32.        La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia los requisitos necesarios para la admisión de la acción de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos, personas legitimadas para ello. Al respecto, las acciones de constitucionalidad requieren tres elementos fundamentales: “(1) debe referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto” (art. 2, Decreto 2067 de 1991). El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe observar, a su vez, tres condiciones mínimas: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas “(art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) “la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (iii) exponer las razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas violan la Constitución, las cuales deberán ser, al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.

33.        Dichas características que debe reunir el concepto de violación, formulado por quien demanda la norma, fueron definidas por la Corte. En cuanto al requisito de la claridad, indicó esta Corporación que el mismo se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector la comprensión del contenido en su demanda. La condición de certeza, por su lado, exige al actor presentar cargos contra una proposición jurídica real, existente y que tenga conexión con el texto de la norma acusada, y no una simple deducción del demandante. La exigencia de especificidad hace alusión a que el demandante debe formular, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan, pues exponer motivos vagos o indeterminados impediría un juicio de constitucionalidad. En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que la misma se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación del contenido de una norma superior con aquel de la disposición demandada, por lo cual no puede tratarse de argumentos de orden legal o doctrinario, o de puntos de vista subjetivos del accionante. Con respecto a la suficiencia, ésta guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, logrando así que la demanda tenga un alcance persuasivo.

34.        Pues bien, dos de las intervenciones sugirieron a la Sala Plena que debía declararse inhibida para fallar, toda vez que la demandante no había demostrado con claridad si la norma que ataca tiene actualmente efectos jurídicos. Especialmente, la Superintendencia de Notariado y Registro afirmó que la demanda carece de razones pertinentes, porque en el escrito de corrección la demandante adjuntó unas resoluciones concretas que aplican la norma que cuestionó. En ese sentido, la entidad advirtió que «se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición las cuales expresamente fueron consideradas por la Corte Constitucional como excluyentes de aportar pertinencia a los cargos de constitucionalidad, no existen situaciones objetivas, derivadas de las normas objeto de la demanda».

35.        La Sala Plena no comparte las apreciaciones de la entidad interviniente y, por tanto, estima que la demanda cumple con razones ciertas, claras, específicas, pertinentes y suficientes para analizar de fondo el cargo propuesto.

36.        Las razones expuestas por la actora son claras, en la medida en que cuenta con un hilo conductor comprensible que permite identificar el alcance y propósito de los argumentos. En ese orden de ideas, se establece con precisión que el único cargo se concreta en que el artículo 129 (parcial) de la Ley 2159 de 2021 desconoce el principio de unidad de materia de la ley anual del presupuesto para el año 2022. En efecto, la ciudadana abordó las reglas jurisprudenciales, las condiciones de este principio y procedió a aplicarlos a la norma concreta.

37.        Del mismo modo, se considera que el cargo cumple con razones pertinentes, toda vez que se encuentra «fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone», y no en razones legales o subjetivas. Como se expuso, el escrito de la demanda identifica con claridad el contenido del artículo 158 de la Constitución y las exigencias que se deben observar para dar cumplimiento al principio de unidad de materia en las leyes anuales del presupuesto. La demandante soporta el cargo en contenidos de naturaleza constitucional que son adecuados.

38.        Así, para dar respuesta a la preocupación de las entidades intervinientes, el hecho de que la demandante haya acudido a anexar actos administrativos que se motivan con base en la norma que se ataca, no sugiere que se invoquen casos o asuntos concretos, sino que su intención es la de demostrar cómo esta norma mantiene efectos jurídicos en el tiempo. Por lo anterior, también se cumplió con el requisito de certeza, toda vez que se demostró, prima facie, que la disposición que demanda sigue produciendo efectos jurídicos a pesar de estar inserta en un cuerpo normativo condicionado a la temporalidad. La demandante demostró que hay entidades estatales que invocan que el servicio de registro de propiedad inmueble es un servicio público esencial y motivan sus decisiones conforme a esta naturaleza.

