Sentencia C-207/25

73.        El Decreto Legislativo 0131 de 2025 no cumple los requisitos formales exigidos para su expedición. La Sala Plena advierte que el decreto legislativo sub examine no satisface todos los requisitos formales previstos en la Constitución y la LEEE para su expedición. Al respecto, la Sala constata lo siguiente: (i) el decreto fue adoptado en desarrollo del estado de conmoción interior declarado por medio del Decreto Legislativo 0062 del 24 enero 2025; (ii) el decreto fue expedido y publicado el 5 de febrero de 2025, es decir, dentro del término de los noventa días dispuestos por el Decreto 0062 de 2025, y dentro de la región del Catatumbo[135], y (iii) el articulado del decreto está precedido de una motivación que da cuenta  de las circunstancias justificativas de su expedición, así como de las razones en las que se sustentan las medidas adoptadas, de las finalidades buscadas mediante su adopción, de su relevancia y necesidad[136]. Sin embargo, (iv) el decreto legislativo no fue firmado por todos los ministros del despacho. En concreto, la Sala Plena destaca que dos de las personas que firmaron el decreto carecían de la competencia constitucional y legal para estos efectos, por cuanto no se encontraban en ejercicio del empleo de ministro del despacho.

74.        Con el propósito de exponer las premisas de este juicio, la Sala Plena abordará los siguientes asuntos: (i) el precedente jurisprudencial sobre la firma del presidente de la República y todos los ministros del despacho; y (ii) el alcance de las situaciones administrativas de comisión de servicios, permiso remunerado y encargo. Con base en estas razones, (iii) el plenario procederá a resolver el caso concreto.

(i)          Firma del presidente de la República y de todos los ministros. Reiteración de jurisprudencia

75.        En los sistemas de gobierno presidencialistas, la declaratoria de los estados de excepción tiene un efecto jurídico fundamental: el presidente de la República queda investido temporalmente de la competencia para dictar decretos con fuerza material de ley, que la jurisprudencia ha denominado «decretos legislativos de desarrollo»[137]. A la luz del diseño constitucional previsto por la Constitución de 1991, en el marco de los estados de excepción, el presidente de la República asume de forma concentrada la función legislativa al expedir, sancionar y promulgar decretos con fuerza material de ley, sin la intervención del Congreso de la República ni el cumplimiento de las etapas previstas por el artículo 157 de la Constitución[138]. Ahora bien, aunque los decretos legislativos tienen fuerza material de ley, no constituyen leyes en sentido estricto. Por esta razón, no es procedente aplicarles las mismas reglas previstas para la formación de las leyes en épocas de normalidad institucional.

76.        Lo anterior no significa que en el marco de los estados de excepción la actuación del Ejecutivo se encuentre desprovista de control. Por el contrario, el régimen de excepcionalidad previsto en la Constitución de 1991 «dotó a la sociedad de mecanismos a través de los cuales pudiera de manera efectiva controlar el uso de dicho instrumento, en defensa de la preservación del Estado de derecho, atribuyéndole al [P]oder [J]udicial, específicamente a la Corte Constitucional, la obligación de ejercer control sobre las medidas expedidas por el Gobierno, dirigidas a declarar estados de excepción»[139]. De acuerdo con la caracterización que ha hecho este tribunal sobre dicho control judicial, este reúne las siguientes características: es (i) excepcional, (ii) reglado y (iii) limitado.

77.        Con arreglo a la jurisprudencia constitucional, el hecho de que la declaratoria de los estados de excepción sea una potestad excepcional, reglada y limitada implica que «tanto el acto de declaratoria como las medidas legislativas que lo desarrollen deban someterse al cumplimiento de los presupuestos mínimos de procedibilidad y aplicación fijados por el ordenamiento jurídico –llámese constituyente o legislador estatutario–»[141]. Asimismo, significa que el cumplimiento de estos presupuestos «tienen que ser verificados por el órgano a[l que] se asigna la función de ejercer el control de constitucionalidad, en aras de asegurar que, con ocasión de […] un régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos y garantías fundamentales consagrados en la carta”».

78.        Al respecto, tanto la Constitución como la LEEE establecen estrictos requisitos formales y materiales que condicionan la validez de los siguientes actos: (i) la declaratoria de cada uno de los tres tipos de estados de excepción, (ii) los decretos legislativos de desarrollo expedidos a su amparo, (iii) el ejercicio de las facultades excepcionales y (iv) la limitación o suspensión de libertades y derechos fundamentales. El cumplimiento de estos requisitos, formales y materiales, insiste la Sala, es una condición de validez y constitucionalidad del decreto declaratorio, los decretos legislativos de desarrollo y las medidas excepcionales que expida el presidente de la República.

