar la afectación de garantías constitucionales de los trabajadores en el contexto de su relación laboral o con ocasión del término de la misma- no atenta en el caso particular en contra del derecho a la igualdad ante la ley ni constituye una discriminación arbitraria con respecto a la requirente, por las siguientes razones: i) su aplicación es consecuencia del cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse, como ocurrió en la especie; ii) la diferencia que establece la norma es entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, diferenciación que resulta necesaria e idónea para cumplir con las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos fundamentales de los trabajadores. Cuestión que también se ha plasmado en la incorporación de los procedimientos de tutela laboral y otras modificaciones al Código del Trabajo, acorde al deber que impone el artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución; iii) el artículo 4° de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N° 21 de la Constitución. No nos encontramos aquí, en efecto, con una medida irracional y de una desproporción tal que impida al requirente seguir ejerciendo su actividad propia. Se trata de aquí de “evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado” y por ello la inhabilidad sólo dura dos años (STC Roles N°s 1968, c.37). 13°. Por otra parte, la circunstancia de que la requirente haya pagado de las indemnizaciones a que la condenó la sentencia en el juicio laboral no la exonera de ajustarse a la inhabilidad que establece la ley, como sostiene la requirente, por cuanto su aplicación es consecuencia de la propia conducta de la requirente que le llevó a cometer la infracción a la ley y que fue el origen de la obligación de pagar dichas prestaciones. En efecto, la reparación del mal causado en forma individual a la ex trabajadora, a través del cumplimiento de las obligaciones que ordenó la sentencia por parte de la requirente, no obsta a la aplicación de la inhabilidad de contratar a que se refiere la 18
0000526 QUINIENTOS VEINTE Y SEIS regla cuestionada, por cuanto ésta última busca satisfacer objetivos diversos, que tienen carácter público. La regla busca, como ya se ha explicado, favorecer la libre competencia, asegurar la lealtad y buena fe de quienes contraten con el Estado e incentivar a priori el debido cumplimiento de la legislación laboral. De este modo, no se vulnera entonces el principio de igualdad y de no discriminación. Al contrario: la regla resguarda el principio de igualdad de los oferentes dentro de un procedimiento de licitación pública. Debido Proceso 14°. En segundo lugar, la empresa requirente alega que la norma vulnera el debido proceso, “toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única y sin posibilidad de eludir, pues no posee un previo procedimiento justo y menos racional, conforme al resguardo del debido proceso.” (fojas 27) 15°. La Constitución no contiene una norma expresa que defina con diáfana claridad lo que la doctrina denomina el debido proceso, optando por garantizar el derecho al racional y justo procedimiento e investigación, regulando, además, dos de los elementos configurativos del debido proceso. En primer lugar, que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción ha de fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. En segundo lugar, que corresponderá al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo. (STC Rol N° 821, c. 8°).(En idéntico sentido, STC Rol N° 2702, c. 30°). Por "debido proceso" se entiende aquel que cumple integralmente la función constitucional de resolver conflictos de intereses de relevancia jurídica con efecto de cosa juzgada, protegiendo y resguardando, como su natural consecuencia, la organización del Estado, las garantías constitucionales y, en definitiva, la plena eficacia del Estado de Derecho. El debido proceso, más allá de consagrar los derechos de los litigantes y el poder-deber del juez en la forma que el constituyente ha establecido para eliminar la fuerza en la solución de los conflictos, genera un medio idóneo para que cada cual pueda obtener la solución de sus conflictos a través de su desenvolvimiento. (STC Rol N° 619, c. 16°), (En el mismo sentido, STC Rol N° 2452, c.12°, y STC Rol N° 2853, c. 14°). 16º. A través de la historia fidedigna de la disposición constitucional invocada, es posible comprender, en primer lugar, que se estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para establecer siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de señalar con precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los presupuestos mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia de que algunos de dichos elementos decían relación con el oportuno conocimiento de la acción y el debido emplazamiento, la bilateralidad de la audiencia, la aportación de pruebas pertinentes y el derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e idóneo y establecido con anterioridad por el legislador (STC 478, c. 14º). (En el mismo 19
0000527 QUINIENTOS VEINTE Y SIETE sentido, STC 2723, c. 8º, y STC 2722 c. 8º). El adverbio “siempre”, utilizado en el segundo párrafo del inciso quinto, del numeral 3, del artículo 19, constitucional, traza la amplitud que el deber del legislador tiene para establecer las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos, la que se extiende a toda actividad jurisdiccional (STC 699, c. 4°) (STC Rol N° 3297 c.13°). 17º. Puede sostenerse que la importancia del derecho a1 debido proceso radica en la necesidad de cumplir ciertas exigencias o estándares básicos, dentro del procedimiento o de la investigación, en su caso, con el objeto de que el derecho a la acción no se torne ilusorio y que la persona que lo impetre no quede en un estado objetivo de indefensión (STC ROL Nº 2371 c.7º). 