39.        El cargo también cumple con razones específicas, en la medida en que evidencian la existencia de una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. La ciudadana hace un ejercicio de contrastación entre la norma que alega inconstitucional y cómo esta no cumple con las condiciones exigidas por la jurisprudencia en cuanto al principio de la unidad de materia. Sobre este punto, hizo énfasis en que la declaratoria de un servicio como esencial sobrepasa el límite temporal de una ley anual de presupuesto. Además, analizó cómo el artículo 129 y la declaratoria que hace del servicio de registro de propiedad inmueble, no cumple con las condiciones de conexidad teleológica, causal, temática y sistemática; excede la vigencia anual del presupuesto de la vigencia 2022; y, modifica un asunto sustantivo relativo a la naturaleza del servicio público.

40.        Finalmente, por las razones desarrolladas y expuestas en la demanda y en su escrito de corrección, la Sala estima que se cumple con el requisito de suficiencia, toda vez que se exponen los elementos de juicio necesarios para generar una mínima duda sobre la constitucionalidad del artículo 129.

41.        Por las consideraciones expuestas, la Sala Plena resolverá de fondo el cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 129 (parcial) de la Ley 2159 de 2021 por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158 y 169 CP).

Problemas jurídicos y metodología de la decisión

42.   La demandante presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 129 (parcial) de la Ley 2159 de 2021 «Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022», por considerar que desconoce el principio de unidad de materia. Lo anterior, en razón a que el artículo denomina como servicio público esencial el registro de la propiedad inmueble en procesos catastrales con enfoque multipropósito y los programas de vivienda rural, hecho que no tiene ninguna relación con la ejecución del presupuesto. Según la demandante este contenido desconoce el principio de unidad de materia, toda vez que no cumple con las condiciones causales de la integralidad de la ley. Especialmente, la actora afirmó que no existe una conexidad causal, teleológica, temática, ni sistémica con la materia predominante de una ley anual de presupuesto.

43.   Las intervenciones de la Superintendencia de Notariado y Registro y la Defensoría del Pueblo afirmaron que la norma es constitucional, en la medida en que existen otras disposiciones de la misma ley que están relacionadas con el registro de la propiedad inmueble y el artículo 129 permite que el servicio público sea prestado oportunamente y acorde con los propósitos de ejecución del presupuesto anual.

44.   Por su parte, otro grupo de intervenciones, respaldaron el cargo de la demandante, tras considerar que la norma sigue produciendo efectos jurídicos en el tiempo y desconoce el principio de unidad de materia. 

45.   El Ministerio Público solicitó la inexequibilidad pues consideró que no se cumple con las exigencias jurisprudenciales sobre el principio de unidad de materia en leyes anuales del presupuesto. Según el Viceprocurador, el artículo 129 rebasa los límites temporales de la ley, no tiene una conexidad directa e inmediata con la ejecución del presupuesto anual y modifica normas de carácter sustancial.

46.   Con base en lo descrito hasta el momento, la Sala Plena de la Corte Constitucional le corresponde estudiar si el legislador excedió sus competencias y desconoció el principio de unidad de materia de la ley anual de presupuesto, al definir como servicio público esencial el registro de la propiedad inmueble en procesos catastrales con enfoque multipropósito y en los programas de vivienda rural, así como otros de similar naturaleza dispuestos en la misma ley.

47.   Cabe precisar que varias de las intervenciones hicieron alusión al concepto de “servicio público esencial” y sugirieron analizar la esencialidad del servicio del registro de la propiedad inmueble. Sin embargo, la Sala Plena estima que este asunto se escapa del cargo formulado por la demanda, el cual guarda relación con el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, específicamente; y no se propone una violación de la Constitución con base en el carácter esencial del servicio público de registro de la propiedad inmueble. 

48.              Para dar respuesta al anterior problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente orden metodológico: (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el alcance y los objetivos de las leyes anuales de presupuesto y (ii) reiterará la jurisprudencia relacionada con el principio de unidad de materia tratándose de este tipo de leyes. Posteriormente, la Sala Plena analizará el cargo propuesto por la demandante.

Alcance y objetivos constitucionales de la ley anual del presupuesto

49.              La Constitución Política de 1991 establece en su artículo 151 que le corresponde al Congreso de la República expedir leyes de naturaleza orgánica, entre las cuales se encuentran las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. La Constitución define que la ley anual de presupuesto está integrada por el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos, cada uno con precisas limitaciones constitucionales. Los artículos 345 al 355 regulan todo lo concerniente al presupuesto general, su forma de aprobación en el Congreso y los contenidos de esta ley orgánica. El artículo 345 define el principio de legalidad del gasto, los artículos 346 y 347 definen con precisión los límites de la libertad de configuración del legislador. El primero, establece que «[e]l Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura». El segundo, consagra la limitación del gasto al exigir su correlación con el presupuesto de rentas. El artículo 352 señala que «[a]demás de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar».

