Sentencia C-079/25

Único. DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 «Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022», con efectos retroactivos desde el 12 de noviembre de 2021, fecha de promulgación de la ley.

Comuníquese, cúmplase y publíquese,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con aclaración de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

Anexo I. Intervenciones (Exp. D-15.941)

Superintendencia de Notariado y Registro[54]

La entidad solicitó la inhibición, y subsidiariamente la exequibilidad de la norma atacada. Afirmó que la demanda carece de razones pertinentes, porque en el escrito de corrección la demandante adjuntó unas resoluciones concretas que aplican la norma que cuestionó. En ese sentido, la entidad advirtió que «se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición las cuales expresamente fueron consideradas por la Corte Constitucional como excluyentes de aportar pertinencia a los cargos de constitucionalidad, no existen situaciones objetivas, derivadas de las normas objeto de la demanda».

Subsidiariamente, la entidad argumentó que el artículo el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 sí cumple con las condiciones necesarias que observan el principio de unidad de materia. Al respecto, señaló que el objetivo del artículo 129 es garantizar la continuidad del servicio público registral. Este fin tiene una relación directa con los planes de inversión de la política estatal sobre «(a) el catastro multipropósito; (b) el cumplimiento general de todas las inversiones relacionadas con el cumplimiento del Acuerdo de Paz; (c) la adecuada gestión de los bienes inmuebles objeto de extinción del dominio; (d) todos los planes y proyectos de inversión que tengan alguna relación directa o que requieran para su materialización el acceso al servicio público registral». Lo anterior lo sustentó, en que hay varias disposiciones de la misma ley en las que se encuentra referencia a las funciones de las oficinas de registro e instrumentos públicos. Citó los artículos 63, 107, 108, 117, 134 y 135.

Adicionalmente, afirmó que es «imposible ejecutar adecuadamente los planes y políticas de inversión de la vigencia fiscal, sin un adecuado funcionamiento del sistema registral, que sirve para: (a) desbloquear los recursos y subsidios relacionados con la vivienda; (b) materializar las políticas del Estado en materia de catastro multipropósito como prerrequisito para cumplir la inversión en materia; (c) materializar la enajenación de bienes inmuebles públicos para obtener los recursos necesarios para la ejecución de los planes y programas estatales». Con fundamento en ello, la entidad argumentó que la norma cuenta con una relación temática, al materializar objetivos de ejecución del presupuesto durante la vigencia fiscal; causal, pues buena parte de los proyectos del presupuesto se materializan con el buen funcionamiento de la gestión y registro de la propiedad inmobiliaria; teleológica y sistemática, toda vez que la norma atacada tiene una conexidad con los objetivos del presupuesto anual y tiene una conexión interna con toda la ley.

La entidad señaló que el texto demandado en el artículo 129, es decir, aquel que indica que el servicio de registro de la propiedad inmueble será un servicio público esencial, atiende a la temporalidad de la vigencia del presupuesto anual, toda vez que de su lectura no se puede inferir una aplicación ultractiva. En este punto, recordó que el cargo es impertinente, pues se basa en la aplicación de la norma y no en la comparación con el texto constitucional. Así, insistió que la norma que se ataca no modifica normas de carácter sustantivo y tiene un fin presupuestal al permitir su adecuada ejecución.

Por otra parte, la entidad se refirió al carácter esencial del servicio público registral. Sobre este punto, resaltó que «[l]a esencialidad del servicio público registral se deriva entonces de la extraordinaria importancia que tienen para la vida en sociedad, no solo porque sirve de tradición de la propiedad inmobiliaria, da publicidad a los actos que se registran y los reviste de mérito probatorio, sino por la cantidad de actos, documentos y títulos que se llevan al Folio de Matrícula Inmobiliaria, en relación con decisiones judiciales, limitaciones al derecho de dominio por razones de interés general, sin contar todos los efectos registrales de los bienes de uso público, fiscales y baldíos. Es más, las políticas sociales más importantes del Estado se ejecutan a través del Registro de la Propiedad Inmobiliaria, como es el caso de las de vivienda o de formalización de la propiedad».

Además de lo anterior, la entidad se refirió a las normas pertinentes en la materia sobre el alcance de la función registral. Con base en esto, sugirió que el artículo 129 no modificó ningún norma sustantiva ni permanente. Desarrolló jurisprudencia constitucional para sostener que el legislador cumplió con los requisitos para denominar el servicio registral como servicio público esencial. Para la entidad, este servicio contribuye a la protección de bienes, derechos y libertades esenciales en un Estado de Derecho. Esta función de registro inmobiliario garantiza la propiedad privada, pero también la política rural integral y el catastro multipropósito. En consecuencia, según la entidad, «es claro entonces, que la interrupción del servicio público registral puede poner en peligro la materialización de derechos fundamentales y de superación de las circunstancias que han dado lugar a la violación de otros derechos, relacionados con el acceso progresivo a la propiedad agraria, la reforma rural integral y la restitución de tierras».

