Sentencia C-103/25

87.             La Presidencia de la República y la Superintendencia de Notariado y Registro en su intervención indicaron que la demanda no era apta y, por lo tanto, la Corte debe contemplar la posibilidad de inhibirse.

88.             La jurisprudencia constitucional ha señalado que la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene competencia para pronunciarse sobre la aptitud de la demanda después de que se haya surtido el espacio procesal para las intervenciones y conceptos de expertos, y con ello determinar si en efecto se acreditan las exigencias para realizar un pronunciamiento de fondo[50].

89.             El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y cumplir los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir de manera literal su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para su expedición y la forma en que este fue quebrantado y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda. El tercero de los referidos requisitos (concepto de violación), involucra una carga material que exige a los demandantes cumplir con unos mínimos argumentativos.

90.             En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ha desarrollado los requisitos de: (i) claridad, el cual exige la existencia de una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, esto es que la censura recae sobre una proposición jurídica real y no como resultado de una inferencia subjetiva por parte del demandante; (iii) especificidad, implica exponer con claridad cómo la norma demandada transgrede la Constitución Política, lo cual descarta argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, este requisito exige el uso de argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación, y (v) suficiencia, esta carga exige que la demanda tenga un alcance persuasivo; esto es, que logre generar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada[51].

91.             En el asunto objeto de estudio, la demanda está dirigida a demostrar que la expresión “empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta” del artículo 15 de la Ley 29 de 1973 es contraria a la Constitución Política, porque les impone a esas entidades la obligación de someter a reparto notarial los actos y negocios jurídicos que deban otorgar o celebrar por escritura pública cuando en el círculo haya más de una notaría. Para el demandante, esto supone un trato discriminatorio injustificado y una desventaja competitiva para las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, así como una afectación a su derecho de rogación y al de sus usuarios, pues no están en libertad de escoger a su arbitrio la notaría para acceder al servicio notarial respectivo.

92.             En esa medida, el actor aseguró que la norma acusada les impone una carga desproporcionada e irrazonable a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta que no solo afecta su derecho a la libre competencia (art. 333 de la Constitución), sino que desconoce el régimen constitucional y legal de estas entidades (arts. 209, 210, 334 y 335 de la Constitución).

93.             En estos términos, el magistrado sustanciador admitió la demanda bajo el entendido de que el actor aclaró cuáles eran las normas constitucionales respecto de las que se consideraba debía adelantarse el parámetro de control constitucional y señaló razones respecto de cada una para explicar la inconstitucionalidad del aparte demandado. Además, porque cumplió con la carga argumentativa adicional requerida para el cargo por violación del principio de igualdad, al haber acreditado los tres pasos previstos por la jurisprudencia para la aptitud para este tipo de cargos.

94.             Dicho lo anterior, para la Sala Plena la demanda no supera el examen de aptitud, por no cumplir con las cargas argumentativas mínimas exigidas, tal como se expone a continuación.

95.             La demanda no satisface el requisito de claridad. La Sala observa que el argumento central del demandante se limita a cuestionar que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estén sujetas al reparto notarial, a pesar de que sus competidoras privadas, que desarrollan los mismos actos en virtud de actividades regidas por el derecho privado, no lo están. Sin embargo, no resulta claro si formuló un único reproche general o si presentó cargos autónomos por la presunta vulneración de los artículos 13, 209, 210, 333, 334 y 335 de la Constitución.

96.             Aunque el actor invocó la supuesta violación de los artículos antes mencionados, únicamente desarrolló argumentos relativos al derecho a la igualdad, la libre competencia y el derecho de rogación. En el escrito de corrección, al referirse al artículo 209, se limitó a citar la norma y a señalar que no existía justificación para aplicar el reparto notarial a los actos realizados en ejercicio de las actividades comerciales e industriales de las referidas entidades. Respecto del artículo 210, afirmó que estas se rigen por el derecho privado, por lo que someterlas al reparto notarial resultaba desproporcionado. En este sentido, la Sala advierte que a pesar de que el demandante se refirió a los anteriores preceptos constitucionales, enfiló su reproche a fundamentar nuevamente la violación al principio de igualdad.