50.              En virtud de la disposición anteriormente mencionada, se expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”), el cual regula cómo deben expedirse las leyes anuales del presupuesto y los contenidos que deben regularse. Así, el presupuesto general de la nación se compone de (a) el presupuesto de rentas;[25] (b) el presupuesto de gastos;[26] y, (c) las disposiciones generales.

51.   Estas últimas son aquellas destinadas «a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales rigen únicamente para el año fiscal para el cual se expidan» (Ley 38 de 1989: art. 7.c). Del mismo modo, el Estatuto establece unos principios que deben regir la elaboración y ejecución de las leyes anuales del presupuesto: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis. Para efectos del caso que se estudia en esta ocasión, es relevante citar el contenido del principio de anualidad, según el cual «El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (L. 38/89, art. 10)».

52.   Con base en estas disposiciones, para la Sala Plena es claro que la competencia constitucional que tiene el legislador al expedir la ley anual de presupuesto es delimitada por normas de carácter orgánico y, por tanto, tiene un alcance temporal y sustancial definido. De ese modo, las normas deben tener un fin instrumental, esto es, «para materializar el presupuesto de rentas y ejecutar de forma oportuna el gasto autorizado».[27]

53.   Cabe recordar que, en un primer momento, la jurisprudencia constitucional comprendió que la ley anual del presupuesto no tenía una función normativa, en estricto sentido, sino que regulaba un contenido de naturaleza técnica. En esta posición, la Corte declaró la inexequibilidad de disposiciones que no tenían ninguna relación con las rentas, apropiaciones y/o gastos para la ejecución del presupuesto.[28] Posteriormente, la Corte definió que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto tienen «un contenido normativo suficiente, como instrumento de regulación especial con finalidades de política económica y social».[29] De esa forma, pasó a una posición más ponderada sobre los contenidos que regulan este tipo de leyes. En palabras de la Corte:

«[…] la materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijación o modificación de las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse efectivos.

Desde esta perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto '... regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan'. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.

Tampoco pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas, porque en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.

En uno y en otro caso sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con carácter permanente, de determinadas materias […]».[30]

54.   Finalmente, la jurisprudencia ha admitido que la ley anual del presupuesto contenga normas que facilitan un margen de acción a las autoridades públicas competentes en la ejecución del presupuesto. Esto, toda vez que la misma reserva de ley orgánica en materia de ingresos y gastos exige una correlación inescindible entre la política fiscal y económica y los planes de desarrollo económico. En ese orden, la Corte afirmó que este conjunto de disposiciones, a pesar de que tienen un contenido normativo, en todo caso, este debe «circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposición legal, observar el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto. En este sentido se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario».[31]

55.   En suma, es relevante entender las características constitucionales de la ley anual del presupuesto para establecer de qué naturaleza deben ser las disposiciones que la componen. Solo así, es posible evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en este tipo de leyes.[32] Con lo visto, el alcance y los contenidos que debe tener una ley anual del presupuesto se encuentran claramente delimitados por la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuerpos normativos que limitan la libre configuración del legislador a la hora de elaborar y regular cada presupuesto anual.[33] Las consideraciones anteriores permiten evidenciar que cualquier otra disposición que tenga un carácter normativo sustancial debe tener una relación instrumental, bien sea con el cumplimiento de estimación de rentas, así como en la determinación de gastos y la ejecución efectiva del presupuesto acorde con la política económica y fiscal de determinado periodo.

El principio de unidad de materia en la Ley Anual de Presupuesto. Reiteración jurisprudencial.

