Sentencia C-079/25

11.  La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. Cabe precisar que la jurisprudencia ha señalado que el desconocimiento del principio de unidad de materia comporta un vicio de competencia que, a además de afectar la esencia del trámite legislativo, conlleva también una violación material de la Carta. Por tanto, no le resulta aplicable el término de caducidad dispuesto en el artículo 242 de la Constitución Política.

12.   Ahora bien, tratándose de un cargo de violación del principio de unidad de materia sobre una norma que se encuentra inserta en la Ley Anual del Presupuesto para el año 2022, ésta pierde vigencia en virtud de la característica de temporalidad y anualidad de este tipo de leyes. Sin embargo, la demandante alegó que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 continúa produciendo efectos jurídicos.

13.        Por regla general, una ley comienza a regir y, por tanto, a generar efectos jurídicos, a partir de su promulgación. Excepcionalmente, el legislador puede establecer una condición o plazo de sus efectos.

14.   Por su parte, la derogatoria determina la vigencia de una norma jurídica dentro del ordenamiento. Según el artículo 71 de la Ley 57 de 1887, la derogatoria puede ser expresa, cuando la misma ley señala que deroga una antigua; y tácita, «cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior». Igualmente, puede ser total o parcial. De ese modo, una ley pierde vigencia, cuando es derogada de forma expresa o tácita, cuando se cumple con la condición o plazo dispuesto para su vigencia, por materializarse prescripciones que ella contenía o cuando la Corte Constitucional declara la inexequibilidad.

15.        En cualquiera de los anteriores casos, la Corte Constitucional ha establecido que no tiene sentido analizar de fondo una demanda, pues ha perdido vigencia la norma atacada y, por tanto, la Sala le corresponderá emitir un fallo inhibitorio. No obstante, estas situaciones no son absolutas y debe verificarse si la ley sigue produciendo efectos jurídicos. Así, la Corte ha considerado que existen tres situaciones específicas respecto de las cuales se puede pronunciar de fondo:

(a)  «en aquellos eventos en los que las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la admisión de la demanda y dejaron de regir en el curso del juicio de constitucionalidad. Se trata del principio de la perpetuatio jurisdictionis, conforme al cual la pérdida de vigencia de la norma acusada no priva necesariamente al juez constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de fondo».

(b) «puede suceder de manera excepcional, que una ley derogada siga produciendo efectos jurídicos en el ordenamiento».

(c)  «que la norma pueda llegar a producirlos en un futuro. En estos casos, la Corte ha admitido la posibilidad de pronunciarse sobre tales disposiciones derogadas que siguen produciendo efectos o que pueden llegar producirlos en un futuro».

16.   Las leyes de presupuesto son, en esencia, temporales y rigen solo para el año siguiente al que son expedidas. Al respecto, el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece que el presupuesto general de la nación es el instrumento que sirve para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social. Se rige por los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica y homeostasis. Especialmente, el principio de anualidad implica que «[e]l año fiscal comienza el l° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción» (art. 14). Por su parte, el artículo 346 de la CP prevé que la ley de presupuesto rige únicamente para el año fiscal respectivo.

17.   En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que «la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo […] Es en este sentido que se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario. Su vigencia temporal es consecuencia de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecución pretenden asegurar, por lo cual el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que compila las normas que contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto, expresamente indica que tales normas generales “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”».[14]

18.   En el caso bajo estudio, la norma demandada se encuentra ubicada en la ley que decretó el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022. Hace parte del capítulo V de la tercera parte del cuerpo normativo mencionado en el que se encuentran las "disposiciones generales”. Esta norma dispone que «el registro de la propiedad inmueble será un servicio público esencial prestado por el Estado por funcionarios denominados registradores de instrumentos públicos (…)», para dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque multipropósito y a los programas de vivienda rural, así como otros de similar naturaleza dispuestos en aquella ley.

19.   La Ley 2159 de 2021, en virtud de su tipología especial, al ser una ley anual de presupuesto, perdió vigencia el 31 de diciembre de 2022.

20.   A pesar de lo anterior, la Sala Plena evidencia que lo establecido en el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 continúa produciendo efectos jurídicos a la fecha y, por tanto, la Corte mantiene la competencia y debe examinar de fondo el cargo formulado. Lo anterior se ve sustentado en que hay indicios suficientes que está produciendo efectos jurídicos, en especial: (i) la norma atacada define como esencial el servicio público de registro de la propiedad inmueble, es decir, es un contenido normativo sustancial que, en principio, no depende de la temporalidad de las demás disposiciones de ejecución del presupuesto, (ii) tanto la demandante como algunos intervinientes allegaron actos administrativos que aplican esta denominación del servicio público esencial con el fin de resolver solicitudes de prórroga y suspensión de términos en el servicio público registral y permisos sindicales y, (iii) aunado a lo alegado por la demanda y el Ministerio Público, la norma modifica una ley permanente.

