Sentencia C-079/25

6.    La demandante afirma que el aparte resaltado del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 vulnera lo establecido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, por las siguientes razones.

6.1. En primer lugar, la ciudadana se refirió al principio de unidad de materia y el desarrollo jurisprudencial relacionado con este. Resaltó que en la sentencia C-006 de 2012, la Corte se refirió a este principio en las leyes de presupuesto y advirtió que «el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia (…) una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes».

6.2. Con base en estos criterios, la demandante argumentó que «es claro que el contenido de la ley anual del presupuesto no puede incluir disposiciones que tengan vocación de permanencia, ni tampoco puede modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes». Explicó que lo establecido en el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 supera el carácter temporal de la ley de presupuesto y modifica la naturaleza del servicio de registro de la propiedad inmueble.

6.3. A continuación, la demandante desarrolló los contenidos de lo que significa la ley anual de presupuesto y su alcance a la luz del estatuto orgánico del presupuesto. Con sustento en ello, la ciudadana advirtió que para que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 cumpla con el principio de unidad de materia, tiene que demostrarse al menos que (i) se ciñe a facilitar y agilizar la correcta ejecución del presupuesto, (ii) no puede contener regulaciones con vocación de permanencia y (iii) no puede modificar o derogar normas orgánicas o sustantivas. Al aplicarse estas premisas a la norma demandada, se puede constatar que no cumple ninguna, toda vez que la declaratoria de servicio público esencial del registro de la propiedad inmueble es de carácter permanente. Según la actora, la norma atacada «modificó el artículo 131 de la Constitución que establece que compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los registradores y modificó de forma tácita y permanente el artículo 1 de la Ley 1579 de 2012 que establecía la naturaleza del servicio de instrumentos público como servicio público elevando su naturaleza a la de un servicio público esencial (…)».

6.4. En segundo lugar, la demandante aplicó las anteriores reglas jurisprudenciales al artículo que atacó. En ese sentido, dijo la ciudadana, no es claro cómo el artículo 129 es una norma presupuestal o que sirva para ejecutar el presupuesto anual de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en el estatuto orgánico del presupuesto. Además, advirtió que en los antecedentes del trámite legislativo no se evidencia ninguna justificación sobre la inclusión de la norma. Para explicar este punto, la ciudadana afirmó:

«(…) al revisar las Gacetas 2021, que contienen la ponencia para segundo debate, y la ponencia contentiva del texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes, se observa que se presentó una proposición para incluir esta norma, cuya única razón fue la de garantizar la prestación continua y eficiente del servicio público registral, sin que se señale cómo la disposición podría guardar una relación causal con el objeto principal de la Ley. Por lo anterior, es evidente que no existe conexión causal entre el contenido del artículo 129 (que en ponencia se número como 130 y finalmente se sancionó en la ley como 129) y la Ley 2159 de 2021. Así, mientras el propósito general de la Ley es decretar el presupuesto de rentas, ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2021, la disposición acusada tiene un fin particular, que es garantizar la prestación continua y eficiente del servicio público registral, sin que exista una relación causal entre las dos normas, porque las razones de la expedición de la ley deben ser las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley (…)»

6.5. La demandante insistió que el artículo 129 tiene una finalidad específica diferente a la generalidad y objeto de la ley de presupuesto, pues se trata de garantizar un servicio público, y no como herramienta para la ejecución del presupuesto. Así, carece de conexidad material. Igualmente, no cuenta con una conexidad instrumental, toda vez que se ocupa de un asunto totalmente ajeno a la ley anual de presupuesto y sus herramientas de ejecución. La ciudadana alertó que es muy grave que se permita que en una ley temporal se definan asuntos sustanciales permanentes como lo es la declaratoria de un servicio público como esencial.