56.   De acuerdo con el artículo 158 de la Constitución Política «todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella». Igualmente, el artículo 169 de la Carta señala que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. De estas dos normas constitucionales se desprende el principio de unidad de materia el cual exige que «las disposiciones de una ley deben tener una relación de conexidad con el núcleo temático o la materia predominante de la misma, que debe determinarse mediante el examen sistemático de aquellas y el estudio de los antecedentes legislativos».[34] Este principio tiene varias finalidades: (i) lograr que un proyecto de ley cuente con una coherencia y una línea temática unívoca, (ii) se asegure la claridad del texto, tanto para la ciudadanía, como para los mismos parlamentarios, quienes en el trámite legislativo no pueden verse sorprendidos por disposiciones que no tengan relación con el proyecto en su integridad y (iii) garantizar la observancia de la ley en el futuro.[35]

57.   La aplicación de este principio debe hacerse con un criterio objetivo y razonable, pero flexible, es decir, respetuoso de la libertad de configuración normativa del legislador y el principio democrático. De tal modo, la Corte ha señalado que «solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley».[36] El juicio de constitucionalidad sobre el cumplimiento de este principio cuenta con dos etapas, (i) en la primera se debe determinar «el alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada»[37], y luego, (ii) definir si entre las disposiciones que se acusan y la materia de la ley existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica.

58.   De ese modo, para que una norma demandada desconozca el principio de unidad de materia, la Sala debe corroborar su conexidad con el cuerpo integral de la ley en la que se inserta. Este elemento de conexidad se evalúa a la luz de las siguientes dimensiones: «(i) temática, que se refiere al núcleo temático de la norma y que puede ser determinado en el análisis de los antecedentes legislativos o el título de la ley; (ii) causal, que requiere que exista identidad entre la disposición y los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley; (iii) teleológica, que se refiere a la identidad en los fines que persigue la ley tanto en su conjunto como en cada una de sus disposiciones, por lo que la ley en general y en cada una de sus disposiciones particulares debe dirigirse a alcanzar un mismo fin dentro de su complejidad temática; y (iv) sistemática, que atiende a la relación de racionalidad interna con las demás normas que integran la regulación».[38]

59.   En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, entre más definido se encuentre un concepto o una institución por la Constitución Política, menor será la libertad de configuración del legislador, y más estricto debe ser el control de constitucionalidad, es posible analizar criterios adicionales a los mencionados anteriormente para determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia tratándose de leyes cuyo contenido ha sido previamente fijado por la Constitución, o por normas de superior jerarquía integradas al estándar constitucional[39].

60.   Lo anterior significa que la intensidad del control depende “de la propia complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución”, ya que debe entenderse que si la propia Constitución ha determinado en forma relativamente completa los elementos estructurales de una institución o de un concepto, entonces debe ser “más estricto el control constitucional del acto normativo” que los desarrolla, pues el “Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado”[40].

61.   Ahora bien, tratándose de las leyes a través de las cuales se adopta la ley anual del presupuesto, el principio de unidad de materia tiene unas características especiales debido a la naturaleza de este tipo de leyes. La jurisprudencia vigente mantiene un análisis ponderado sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia, pero sobre la ley anual de presupuesto sostiene un análisis calificado debido a que la regulación del asunto se encuentra en la Constitución y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.[41] En efecto, y como ya fue descrito en el capítulo anterior, el contenido de este tipo de regulación se encuentra expresa, clara y principalmente definido en los artículos 346 a 351 de la Constitución y en la ley orgánica de que trata el artículo 151 superior. Conforme a estas disposiciones y, de manera específica, al artículo 11 del Decreto 111 de 1996, la ley anual de presupuesto está integrada por tres componentes estructurales: (i) presupuesto de rentas, (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, y (iii) las disposiciones generales.

62.   De acuerdo con ello, la Corte ha sostenido que «se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal)».[42] En particular, sobre el título de las “disposiciones generales” de las leyes anuales del presupuesto, es importante que estas tengan un carácter instrumental demostrado en relación con la ejecución presupuestal. Esto se desprende del contenido mismo del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el cual señala que tienen por objeto “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación” y rigen únicamente durante el año fiscal para el cual se expiden. En ese sentido, deben contar con un fin instrumental y deben obedecer el principio de anualidad del presupuesto.