18º. Además, esta Magistratura ha señalado expresamente en un caso similar lo siguiente: "Noveno: Que, al tenor de los elementos expuestos se infiere que para que exista vulneración del debido proceso desde la perspectiva constitucional deben afectarse aspectos que la Carta Fundamental resguarda y que requieren ser calificados como derechos integrantes del debido proceso, teniendo para ello como baremo el conjunto de garantías procesales, orgánicas y penales que el legislador ha desarrollado como presupuestos mínimos del debido proceso, tales como: el derecho a la acción y al debido emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e idóneo y establecido con anterioridad por el legislador" (STC ROL N° 1518-09, Cons.23°) (Rol N° 2722-14). 19º. En relación a lo expuesto, no cabe más que rechazar las impugnaciones deducidas por la recurrente, dado a que no existen elementos suficientes que hagan estimar a este órgano jurisdiccional que estamos en presencia de una relevante y gravosa vulneración de los elementos esenciales del debido proceso legal, que pudieren afectar los principios formativos y las debidas garantías aplicables al ámbito laboral; En el caso sub judice no resulta pertinente la afirmación que pudiese ser inaplicable el inciso primero, del artículo 4°, de la Ley N° 19.886, atendido a que la inhabilidad de que se trata es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores pudo defenderse formulando sus descargos, por lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria. Defectos formales de que adolece el requerimiento 20°. A mayor abundamiento, y sin perjuicio de los argumentos que se han dado a conocer en los considerandos anteriores relacionados con la fundamentación 20
0000528 QUINIENTOS VEINTE Y OCHO de los preceptos legales impugnados, necesariamente el requerimiento debe ser rechazado porque éste adolece de una serie de defectos de carácter formal que nos llevan a considerar que nos encontramos frente a un conflicto en el que la declaración de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos útiles ven él. Al respecto cabe recordar que esta judicatura constitucional ha razonado con anterioridad que, si bien una de sus salas puede dar por cumplido el requisito de admisibilidad, el pleno de este Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le compete realizar (STC Roles Nos. 2.693, 2.881, 3.146, 5192, entre otras). 21°. Así, desde el punto de vista formal, en primer lugar, la norma no resultará decisiva en la resolución de la gestión pendiente porque la contratación pública se rige por reglas que no solo están presentes en esta legislación impugnada, sino también en las que se reiteran anualmente en la Ley de Presupuestos. Es así como el artículo 6° de la Ley de Presupuestos del Sector Público N° 21.192, correspondiente al año 2020, dispuso, en sus incisos tercero y cuarto, que: “Las empresas contratistas y subcontratistas que ejecuten obras o presten servicios financiados con recursos fiscales, que incurran en incumplimiento de las leyes laborales y previsionales, determinado por la autoridad competente, durante el desarrollo de tales contratos, serán calificadas con nota deficiente en el área de administración del contrato, sin perjuicio de las sanciones administrativas que correspondan. Esta calificación pasará a formar parte de los registros respectivos y se considerará en futuras licitaciones y adjudicaciones de contratos. Las instituciones privadas, cualquiera sea su naturaleza, al momento de contratar con el Estado deberán acompañar un certificado de cumplimiento de obligaciones laborales y de remuneración. En el evento de que la institución privada se encuentre incorporada en algún registro por incumplimientos laborales o de remuneraciones, o no acompañe los referidos certificados en el momento correspondiente, no podrá contratar con el Estado mientras no subsane el incumplimiento que la afecte”. Igual normativa se replica tanto en el artículo 6° de la Ley de Presupuestos N° 20.982, que rigió para el año 2017, como en el de la ley N° 21.053, para el año 2018 y en la Ley de Presupuestos N° 21.125, correspondiente al año 2019. 22º. Sumado a lo anterior, el requerimiento recae en algunas cuestiones de mera legalidad que se encuentran fuera del marco de atribuciones de este órgano de jurisdicción constitucional. Así la requirente afirma que “la Dirección de Compras y Contratación Pública aplicó una sanción, que no fue ordenada por sentencia laboral ni menos ordenó a dicha institución su notificación, por lo tanto, esta última hace extensivo los efectos de un fallo del cual no se le ha ordenado cumplir jurisdiccionalmente, resultando entonces su actuación arbitraria e ilegal.” (fojas 2). 21
0000529 QUINIENTOS VEINTE Y NUEVE Lo anterior constituyen reproches a la actuación administrativa que no corresponde a esta Magistratura Constitucional resolver. En contra de ellas, por lo demás, la actora no sólo pudo interponer -como lo hizo- el recurso de protección que constituye la gestión judicial que da sustento a la presente acción de inaplicabilidad, sino que también puede reclamar ante el Tribunal de Contratación Pública, conforme a las disposiciones que la propia ley Nº 19.886 establece (arts. 16 y 26). 23º. Por último, cabe rechazar el planteamiento de la requirente en relación a que la aplicación del precepto afecta su derecho de dominio, por cuanto su alegato es abstracto, sin un fundamento suficiente y plausible, desde que no explica claramente de qué forma la aplicación de la regla impugnada en la gestión pendiente acarrearía su vulneración. 24°. Por todo lo expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido. Redactó la sentencia la Presidenta del Tribunal, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y la disidencia, la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO. Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese. Rol N° 8820-20-INA Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES. Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país. Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza. 22