Con todo, la entidad solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021; y subsidiariamente, declararla constitucional.

Ciudadano Melvi Ramos Palacio.[55]

El ciudadano allegó actos administrativos que se encuentran motivados en la norma objeto de control constitucional. Con ello, sostuvo que la demanda se dirige contra una norma real y existente. También afirmó que «apoya la declaración de inconstitucionalidad del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021».

Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana (UPB Medellín)[56]

La Clínica Jurídica solicitó la inexequibilidad de la norma atacada. Para el efecto, se refirió a dos asuntos: (i) el alcance del enunciado normativo previsto en el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 y (ii) el alcance de las leyes de presupuesto, en concreto, en relación con el principio de unidad de materia.

Sobre el primer tema, precisó que de acuerdo con lo que significa el servicio de registro y el catastro multipropósito y un servicio público esencial, «la calificación de los procesos catastrales multipropósito como servicios públicos esenciales implica establecer, expresamente, que los mismos contribuyen directamente al ejercicio y efectividad de derechos fundamentales».

Por su parte, en cuanto al segundo tema, luego de referirse a las normas constitucionales y legales que regulan las leyes de presupuesto, adujo que el artículo 129 no cumple con la conexidad sistemática, toda vez que «calificar como un servicio público esencial los procesos de catastro multipropósito escapa de las normas que establecen el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones anual. Particularmente, no hay conexidad en relación con gastos que puedan tener una vigencia temporal definida (un año)». Formuló las siguientes cinco razones para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma:

«i. Se trata de una norma que rebasa los límites temporales propios de una ley de presupuesto, pues la calificación como servicio público esencial de los procesos catastrales multipropósito tiene vocación de permanencia. ii. La calificación como servicio público esencial de los procesos catastrales no constituye un medio adecuado orientado a permitir la correcta ejecución del presupuesto. En síntesis, porque no tiene ninguna relación con los aspectos orgánicos del presupuesto de la Nación. iii. La norma acusada indirectamente modifica normas sustantivas, como las leyes 1995 de 2019 (catastro multipropósito) y 1579 de 2012 (registro de instrumentos públicos), al definir como servicio esencial lo regulado en estos regímenes normativos. Por ende, estamos en presencia de una norma que introduce una decisión autónoma y modificadora del ordenamiento jurídico sustantivo. iv. La norma acusada no es de carácter presupuestario y pretende introducir restricciones al ejercicio de algunos derechos sustantivos, como la huelga. v. El artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 regula competencias permanentes de las instituciones comprometidas con el catastro multipropósito, al definir sus actuaciones como un servicio público esencial.»

Ciudadano George Zabaleta Tique[57]

El ciudadano solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021, porque consideró que se trata de una norma que regula asuntos de ley estatutaria al restringir un derecho fundamental como lo es la huelga.

Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales – Defensoría del Pueblo[58]

Luego de referirse a la jurisprudencia constitucional sobre el contenido y alcance del principio de unidad de materia, la entidad solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar, y en subsidio, declarar la constitucionalidad del aparte demandado del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021.

Para el efecto, advirtió que al estar contemplado en un cuerpo normativo temporal, se asume que su vigencia es limitada en el tiempo. De tal forma, las afirmaciones del accionante no se encuentran demostradas. Por otra parte, advirtió que «del texto mismo de la norma demandada, se desprende que su objeto y finalidad es garantizar la continuidad del servicio registral, más aun cuando, como es pertinente observar, la conservación del principio de conexidad».

FABIO ARIAS GIRALDO, en calidad de presidente y representante legal de la CENTRAL UNITARIA DE TRABAJADORES DE COLOMBIA “CUT[59]

La entidad solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad del aparte demandado por los argumentos expuestos en la demanda. Explicó, de forma extensa, el problema existente en Colombia sobre la propiedad rural y urbana debido al subregistro de predios. Con ello, hizo énfasis en la importancia del catastro multipropósito como un instrumento necesario para organizar la propiedad en Colombia y poner ordena su titularidad. Según el interviniente, el catastro con enfoque multipropósito «permite no solo la generación de seguridad jurídica del derecho de propiedad, sino de igual forma de robustecimiento de la capacidad de recaudo, el ordenamiento territorial, además de la planeación social, económica y cultural, sostenible».