63.   En términos de la Corte, deben «circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposición legal, observar el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto. En este sentido se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario».[43]

64.   De acuerdo a lo expuesto, la jurisprudencia vigente ha establecido que el principio de unidad de materia tratándose de la ley anual del presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos ordinarios de conexidad, y además, tres requisitos adicionales y específicos: (i) que la disposición tenga un vínculo con la ejecución del presupuesto, (ii) que no modifique materias sustantivas, porque «dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico»,[44] y (iii) que no exceda el límite temporal de las leyes anuales de presupuesto.

Solución del cargo: el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 «Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022» desconoce el principio de unidad de materia.

65.    Contenido del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021. La norma demandada se encuentra ubicada en el título de las “disposiciones generales” de la ley anual del presupuesto para el año 2022. Establece que «para dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque multipropósito y a los programas de vivienda rural, así como otros de similar naturaleza dispuestos en la presente Ley, el registro de la propiedad inmueble será un servicio público esencial prestado por el Estado por funcionarios denominados registradores de instrumentos públicos, en la forma establecida y para los fines y con los efectos consagrados en las leyes que regulan la materia» (énfasis propio).

66.   La Superintendencia de Notariado y Registro afirmó que esta disposición tiene una relación estrecha con otras normas de la ley anual del presupuesto, pues el mismo artículo afirma que su objetivo es «dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque multipropósito y a los programas de vivienda rural, así como otros de similar naturaleza en la presente ley». Para el efecto, adujo que la norma demandada refuerza el cumplimiento de los siguientes artículos que hacen parte del capítulo de “disposiciones generales”: (i) artículo 63 (deber de la Superintendencia de Notariado y Registro para girar directamente los recaudos por concepto de los ingresos provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos); 107 (destinación de recursos para procesos catastrales por parte del Gobierno nacional); 108 (apropiación de recursos y culminación de entrega de subsidios del programa vivienda rural); 118 (actualización automática del registro de los bienes de titularidad del extinto Ferrocarriles Nacionales de Colombia transferidos al fondo de pasivo social); 134 (destinación definitiva de activos que se encuentren extintos en favor de la Nación para el apalancamiento de proyectos de reactivación económica y solución de necesidades sociales); y 135 (mecanismos para la enajenación de activos extintos o en proceso de extinción de dominio).

67.   La Sala observa que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021, al declarar como servicio público esencial el registro de la propiedad inmueble, modificó la Ley 1579 de 2012 «Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones». Este estatuto establece la naturaleza, los objetivos y regula los trámites y entidades relacionadas con el registro. Especialmente, el artículo 1º señala: «[e]l registro de la propiedad inmueble es un servicio público prestado por el Estado por funcionarios denominados Registradores de Instrumentos Públicos, en la forma aquí establecida y para los fines y con los efectos consagrados en las leyes».

68.   Cabe resaltar que la denominación legal de un servicio público como “esencial”, tiene efectos jurídicos importantes dentro del ordenamiento jurídico. El artículo 56 de la Constitución establece que «se garantiza el derecho la huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador». Con base en este texto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que es una facultad del legislador definir qué servicios públicos son esenciales. Sin embargo, el juez constitucional puede evaluar si esta denominación[45] cumple con las condiciones constitucionales, toda vez que la determinación de esta naturaleza restringe el ejercicio de derechos fundamentales. En palabras de la Corte:

«Acorde con dicha concepción, estima la Corte que la definición de los servicios públicos esenciales, atendiendo a su materialidad, debe consultar, entre otros, los siguientes criterios, no taxativos o exhaustivos, sino meramente indicativos:

La esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo servicio público.

El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.

El concepto de servicios públicos esenciales necesariamente comporta una ponderación de valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan su derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los usuarios de los servicios.

El derecho de los trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que estos tienen en el ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales».[46]

69.   A pesar de que el objeto de la demanda que se estudia no es definir si el servicio público de registro de bienes inmuebles en determinados procesos catastrales debe ser o no esencial, lo cierto es que las consideraciones relacionadas con la naturaleza del servicio público permiten evidenciar que la denominación no es superflua o intrascendente para el ordenamiento jurídico y que, en consecuencia, su importancia es sustancial y trasciende de una temporalidad.

Análisis de constitucionalidad del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021

70.     La Sala Plena estima que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 es inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia, toda vez que (i) excede la vigencia anual del presupuesto de la vigencia 2022; (ii) modifica un asunto sustantivo relativo al servicio público de registro de bienes inmuebles; y, (iii) no es instrumental para la debida ejecución del presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2022. A continuación, se desarrollará el análisis de las condiciones jurisprudenciales aplicando un juicio calificado.