79.        En cuanto a los requisitos formales de los decretos legislativos expedidos en desarrollo del estado de conmoción interior, la Constitución y la LEEE prevén los siguientes requisitos: (i) que el decreto legislativo haya sido adoptado en desarrollo del decreto que declaró el estado de conmoción interior; (ii) que hubiese sido expedido y publicado dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior; (iii) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición; (iv) que en casos de medidas relativas a tributos se advierta que su adopción se corresponde con las limitaciones de tiempo previstas para ese tipo de normas, toda vez que las mismas «deberán dejar de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente», y (v) que el decreto lleve la firma del presidente de la República y de todos los ministros del despacho[143].

80.        Esta última exigencia, que deriva de los artículos 213 y 214.1 de la Constitución, así como 34 de la LEE, es fundamental en el control formal de los decretos legislativos[144], en tanto tiene fundamento en «la responsabilidad política del Gobierno [n]acional en su conjunto»[145] y en «el déficit de deliberación democrática que caracteriza la expedición de los decretos legislativos»[146]. La Corte Constitucional ha precisado que «la suscripción del decreto declaratorio y de aquellos adoptados con ocasión de su procedimiento por parte de todos los ministros del despacho es un deber ineludible que, en sí mismo considerado, limita el ejercicio discrecional de las atribuciones conferidas al [p]residente»[147]. Entre otras razones, porque de acuerdo con el artículo 214.5 de la Constitución, tanto el presidente como los ministros «serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de [sus] facultades»[148]. Además, conforme a la jurisprudencia constitucional, esta exigencia se justifica por la necesidad de «contrarrestar el déficit de deliberación democrática que caracteriza la expedición de los decretos legislativos, al tiempo que evitar la consolidación de facultades omnímodas en cabeza del [p]residente»[149]. De allí que todos los decretos legislativos deban ser firmados por el presidente de la República y todos los ministros del despacho, en ejercicio de su competencia constitucional y legal.

81.        Sobre este particular, conviene aludir al precedente que fijó esta corporación en la Sentencia C-256 de 2020, a propósito del requisito de firma de los decretos legislativos por parte del presidente de la República y todos los ministros del despacho. En esta oportunidad, la Corte revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 580 de 2020, «[p]or el cual se dicta[ron] medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo», en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el medio del Decreto Legislativo 417 de 2020. Entonces, la Sala Plena constató, «a partir de una simple revisión de su contenido publicado en el Diario Oficial No. 51.286 del 15 de abril de 2020, cuya copia auténtica fue remitida a la Secretaría General de esta [c]orporación para dar curso al trámite de control constitucional integral, automático y oficioso de rigor», que dicho decreto «no fue suscrito por todos los ministros del despacho». En particular, la Corte encontró que en el decreto no se registraron «las firmas el ministro de Salud y Protección Social Fernando Ruíz Gómez (página 11), ni de la ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación Mabel Gisela Torres Torres (página 13)». Como consecuencia de este hallazgo, declaró la inexequibilidad simple del referido decreto.

82.        Esta omisión, fue verificada a la luz de los siguientes argumentos, los cuales son aplicables al decreto legislativo sub examine, pues, conforme al artículo 214.1 de la Constitución, los decretos legislativos dictados en desarrollo de los estados de excepción, cualquiera sea su tipología (p. ej. guerra exterior, conmoción interior o emergencia económica, social y ecológica), «llevarán la firma del [p]residente de la República y todos sus ministros».

83.        En la citada sentencia, la Corte reiteró que «los decretos que se dictan al amparo de los estados de excepción se encuentran sujetos a los requisitos y limitaciones que se desprenden de la propia [c]arta [p]olítica (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1º a 21 y 46 a 50) y de los [t]ratados [i]nternacionales sobre [d]erechos [h]umanos que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 [s]uperior, prevalecen en el orden interno y no pueden limitarse durante los estados de excepción». En aplicación de esta normativa, la Corte señaló que el control de constitucionalidad de los decretos legislativos se lleva a cabo a la luz de «presupuestos tanto formales como materiales que gobiernan el trámite de expedición y aplicación de las medidas legislativas». En particular, respecto de los presupuestos formales, precisó que, entre otras, «le atañe a la Corte verificar […] que el decreto lleve la firma del [p]residente de la República y de todos los ministros del despacho». Según indicó, esta exigencia «se ha mantenido vigente desde su introducción por parte de la Constitución de 1886».