Luego, la entidad se refirió al principio de unidad de materia e hizo referencia a la jurisprudencia constitucional que consideró pertinente sobre el asunto. Posteriormente, procedió a presentar sus argumentos sobre la inconstitucionalidad de la norma. Al respecto, afirmó que «es claro que el contenido de la ley anual del presupuesto no puede incluir disposiciones que tengan vocación de permanencia, ni tampoco puede modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes (…) el principio de unidad normativa no permite la acepción de normas permanentes dentro de normas transitorias, como lo es la actual pues su vocación formal es definir el presupuesto de rentas del 10 de enero al 31 de diciembre de 2022».

Colegio de Registradores de Instrumentos Públicos de Colombia[60]

El colegio de registradores solicitó a la Sala Plena declarar la inconstitucionalidad de la norma demandad. Adujo que el artículo 1° de la Ley 1579 de 2012 establece que el servicio de registro es de naturaleza pública y que se presta por el Estado a través de funcionarios denominados registradores de instrumentos públicos. Se refirió luego, a la jurisprudencia constitucional sobre la característica “esencial” de un servicio público y advirtió que el servicio público del registro de inmuebles no tiene las calidades para ser denominado como “esencial”.

Adicionalmente, señaló que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 no guarda ninguna relación con los objetivos de este cuerpo normativo relativo al presupuesto anual y a la determinación de las rentas y recursos de capital del tesoro de la Nación, así como de los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión. Para el interviniente, la Ley 2159 es de vigencia temporal, mientras que lo dispuesto en el artículo 129 se extiende en el tiempo y tiene efectos actuales. Lo anterior, lo sustentó en resoluciones de la Superintendencia de Notariado, entidad que ha motivado sus actos jurídicos en la esencialidad del servicio público de registro invocando el artículo 129.

Con todo lo anterior, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma por los argumentos expuestos en la demanda.

Ministerio de Trabajo[61]

La cartera ministerial solicitó a la Corte Constitucional, declarar la inconstitucionalidad del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021. Para sostener lo anterior, la entidad explicó con precisión el contenido y alcance de la norma atacada. Precisó que solo aplica a los procesos del catastro multipropósito y de vivienda rural y los funcionarios denominados “registradores de instrumentos públicos”. Además, explicó que «el propósito del artículo 129 es establecer el registro de la propiedad inmueble como un servicio público esencial. Al clasificarlo de esta manera, se busca asegurar la continuidad y eficiencia en la prestación de este servicio, el cual es fundamental para la realización de procesos catastrales y programas de vivienda rural. La designación de este servicio como esencial implica que su interrupción podría afectar gravemente el ejercicio de derechos relacionados con la propiedad y tenencia de la tierra. El artículo pretende fortalecer la administración de los procesos de registro, otorgando un marco legal ligado con el artículo 56 de la Constitución para su ejecución y garantizando la protección de los derechos de propiedad».

Luego de referirse a la jurisprudencia constitucional relativa al principio de unidad de materia en las leyes del presupuesto general de la nación, resaltó que «[e]sta ley debe concentrarse exclusivamente en regular los ingresos y gastos del Estado, y cualquier disposición adicional debe estar directamente vinculada con este objetivo. De ahí que se garantice la coherencia normativa y se mantenga el control adecuado sobre los recursos públicos, evitando que la ley de presupuesto se convierta en un mecanismo para legislar sobre temas que no le son propios».

Posteriormente, se refirió a la jurisprudencia que ha definido cuándo puede determinarse un servicio público como esencial. Sobre este punto, concluyó que la regulación de los servicios públicos esenciales está ligada al derecho a la huelga, permitiendo su restricción en estos casos para proteger intereses vitales como la vida, la salud y la seguridad de la población.

Con base en lo anterior, argumentó que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 presenta problemas de constitucionalidad. En primer lugar, «su inclusión en una ley con un enfoque presupuestal y financiero contraviene con el principio de unidad de materia, al introducir un elemento regulatorio que no guarda una relación directa con el tema central de la ley. En segundo lugar, aunque definir el registro de la propiedad inmueble como un servicio esencial puede ser constitucional bajo ciertas condiciones, el artículo no proporciona una justificación clara ni establece las implicaciones de tal clasificación, especialmente en lo que respeta a las limitaciones al derecho a la huelga».

Hizo énfasis en que el artículo 129 no cuenta con una relación directa e inmediata con las disposiciones del presupuesto, su distribución y ejecución. En efecto, el artículo 129 define como esencial el servicio público de registro de inmuebles en procesos de catastro con enfoque multipropósito y de vivienda rural, materia que no tiene relación con las rentas y el manejo de los recursos de la nación. Adicionalmente, «el artículo 129 no desarrolla las circunstancias ni las razones por las cuales el registro de la propiedad se considera un servicio esencial que justificaría la restricción del derecho a la huelga. Sin una fundamentación adecuada y sin una conexión clara con la protección de intereses vitales, esta disposición podría considerarse como una limitación al derecho a la huelga que no cumple con los criterios de necesidad y proporcionalidad».