71.   La Corte ha determinado que, en el caso de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, el legislador puede incluir asuntos que no sean netamente contables, pero deben tener un «vínculo verificable con la materia presupuestal». De esa forma, «el límite que impone el principio de unidad de materia a la ley anual de presupuesto, y en particular a las disposiciones generales, es que las normas que integran dicha ley deben tener un “vínculo presupuestario”, es decir, deben considerarse como instrumentos para la correcta ejecución del presupuesto».[47]

72.   Para definir los factores de conexidad, es importante revisar los antecedentes legislativos de la norma acusada. Al respecto, la Sala constató que el artículo no estaba previsto en las ponencias para primer y tercer debates en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara (Gacetas 1277 y 1278, respectivamente). En la exposición de motivos del proyecto de ley 158 de 2021 (Cámara) y 96 de 2021 (Senado), la única referencia al notariado y registro, se refiere al presupuesto de la Superintendencia de Notariado y Registro, pero esto no tiene conexión alguna con la denominación como servicio público esencial el registro de bienes inmuebles. Sobre el particular se dijo:

«En la Superintendencia de Notariado y Registro se adicionan en gastos de inversión $73,9 mm, de los cuales $64,8 mm provienen de la disposición de activos de la entidad para la modernización de la infraestructura física de la superintendencia por $38,9 mm y $25,9 mm al fortalecimiento tecnológico hacia la transformación digital de la Superintendencia; y $9,2 mm para integración de la información registral y catastral de los bienes inmuebles en el marco de catastro multipropósito a nivel nacional».

73.   El texto del artículo 129 aparece por primera vez en el trámite legislativo en el pliego de modificaciones y discusión en segundo debate en plenaria del Senado de la República por una proposición que presentaron varios senadores (“Martha Villalba y otras firmas) que señala «Procesos Registrales: Establece el registro de la propiedad inmueble como un servicio público esencial para garantizar su prestación continua y eficiente».[49] A continuación, se propuso el siguiente texto, que corresponde al que quedó de forma definitiva:

«Artículo XXX (Nuevo): Para dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque multipropósito y a los programas de vivienda rural, así como otros de similar naturaleza dispuestos en la presente Ley, el registro de la propiedad inmueble será un servicio público esencial prestado por el Estado por funcionarios denominados registradores de instrumentos públicos, en la forma establecida y para los fines y con los efectos consagrados en las leyes que regulan materia» (luego se incluyó con el número 130)

74.        Sin embargo, la inclusión de este texto no tuvo debate por parte de ninguna de las plenarias, como se puede evidenciar en las actas de las sesiones correspondientes.[50] Este aspecto refuerza el hecho que no es posible verificar una posible conexidad causal, temática, sistemática y teleológica con las demás disposiciones de la ley anual del presupuesto para el periodo 2022. Ello, además, por las siguientes razones.

75.   No cuenta con conexidad temática, toda vez que no se comprende cómo la naturaleza esencial del servicio público de registro de la propiedad inmueble en los procesos de catastro multipropósito y vivienda rural tiene una relación objetiva y razonable con el presupuesto anual, y particularmente, con las apropiaciones y gastos definidos en la ley para el año 2022. Tampoco cuenta con una conexidad causal, pues no se demostró cómo la disposición demandada cumple con un vínculo presupuestario, es decir, que permita la ejecución de planes del mismo presupuesto anual. Y acorde con lo anterior, no cuenta con una conexidad teleológica, puesto que el objeto que persigue la ley anual del presupuesto, en concreto, es ser un «instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social», para lo cual prevé el presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales. Por su parte, la finalidad del artículo 129 se dirige a denominar el servicio público de registro de bienes inmuebles como un «servicio público esencial».

76.   En la exposición de motivos a la que se hizo referencia anteriormente, se puede ver una mención a la necesidad de tener apropiaciones para la «integración de la información registral y catastral de los bienes inmuebles en el marco de catastro multipropósito a nivel nacional», no obstante, esta mención no evidencia cómo la denominación del registro como servicio público esencial es un mecanismo que permite cumplir con aquel objetivo.