84.        Conforme a lo expuesto por esta corporación en la citada providencia, «una de las razones que explican dicha exigencia tiene que ver con la responsabilidad política del Gobierno [n]acional en su conjunto, esto es, que el [p]residente y sus ministros se hallen políticamente comprometidos no solo con el contenido de la declaratoria, sino también con el desenvolvimiento de las medidas legislativas vinculadas directa y específicamente con el estado de emergencia, “para deducir de ello las responsabilidades que la propia Constitución les asigna por la utilización de dicha situación exceptiva”[150]».

85.        Además, indicó que el propósito de la exigencia «es contrarrestar el déficit de deliberación democrática que caracteriza la expedición de los decretos legislativos, al tiempo que evitar la consolidación de facultades omnímodas en cabeza del [p]residente[151]». Más aún, teniendo en cuenta que «en los estados de excepción se “modifica transitoriamente la técnica de legitimidad que rige en épocas de normalidad”[152], pues, “primero se adopta la medida que se incorpora en un decreto legislativo y luego, por la vía de los controles político y jurídico (Congreso y Corte Constitucional), se busca el consenso democrático»[153].

86.        En este contexto, la Corte señaló que «la suscripción del decreto declaratorio y de aquellos adoptados con ocasión de su proferimiento por parte de todos los ministros del despacho es un deber ineludible que, en sí mismo considerado, limita el ejercicio discrecional de las atribuciones conferidas al [p]residente» [énfasis fuera de texto]. Esto es así, entre otras razones, «porque de acuerdo con el propio artículo 215 constitucional, tales funcionarios serán responsables si declaran el [e]stado de [e]mergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias que lo justifican, al igual que cuando incurran en cualquier abuso cometido por causa o con ocasión de las facultades que la [c]arta [p]olítica brinda al Gobierno durante la emergencia»[154].

87.       Por último, en dicha sentencia, la Sala Plena también destacó que «[e]sta doctrina, fijada por la Corte desde sus inicios, ha sido reiterada de manera uniforme y pacífica en la totalidad de los casos en que ha adelantado el control constitucional integral, automático y oficioso que le corresponde ejercer sobre el decreto declaratorio y sobre los decretos legislativos de desarrollo que han sido dictados al amparo de dicho estado exceptivo»[155]. Por tanto, «en todos ellos siempre se ha verificado la firma de tales actos normativos por parte del [p]residente de la República y de todos los ministros del despacho, junto con el cabal cumplimiento de los demás presupuestos de forma previstos en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción».

(ii)        Situaciones administrativas de comisión de servicios, permiso remunerado y encargo

88.        El Decreto 1083 de 2015, «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública», compila y unifica toda la normativa reglamentaria que rige para el sector administrativo de la función pública. En particular, este decreto regula las situaciones administrativas de la comisión de servicios, el permiso remunerado y el encargo. A continuación, la Sala destaca los aspectos más relevantes de cada una de estas situaciones administrativas, con el objetivo de fijar las reglas de la presente decisión.

89.        Comisión de servicios. El artículo 2.2.5.5.25. del Decreto 1083 de 2015, señala que la comisión de servicios «se otorga para ejercer las funciones propias del empleo en un lugar diferente al de la sede del cargo, cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, realizar visitas de observación que interesen a la [A]dministración y que se relacionen con el ramo en que presta sus servicios el empleado». En cuanto a su duración, el artículo 2.2.5.5.26. del mismo decreto distingue entre comisiones al exterior y al interior. Las primeras «se conferirán por el término estrictamente necesario para el cumplimiento de su objeto, más uno de ida y otro de regreso, salvo en los casos en que quien autoriza la comisión, considere que [e]stos no son suficientes para el desplazamiento al sitio donde deba cumplirse y su regreso al país, en cuyo caso podrá autorizar el término mínimo que considere necesario». Las segundas «se otorgará[n] hasta por el término de treinta (30) días hábiles, prorrogable por razones del servicio y por una sola vez hasta por treinta (30) días hábiles más». Según el artículo 2.2.5.2.2 de esta regulación, la comisión constituye un supuesto de vacancia temporal del empleo, «salvo en la de servicios al interior»[156].

