Sentencia C-103/25

3.                 El planteamiento de la demanda consiste en que la expresión “empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta” contenida en el artículo 15 (parcial) de la Ley 29 de 1973, vulnera los artículos 13, 209, 210, 333, 334 y 335 de la Constitución Política. Por ello, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la norma y, de manera subsidiaria, que se declare su constitucionalidad condicionada, bajo el entendido de que el reparto notarial previsto no debe aplicarse a los actos que estén directamente relacionados con el objeto social de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o de las Sociedades de Economía Mixta, ni a aquellos que correspondan al desarrollo normal de sus actividades industriales y comerciales.

4.                 Para justificar sus pretensiones, el accionante advirtió que (i) en este caso, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Luego, (ii) aseguró que la disposición acusada establece un trato diferenciado de carácter injustificado entre las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta, con las compañías privadas, al someter a reparto notarial obligatorio los actos que deban otorgarse por escritura pública de las primeras, pero no de las segundas. En su criterio, ello afecta la eficiencia y la competitividad de las empresas y las sociedades que cuentan con un capital público, porque dilata la celebración de los negocios que exigen formalización en instrumento público[3]. En esa medida, aseguró que la norma les impone una carga desproporcionada e irrazonable que no solo afecta su derecho a la libre competencia (art. 333 Superior), sino que desconoce el régimen constitucional y legal de estas entidades (arts. 209, 210, 334 y 335 de la Constitución). A continuación, se desarrollan los argumentos expuestos en la demanda. 

5.                 Sobre la configuración del fenómeno procesal de la cosa juzgada. El demandante destacó que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de este artículo en la Sentencia C-216 de 1994. Sin embargo, adujo que no se configura cosa juzgada constitucional, respecto a lo alegado en esta demanda. Lo anterior porque, en su criterio, esa sentencia no estudió si la norma era constitucional respecto a los actos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realizan en ejercicio de sus actividades industriales y/o comerciales, ni analizó la constitucionalidad de la norma a la luz del derecho a la igualdad y a la libre competencia de estas últimas, así como tampoco se tuvo en cuenta la violación al derecho de rogación que tienen los particulares, y que los faculta para elegir libre y voluntariamente la notaría en la que celebrarán sus contratos u otorgarán los actos jurídicos, cuando en estos intervienen entidades públicas pero en desarrollo de una actividad industrial y/o comercial.

6.                 En cuanto al desconocimiento de los artículos 13, 209, 210, 333, 334 y 335 de la Constitución. El accionante sostuvo que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, conforme al artículo 68 de la Ley 489 de 1998, son entidades descentralizadas que, si bien son total o parcialmente propiedad del Estado, lo cierto es que al ejecutar su objeto social compiten con empresas del sector privado en condiciones de igualdad. En este sentido, adujo que estas entidades ejercen actividades industriales o comerciales sin desventajas respecto de sus competidoras del sector privado.

7.                 Sin embargo, según el criterio del demandante, obligar al reparto notarial de los actos propios de las actividades industriales y comerciales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, genera una situación de desventaja frente a las empresas privadas que realizan iguales actividades. Esto, afirmó, se traduce en un trato discriminatorio que carece de justificación constitucional, desconoce las características propias de estos entes estatales y atenta contra la libre competencia y la libertad de elegir de los particulares.

8.                 Para el accionante, el artículo 13 de la Constitución se ve vulnerado debido a que se exige el reparto notarial incluso cuando los actos corresponden a actividades industriales o comerciales propias del giro ordinario de los negocios de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta. Esto resulta problemático, según señala, porque dichas entidades, al ejecutar estos actos, se rigen por las normas del derecho privado y compiten en igualdad de condiciones con otros actores del mercado. En consecuencia, pese a encontrarse en una situación similar, se les impone un trato diferenciado sin justificación válida.

9.                 Con esto, el demandante se refirió a los elementos que en su criterio acreditan la violación del principio de igualdad. En primer lugar, indicó que (i) el patrón de igualdad o tertium comparationis se estructura en que la norma demandada supone un trato diferenciado para los actos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta deben celebrar por medio de escritura pública, en la medida en que se exige que aquellos se sometan a reparto notarial, mientras que las empresas de derecho privado que desarrollan las mismas actividades eligen libremente la notaría para acceder a los servicios notariales.

10.             En segundo lugar, el accionante señaló que existe un (ii) trato desigual fáctico y jurídico frente a las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, pues la norma acusada desatiende el hecho de que para efectos de las actividades comerciales e industriales, tanto los entes estatales como las empresas privadas que tienen el mismo objeto, se encuentran en un plano de igualdad. En efecto, para esos efectos dichos entes descentralizados se rigen por el derecho privado. Por lo tanto, el demandante aseguró que la exigencia de la norma impugnada desconoce lo anterior y, por el contrario, justifica el trato diferenciado en el hecho de que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta son públicas mientras que sus competidoras del sector privado no lo son[4].

11.             Por último, el demandante advirtió que (iii) el trato diferenciado no se encuentra ajustado a la Constitución Política, pues “no existe ninguna razón que justifique imponerles a estas empresas del sector público y a sus usuarios exigencias que las hagan menos competitivas respecto de sus pares del sector privado”[5]. Ni siquiera el hecho que se trate de entidades públicas, ya que lo cierto es que ejercen una función equivalente a los particulares cuando ejercen actividades comerciales o industriales.

12.             De otra parte, el demandante adujo que el reparto equitativo de los actos notariales sí está justificado respecto de los actos de las entidades públicas, siempre que no se trate de actividades de naturaleza industrial y/o comercial. Por esto, aseguró que se trasgrede el artículo 209 Superior, dado que a la luz de este último no es aceptable que el reparto notarial se traslade también a los actos propios del giro ordinario de los negocios de las empresas o sociedades estatales cuando desarrollan actividades industriales y comerciales, como si se tratase de actos en los que se ejerce una función pública.