77.   Finalmente, no existe conexidad sistemática, en razón a que no se evidencia una relación interna y directa entre el artículo 129 y las demás disposiciones de la ley anual de presupuesto para el periodo 2022. A pesar de que hay distintas disposiciones que tienen que ver con el registro de propiedad inmueble, estas no evidencian la necesidad de que el servicio deba ser elevado a la categoría “esencial”. En efecto, las disposiciones que la Superintendencia de Notariado y Registro señaló como relacionadas con el artículo 129,[51] a pesar de que todas tienen algo que ver con bienes inmuebles y transferencias presupuestarias, entre otros, el solo hecho de que se relacionen temáticamente no demuestra el fin presupuestario del artículo 129, y mucho menos, si la “esencialidad” del servicio público de registro es necesario e inescindible de la ejecución del presupuesto.

78.   Ahora bien, en cuanto a las condiciones particulares que deben cumplir las leyes anuales del presupuesto para no vulnerar el principio de unidad de materia, es preciso señalar que en las sentencias C-704 de 2015, C-486 de 2016, C-438 de 2019, C-167 de 2021, C-178 de 2021, C-153 de 2022 la Corte declaró la inexequibilidad de disposiciones por violación de la condición de temporalidad y por la modificación de una norma sustantiva.

79.   Como fue anticipado por la Sala Plena, el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021, al señalar que el registro de la propiedad inmueble será un servicio público esencial prestado por el Estado para dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque multipropósito y a los programas de vivienda rural, así como otros de similar naturaleza dispuestos en la presente Ley», (i) modificó la regulación sustantiva referente al registro de instrumentos públicos, dispuesta estrictamente por su estatuto contenido en la Ley 1579 de 2012, provocando una restricción del derecho fundamental a la huelga. Lo anterior es trascendental, puesto que una limitación de este tipo debe cumplir con un debate amplio y acorde con los trámites de leyes ordinarias o estatutarias, de ser el caso, y no de leyes de presupuesto, las cuales cuentan con un corto tiempo para el estudio y aprobación.[52] Por tanto, se observa que la norma demandada tuvo por objeto modificar una regla sustantiva completamente ajena a la materia presupuestal, como lo es el servicio público de registro de bienes inmuebles.

80.   (ii) Desconoció el carácter temporal de las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto, en razón a que la naturaleza esencial del servicio público de registro de bienes inmuebles no se encuentra limitado a un periodo, sino que rige hacia futuro y sigue produciendo efectos jurídicos como lo demostraron la demandante y algunos de los intervinientes. En efecto, otro límite que impone el principio de unidad de materia para las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto es su obligatorio carácter temporal, pues el mismo Estatuto Orgánico del Presupuesto lo exige y la jurisprudencia constitucional ha «concluido que en la ley anual de presupuesto no puedan incluirse modificaciones a normas sustantivas, pues las mismas tendrían vocación de permanencia, contrariando la naturaleza temporal expuesta».[53]

81.   (iii) No es instrumental para la debida ejecución del presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2022. Como fue explicado en el análisis de conexidad, no existe una relación instrumental presupuestaria entre la declaratoria de servicio público esencial del registro de propiedad inmueble y sus programas de ejecución presupuestal de rentas y/o gastos. Es decir, no existe un impacto en las obligaciones de las autoridades competentes para administrar o ejecutar recursos del presupuesto, pues la norma es meramente enunciativa y tiene un contenido sustancial.

82.   Por su parte, teniendo en consideración que: (i) no era admisible que el legislador adoptara una disposición absolutamente ajena al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones, desconociendo de forma flagrante el principio de unidad de materia y (ii) que ello implicó una modificación de forma permanente el ordenamiento jurídico, esta decisión tendrá efectos retroactivos desde el 12 de noviembre de 2021, fecha de promulgación de la Ley 2159 de 2021.

83.   En síntesis, la Sala concluye que el cargo propuesto por la demandante debe prosperar y el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 debe ser declarado inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, al exceder el límite temporal de la ley anual de presupuesto para el periodo 2022, modificar el régimen dispuesto en el estatuto de registro de instrumentos públicos y no contar con ningún vínculo presupuestal.

En mérito de lo expuesto,