6.6. La demandante argumentó que tampoco se cumple con una conexidad causal, toda vez que en los antecedentes legislativos no existe justificación que demuestre que el servicio catastral multipropósito sirve como un mecanismo para cumplir con el presupuesto o las rentas anuales. En palabras de la ciudadana: «pese a que la disposición acusada se encuentra en el capítulo tercero de la Ley, aparte que incluye las normas generales que tienen como objetivo servir de instrumentos para la ejecución del Presupuesto, no se observa la forma a través de la cual una norma que define un servicio como esencial pueda coadyuvar al cumplimiento de los fines de ley anual del presupuesto. Por lo anterior, es evidente que no existe conexión causal entre el contenido del artículo 129 y la Ley 2159 de 2021; mientras el propósito general de la Ley es decretar el presupuesto de rentas, ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2021, la disposición acusada tiene un fin de garantizar la continuidad y eficiencia de un servicio, sin que exista una relación causal entre las dos normas y como se señaló, anteriormente, todos los servicios públicos prestados por el estado por antonomasia deben prestarse en forma continua y eficiente».

6.7. No cumple con una conexidad teleológica, en la medida en que «lo que ordena no tiene ningún impacto presupuestal en la Ley que decreta los presupuestos de rentas y de recursos de capital y de gastos y se aparta en forma notoria del propósito contenido en la Ley del Presupuesto para la vigencia fiscal 2021 (sic)». La demandante aseguró que los procesos catastrales con enfoque multipropósito y los programas de vivienda rural con incidencia registral están exentos del pago de derechos de registro, por lo que tampoco se comprende por qué esta norma tiene alguna relación con la ley del presupuesto.

6.8.Finalmente, la ciudadana adujo que no cumplía tampoco con una conexidad sistemática, porque no cumple con una relación entre el presupuesto, sus propósitos y sus herramientas de ejecución y, por tanto, no responde a la racionalidad lógica e interna de toda la ley. Advirtió que la norma transgrede el carácter temporal de las normas presupuestales, incluye una modificación permanente a un servicio público y no está destinada a permitir la correcta ejecución del presupuesto decretado para el año 2022.

6.9.Ahora bien, en el escrito de corrección, la demandante complementó la argumentación respecto de este cargo. Particularmente, la ciudadana se concentró en corregir lo sugerido en el auto inadmisorio respecto de si la norma atacada se encontraba vigente o produciendo efectos jurídicos en el ordenamiento. En esa medida, en primer lugar, recordó que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 declaró el servicio de registro de propiedad inmueble como “servicio público esencial” y esto modificó una norma de carácter permanente, como lo es la Ley 1579 de 2012, la cual contempla este servicio como un servicio público común. De esa forma, el legislador incorporó un asunto en la ley anual de presupuesto que no tiene ninguna relación con el objeto y fin de este tipo de leyes.

6.10.      La actora precisó que a pesar de que la Ley 2159 de 2021 fue expedida para el año 2022, la norma atacada sigue produciendo efectos dentro del ordenamiento jurídico. Para el efecto, trajo como anexos al escrito de corrección de la demanda, actos administrativos de la Superintendencia de Notariado y Registro-SNR, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Trabajo en los que se ha invocado el carácter esencial del servicio de registro de propiedad inmueble con el fin de (i) justificar el cobro de tarifas registrales, (ii) negociar derechos sindicales y denegar permisos en el mismo ámbito y (iii) motivar la suspensión de términos.

6.11.      Conforme a lo anterior, la ciudadana argumentó que la jurisprudencia constitucional ha permitido que la Corte estudie de fondo una norma derogada de forma excepcional, cuando sigue produciendo efectos jurídicos o que tiene la potencialidad de producirlos hacia el futuro. Con base en ello, la demandante advirtió que la calidad de servicio público esencial del servicio de registro de propiedad inmueble, dispuesta en el artículo 129, sigue produciendo efectos jurídicos. Por lo anterior, solicita a la Corte pronunciarse sobre el cargo por violación de unidad de materia propuesto en la demanda.

6.12.      Con los argumentos anteriores, la demandante solicitó a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 por violación del principio de unidad de materia (art. 158 y 169 CP).