21.   Con base en lo anterior, la Sala Plena estima que existen serios indicios que la disposición atacada se encuentra produciendo efectos jurídicos, y por tanto la Corte tiene competencia para analizar su constitucionalidad.

22.   Además, la misma jurisprudencia constitucional ha señalado que, como una eventual declaratoria de inexequibilidad tiene por efecto sustraer la disposición demandada del ordenamiento jurídico, la Corte Constitucional debe verificar la vigencia y efectos de la disposición demandada como una etapa previa e ineludible del control de constitucionalidad en aquellos eventos en que existe una duda razonable al respecto. En ese sentido, cuando se produce una duda razonable sobre si la misma se encuentra produciendo efectos jurídicos, ésta debe resolverse a favor de la competencia de la Corte para iniciar el juicio de constitucionalidad.

23.   Así lo señaló en la sentencia C-167 de 2021, en la que estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 98 de la Ley 2008 de 2019, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de enero de 2020”. En ese caso, los demandantes consideraron que la disposición acusada violaba el principio de unidad de materia, porque su contenido normativo no tenía un vínculo directo e inmediato, ni conexidad razonable, con la temática general y la materia dominante de la ley. Así las cosas, al realizar el análisis de su competencia, la Corte recordó que existen tres situaciones específicas respecto de las cuales esta podría efectuar un pronunciamiento de fondo, aunque la ley que se demanda esté derogada, se haya declarado inexequible o haya cumplido su plazo o condición o agotado su contenido normativo.

24.   En primer lugar, se trata del principio de la perpetuatio jurisdictionis, que se presenta en aquellos eventos en los que las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la admisión de la demanda, y dejaron de regir en el curso del juicio de constitucionalidad. En segundo lugar, puede que la ley derogada siga produciendo efectos jurídicos en el ordenamiento. Por último, que la norma pueda llegar a producir efectos en un futuro.

25.   En consecuencia, concluyó que la disposición demandada podría seguir produciendo efectos con posterioridad al 31 de diciembre de 2020, por lo que tenía competencia para emitir un pronunciamiento de fondo sobre su validez constitucional. Y, en ese sentido, la norma vulneraba el principio de unidad de materia por tres razones: (i) excedía la vigencia anual del presupuesto de la vigencia 2020, (ii) modificaba un asunto sustantivo relativo a la exigibilidad de una condena judicial y (iii) no era instrumental para la debida ejecución del presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2020. Así las cosas, decidió declarar la inexequibilidad de la disposición.

26.   Posteriormente, la Corte emitió la sentencia C-178 de 2021, en la que estudió la demanda de inconstitucionalidad propuesta en contra del artículo 140 de la misma Ley 2008 de 2019, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de enero de 2020”, por violación del principio de unidad de materia.

27.   En el mismo sentido, evaluó si conservaba la competencia para conocer del asunto y concluyó que, a pesar de que la disposición demandada se encontraba inserta en una ley anual de presupuesto cuya vigencia se había agotado el 31 de diciembre de 2020, podría seguir produciendo efectos con posterioridad a esa fecha.

28.   Por otro lado, estudió si el artículo acusado desconocía el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 de 169 de la Constitución Política, al incluir en una ley anual de presupuesto una norma que autoriza a los puertos privados para desarrollar una nueva actividad de prestación de servicios a terceros, a cambio de una contraprestación calificada como recurso propio del presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura.

29.   Así las cosas, la Sala recordó el control constitucional cualificado relativo al principio de unidad de materia cuando la Constitución o las normas orgánicas integradas al parámetro de constitucionalidad determinan el contenido de la ley y por lo mismo, restringen la libertad de configuración legislativa. También, indicó que es completamente ajeno al contenido prefigurado de la ley anual de presupuesto, que en sus disposiciones generales se creen nuevas rentas o ingresos para soportar o completar la estimación prevista en la ley de renta, y financiar el gasto propuesto en la ley de apropiaciones, pues para ello la Constitución ha previsto mecanismos autónomos de financiamiento, cuyo trámite por separado de la ley de presupuesto garantiza la racionalidad del proceso legislativo y el principio de legalidad.

30.   En consecuencia, la Corte concluyó que el artículo demandado creó una nueva contraprestación por la autorización de una nueva actividad a los puertos de uso privado y por eso vulneraba el principio de unidad de materia, en tanto “(i) no guarda un vínculo con la ejecución del presupuesto sino que crea una nueva renta a favor de una entidad incluida dentro del Presupuesto General de la Nación; (ii) modifica una materia sustantiva al a) autorizar una actividad que no ha sido prevista en la ley que regula el régimen portuario, y b) cambiar la destinación de la contraprestación que se paga con ocasión de una concesión portuaria, para destinarla a una entidad diferente a la que recibe las contraprestaciones portuarias según la Ley (INVIAS) y excluir a las entidades territoriales del ingreso; y (iii) excede el límite temporal que la Constitución y la ley orgánica de presupuesto fijan a la ley anual de presupuesto”. Por lo anterior, decidió declarar la inexequibilidad de la disposición acusada por el desconocimiento del principio de unidad de materia.