13.             Adicionalmente, el demandante señaló que con el reparto notarial la norma acusada infringe el artículo 210 de la Constitución Política. Afirmó que, de acuerdo con este precepto constitucional, el legislador establece el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, y que, por cuenta de esto, imponer a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, la obligación de someter sus actos al reparto notarial cuando desarrollan actividades industriales y/o comerciales, desconoce que el “régimen jurídico aplicable al giro ordinario de sus negocios es el derecho privado”[6], el cual fue definido por el legislador en desarrollo del mandato del artículo 210 de la Constitución.

14.             Bajo este panorama, el accionante señaló que la norma demandada desconoce el artículo 333 de la Constitución Política. En concreto, porque se vulnera la garantía de la libre competencia económica al exigírseles a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, por su sola naturaleza pública, que sometan a reparto notarial los actos que requieren ser elevados a escritura pública y que lleven a cabo en desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, cuando a sus competidoras del sector privado no están obligadas a cumplir con dicha exigencia. Lo anterior, a pesar de que ambas desarrollan actividades comerciales e industriales y se rigen por el derecho privado. Por esto, el demandante afirmó que la norma demandada atenta contra el equilibrio y la libre competencia, pues puede disuadir al consumidor de elegir a una empresa de carácter público.

15.             Por otro lado, el demandante manifestó que, en virtud del artículo 334 de la Constitución Política, el Estado está facultado para intervenir en la economía por medio de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. En este sentido, consideró que “de acuerdo con el marco constitucional y legal, este tipo de empresas públicas o semi públicas compiten en el mercado en condiciones de igualdad, de modo que la existencia de trámites injustificados es contraria a los fines que persigue la norma constitucional, dado que restricciones como el reparto notarial atentan contra la eficiencia y competitividad de las empresas”[7].

16.             Por otro lado, el demandante consideró transgredido el artículo 335 de la Constitución Política, pues indicó que aunque la actividad financiera, bursátil, aseguradora y de manejo de recursos captados del público puede ser desarrollada por empresas industriales y comerciales del Estado y por sociedades de economía mixta, conforme a lo dispuesto por la norma constitucional en comento, lo cierto era que las empresas del sector privado que desarrollaban las mismas actividades no enfrentaban trámites como el reparto notarial, que la norma demandada sí exige a las empresas o sociedades estatales. En términos generales, el accionante aseguró que, “una medida como la contenida en la norma legal reprochada es contraria a los postulados de libre mercado, Estado interventor en la economía e interés general de la actividad financiera”[8].

17.             Por esta misma vía, se indicó que el sector comercial y financiero por mandato de la Constitución Política debe basarse en la sana y libre competencia, así como en entornos que permitan garantizar condiciones favorables y equitativas para competir a todos los intervinientes en el mercado, así como posibilidades de acceder fácilmente a beneficios a aquellos que usualmente no pueden hacerlo[9]. En este sentido, para el demandante “la norma acusada atenta contra el equilibrio y la libre competencia, pues la regla del reparto Notarial puede disuadir al consumidor comercial o financiero de elegir a una empresa de carácter público”[10].

18.             Sostuvo que los mercados se miden a partir de niveles de competencia, para que los actores que intervienen en labores de índole comercial o financiera sean más eficientes y productivos en la prestación de sus servicios, con lo cual se consigue mayor bienestar para los consumidores y una libre y sana competencia entre las empresas, de modo que “no se ponga en riesgo la confianza de los consumidores, ni la estabilidad financiera que equilibra la economía del país”.[11]

19.             Por último, el demandante expuso que los efectos del reparto notarial cobran más relevancia si se analiza desde el punto de vista del consumidor de estas últimas. Al respecto, adujo que la norma acusada desconocía el derecho de rogación de los usuarios de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, reconocido y protegido por la Constitución, al estar relacionado “con el acceso a la justicia y la garantía de que las personas puedan solicitar la intervención de las autoridades competentes, para el caso que nos ocupa, los notarios, para formalizar actos jurídicos”[12]. En su criterio, la violación de este derecho por parte del precepto acusado se materializa al “impedírsele injustificadamente a una persona ejercer su derecho de solicitar la intervención de un notario o si se obstaculiza de alguna manera el proceso de formalización de documentos legales mediante la intervención notarial [lo que] contraviene los principios constitucionales de acceso a la justicia y a la seguridad jurídica”[13].

20.             En este punto, el actor afirmó que “[e]n el contexto de EICE y SEM en Colombia, el derecho de rogación se refiere a la facultad que tienen estas entidades para solicitar la intervención de un notario en la formalización de ciertos actos jurídicos, como es el caso de un acto que requiera formalización legal”[14]

21.             Por último, el demandante aclaró que si bien parte del planteamiento que hizo la Corte Constitucional en la Sentencia C-216 de 1994, se había centrado en señalar que el derecho de rogación solamente era aplicable a los particulares mientras que a las autoridades les asistía la obligación de reparto, lo cierto era que tanto las empresas industriales y comerciales del Estado como las sociedades de economía mixta, al desarrollar actividades regidas por el derecho privado, “actú[ban] como particulares y como consecuencia de ello deb[ían] ser titulares del derecho de “Rogación”, y en cuya virtud na[cía] la facultad de elección; en cambio, las autoridades, en ejercicio de sus funciones públicas, [tenían] el deber de cumplir una orden legal y para ello [tenían el deber] de someter sus actos a reparto”[15].