90.        El artículo 2.2.5.5.23. de este decreto precisa que, «cuando el funcionario comisionado sea un [m]inistro o [d]irector de Departamento Administrativo, la comisión se conferirá mediante decreto ejecutivo». A su vez, el artículo 2.2.5.5.24. del mismo decreto dispone que el acto administrativo que confiere la comisión debe contener la siguiente información: (i) el objetivo de la comisión; (ii) si procede el reconocimiento de viáticos, cuando haya lugar al pago de los mismos; (iii) la duración de la situación administrativa; (iv) el organismo o entidad que sufragará los viáticos o gastos de transporte, cuando a ello haya lugar, y (v) el número del certificado de disponibilidad presupuestal o fuente del gasto, de ser el caso[157].

91.        Permiso remunerado. El artículo 2.2.5.5.17. del decreto citado dispone que «[e]l empleado puede solicitar por escrito permiso remunerado hasta por tres (3) días, cuando medie justa causa» y «[c]orresponde al jefe del organismo respectivo, o a quien haya delegado la facultad, el autorizar o negar los permisos». De acuerdo con esta disposición, «[c]uando un [m]inistro o [d]irector de Departamento Administrativo deba salir del país en fines de semana o días festivos y no medie una situación administrativa, deberá solicitar previamente el respectivo permiso remunerado y se procederá al nombramiento de un Ministro o Director encargado». Según el artículo 2.2.5.2.2, la situación administrativa del permiso remunerado también constituye un supuesto de vacancia temporal del empleo[158].

92.        En relación con la situación administrativa de permiso remunerado, el Departamento Administrativo de la Función Pública ha señalado que «el objetivo del permiso remunerado es que el empleado pueda separarse temporalmente de las funciones a su cargo para atender situaciones de orden personal o familiar que se encuentren justificadas». Además, «[c]omo quiera que las normas precisan que este permiso puede concederse cuando medie justa causa, se infiere que en cada caso le corresponde al [j]efe del organismo o su delegado analizar si concede o no el permiso remunerado hasta por tres (3) días, y puede negarlo si considera que no se configura una justa causa». Por lo anterior, «no existe una situación administrativa denominada permiso remunerado por un lapso de tiempo mayor a tres días».

93.        Encargo. De manera general, el artículo 2.2.5.5.41. del Decreto 1083 de 2015 prevé que «[l]os empleados podrán ser encargados para asumir parcial o totalmente las funciones de empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados, por ausencia temporal o definitiva del titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo». En concreto, respecto de los empleos de libre nombramiento y remoción, como es el caso de los ministros del despacho[160], el artículo 2.2.5.5.43 precisa que «en caso de vacancia temporal o definitiva podrán ser provistos a través del encargo de empleados de carrera o de libre nombramiento y remoción, [siempre] que cumplan los requisitos y el perfil para su desempeño». Además, destaca que si la vacancia es temporal «el encargo se efectuará durante el término de [e]sta». En cambio, si la vacancia es definitiva, «el encargo será hasta por el término de tres (3) meses, vencidos los cuales el empleo deberá ser provisto en forma definitiva». Por lo demás, según el artículo 2.2.5.5.46. de este decreto, «[a]l vencimiento del encargo la persona que lo venía ejerciendo cesará automáticamente en el desempeño de las funciones de éste y asumirá las del empleo del cual es titular, en caso de no estarlos desempeñando simultáneamente».

94.        La comisión de servicios y el permiso remunerado son situaciones que constituyen vacancia temporal del empleo. En los términos expuestos, tanto la comisión de servicios como el permiso remunerado son situaciones administrativas que generan vacancia temporal del empleo. Por tanto, respecto de estas situaciones, el encargo constituye una forma para proveer estos empleos, con el fin de garantizar la continuidad del servicio. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que «el encargo es una forma de provisión de empleos temporal, sin que se restrinja a un tipo de vinculación en concreto»[161]. Esta medida «busca garantizar la continuidad en la prestación del servicio, de manera que no existan interrupciones durante el período que dura vacante el cargo, y “no se encuentra ligada al derecho derivado de estar inscrito como servidor en carrera”»[162]. En consecuencia, «el encargo no comporta prima facie un derecho inherente a los servidores con vinculación mediante el sistema de carrera especial, pues las prerrogativas propias de haber superado un concurso de méritos corresponden a garantías tales como: derechos en caso de supresión del cargo, la posibilidad de participar en concursos de ascenso, la habilitación para desempeñar cargos mediante la figura de la comisión o a través de licencias, sin perder los derechos de carrera, y la posibilidad de acceder a beneficios dentro del plan de incentivos»[163]. Con base en las razones expuestas hasta este punto, la Sala procederá a enjuiciar el cumplimiento del requisito formal que exige a los decretos legislativos contener la firma del presidente de la República y de todos los ministros.

(iii)     Solución del caso concreto

95.        Suscripción y promulgación del decreto legislativo. El Decreto Legislativo 0131 de 2025 fue expedido y publicado el 5 de febrero de 2025. Así lo demuestran, por un lado, el texto del decreto legislativo sub examine, el cual indica, de manera expresa, que este decreto fue «dado a 5 de febrero de 2025»[164], y, de otro lado, el Diario Oficial No. 53.021[165], que da cuenta de la publicación de este decreto el miércoles 5 de febrero de 2025.

96.        Firma de los ministros del despacho. La Sala Plena advierte que este decreto no fue firmado por los siguientes funcionarios: (i) la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, (ii) la ministra de Trabajo, (iii) el ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y (iv) el ministro de Transporte. En su lugar, firmaron, respectivamente, el (i) viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el señor Polivio Leandro Rosales Cadena, como encargado de las funciones del despacho de la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural; (ii) el viceministro de Empleo y Pensiones del Ministerio de Trabajo, el señor Iván Daniel Jaramillo Jassir, como encargado de las funciones del despacho de la ministra de Trabajo; (iii) el viceministro de Transformación Digital del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el señor Belfor Fabio García Henao, como encargado del empleo de ministro de Tecnologías de la información y las Comunicaciones, y (iv) la subdirectora general de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, María Fernanda Rojas Mantilla, como encargada del empleo del despacho de ministro de Transporte.

97.        Para el momento de la expedición y publicación del decreto legislativo sub examine, lo cual ocurrió el 5 de febrero de 2025, el viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Polivio Leandro Rosales Cadena, quien firmó como «encargado de las Funciones del Despacho de la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural», no se encontraba en ejercicio de las funciones del despacho de la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural.

98.        En efecto, el 21 de enero de 2025, mediante el Decreto 0054, el presidente de la República confirió «comisión de servicios al exterior del 2 al 4 de febrero de 2025, incluyendo un (1) día de desplazamiento para efectos de ida y uno (1) para el regreso» a Martha Viviana Carvajalino Villegas, quien ejercía el empleo de ministra código 005 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Esto, para que participara «en la Reunión de [m]inistros de Agricultura de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), en la ciudad de Comayagua, República de Honduras, el día 3 de febrero de 2025». Dado que el evento se llevó a cabo el día 3 de febrero de 2025, la Sala Plena advierte que los días 2 y 4 de febrero correspondieron a los días de desplazamiento: uno de ida y otro de regreso, respectivamente. Por lo cual, el día 5 de febrero de 2025, la ministra Martha Viviana Carvajalino Villegas se encontraba en pleno ejercicio de su cargo y, en consecuencia, era ella quien tenía la competencia firmar el Decreto 0131 de 2025.

99.        Además, mediante el citado decreto, el presidente de la República decidió «[e]ncargar de las funciones del empleo de [m]inistro código 005 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al doctor Polivio Leandro Rosales Cadena», quien se desempeña en el cargo de viceministro, código 0020, del despacho del Viceministerio de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Lo anterior, «sin separarse de las funciones del empleo del cual es titular, durante el tiempo en el cual fue conferida la comisión de servicios al exterior, es decir, del 2 al 4 de febrero de 2025».

100.   Conviene aludir en este punto al artículo 2.2.5.5.46. del Decreto 1083 de 2015, norma que establece que al «vencimiento del encargo la persona que lo venía ejerciendo cesará automáticamente en el desempeño de las funciones de éste y asumirá las del empleo del cual es titular, en caso de no estarlos desempeñando simultáneamente». Con fundamento en esta disposición, la Sala Plena concluye que, el 5 de febrero de 2025, fecha en la que se expidió y publicó el decreto legislativo sub examine, Polivio Leandro Rosales Cadena no se encontraba ejerciendo el empleo de ministro, código 005, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por el contrario, en esa fecha, Martha Viviana Carvajalino Villegas era quien ejercía el empleo de ministra, código 005, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por tanto, era ella, y no Polivio Leandro Rosales Cadena, quien tenía la competencia constitucional y legal para suscribir el decreto legislativo. No obstante, como se indicó, quién suscribió el decreto legislativo fue Polivio Leandro Rosales Cadena, que en ese momento no ejercía el empleo de ministro.

101.   En este punto, la Sala Plena destaca que, a diferencia de lo expuesto por la coordinadora del DAPRE, el decreto legislativo sub examine fue expedido y publicado el 5 de febrero de 2025, no el 4 de febrero del mismo año. Esta fecha coincide con la de su publicación. Así lo demuestran el texto mismo del decreto legislativo sub examine y el Diario Oficial n.° 53.021; los cuales señalan que el decreto legislativo fue «dado a 5 de febrero de 2025»[166].

102.   Esta situación también fue advertida por la Fundación para el Estado de Derecho, el ciudadano Harold Sua Montaña y el procurador general de la Nación[167].

103.   Por tanto, la Sala Plena advierte que las pruebas recaudadas en el proceso, entre las cuales se encuentra la evidencia documental de la publicación del Diario oficial, evidencian que el decreto legislativo sub examine fue expedido y publicado el 5 de febrero de 2025. En ese momento, quien ejercía el empleo de ministro de despacho, código 005, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural era Martha Viviana Carvajalino Villegas. Sin embargo, la ministra no firmó el Decreto Legislativo 0131 de 2025.

104.   De igual forma, la Sala constata que el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes Hernández, carecía de competencia para firmar el decreto legislativo bajo estudio. Esto, por cuanto en el momento de la expedición y publicación del decreto, el ministro se encontraba en permiso remunerado. Esta situación administrativa, al igual que la comisión de servicios, implica vacancia temporal del empleo. Habida cuenta de lo anterior, el presidente de la República encargó del empleo de ministro, código 005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a Ana María Zambrano Solarte.

105.   En efecto, el 24 de enero de 2025, mediante el Decreto 0065, el presidente de la República concedió «permiso remunerado al doctor Luis Carlos Reyes Hernández […], quien desempeña el empleo de [m]inistro, Código 0005 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por el período comprendido entre el 05 de febrero al 07 de febrero de 2025»[168]. En el mismo decreto, el presidente decidió «[e]ncargar de las funciones del empleo de [m]inistro, Código 0005 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la funcionaria Ana María Zambrano Solarte […], quien desempeña el empleo de libre nombramiento y remoción de Asesor, Código 1020, Grado 18 del Despacho del Viceministerio de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, durante la ausencia del titular, sin perjuicio del ejercicio de las funciones que tiene asignadas en su empleo actual»[169].

106.   Por lo anterior, para la Sala Plena es claro que en el momento de la expedición y publicación del Decreto Legislativo 0131 de 2025, quien ejercía el empleo de ministro de despacho, código 005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, era Ana María Zambrano Solarte, y no Luis Carlos Reyes Hernández. Por tanto, era aquella, y no este, quién tenía la competencia constitucional y legal para firmar el decreto citado. No obstante, quien firmó este decreto, el 5 de febrero de 2025, fue Luis Carlos Reyes Hernández.

107.   Esta situación también fue advertida por el procurador general de la Nación. En efecto, en su concepto, el procurador señaló que según pudo constatar, para la fecha de expedición y publicación del decreto legislativo sub examine, que ocurrió el 5 de febrero de 2025, «el entonces ministro de comercio, Luis Carlos Reyes Hernández, se encontraba en permiso remunerado y, de acuerdo con el artículo 2.2.5.2.2 del Decreto 1083 de 2015, (…) esta situación genera una vacancia temporal que justifica la designación de un ministro encargado, como efectivamente sucedió»[170]. Por tanto, «para la fecha de expedición del decreto legislativo, correspondía a la ministra encargada, Ana María Solarte, ejercer las funciones propias de dicho empleo»[171].

108.   Segunda conclusión. A la luz de las consideraciones expuestas, la Sala Plena concluye que el decreto legislativo sub examine no cumple con el lleno de los requisitos formales previstos por la Constitución y la LEEE. Esto es así, por cuanto no contiene la firma de todos los ministros del despacho en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. En particular, el Decreto Legislativo 0131 de 2025 no contiene la firma de las personas que, en el momento de la expedición y publicación del decreto, ejercían el empleo de ministros del despacho, código 005, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Por tanto, en el presente asunto, procede declarar la inconstitucionalidad de este decreto.

109.   La Sala Plena reitera que «dadas las particulares circunstancias de su producción, el escrutinio judicial de este tipo de normas reviste un mayor rigor que estrecha el margen de una sentencia interpretativa en favor de un pronunciamiento simple de inexequibilidad, como sucede en esta oportunidad, por comprometer importantes principios basilares del funcionamiento transitorio del Estado y de la organización política»[172].