97.             De igual manera, al subsanar la demanda, el actor alegó la transgresión de los artículos 334 y 335. Frente al primero, indicó que el reparto notarial afectaba la eficacia y competitividad de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, lo que iba en contra de una de las formas en que el Estado interviene en la economía. Respecto del segundo, sostuvo que no existía justificación para imponer exigencias a dichas entidades cuando sus pares privadas no las enfrentaban, a pesar de que la actividad financiera, bursátil, aseguradora y manejo de recursos captados del público también podía ser desarrollada por esas entidades. Nuevamente, basó estos cargos en la vulneración del principio de igualdad y de la libre competencia.

98.             En consecuencia, la Sala concluye que (i) no es claro si se planteó un único reproche o cargos diferenciados por la violación de cada disposición constitucional invocada y (ii) existe una ausencia de argumentación específica respecto de los artículos 209, 210, 334 y 335 de la Constitución.

99.             Así mismo, el actor señaló que el precepto demandado vulneraba el derecho de rogación de los particulares que realizaban negocios jurídicos con las empresas industriales y comerciales del Estado y con las sociedades de economía mixta. De igual manera, manifestó que ese derecho también le era desconocido a esas entidades, dado que al ejecutar sus actividades comerciales e industriales se regían por el derecho privado y actuaban como particulares. Sin embargo, para la Sala no es claro por qué el accionante hace depender la presunta violación del derecho de rogación de la supuesta violación del derecho de acceso a la administración de justicia y de la seguridad jurídica. Esto, además, sin invocar las disposiciones constitucionales en las que están contenidas estas garantías superiores, aparentemente desconocidas. De otra parte, el accionante no tiene en cuenta que la Sentencia C-216 de 1994, a la que él mismo hace referencia, adscribió el derecho de rogación al principio de autonomía de la voluntad privada, y no a los preceptos de acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica. Por este motivo, la argumentación no satisface el requisito de claridad.

100.        La demanda no satisface el requisito de especificidad. Además de lo señalado antes, la Sala advierte que el actor centra su reproche en la faceta privada de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, sin atender que esta debe entenderse en armonía y coordinadamente con su faceta pública al hacer parte de la Administración. En efecto, en la corrección el accionante se limita a insistir que la medida impuesta en la norma supone una desventaja competitiva de estas empresas frente a sus competidores del sector privado y que la misma no tiene justificación desde el punto de vista constitucional, sin desarrollar su argumento ni justificar por qué resultaba contraria a los principios que rigen a la administración pública y a los fines que persigue la medida. De igual manera, el demandante no tiene en cuenta que a pesar de que estas entidades tienen funciones asimilables a los particulares, cuentan con participación del Estado y con capital público que las hace destinatarias de mayores cargas y deberes que las predicables de las empresas privadas.

101.        Por esta vía, la demanda tampoco acredita las exigencias particulares de argumentación establecidas en la jurisprudencia en torno a reproches por vulneración del principio de igualdad (artículo 13 de la Constitución) tal como lo manifestaron la Presidencia de la República y la Superintendencia de Notariado y Registro en sus intervenciones. Bajo el criterio de ambas, el demandante no identificó dos grupos de sujetos que fueran comparables, ni explicó las razones por las cuales las personas jurídicas mencionadas en la demanda estaban sometidas a un tratamiento inequitativo injustificado.

102.        Para desarrollar este análisis, la Sala recuerda que la jurisprudencia constitucional exige una mayor carga argumentativa para valorar el cumplimiento del requisito de especificidad, en los cargos por la presunta vulneración del principio de igualdad. En concreto, ha señalado que, como mínimo, el demandante debe indicar (i) cuáles son los grupos o situaciones comparables y cuál es el criterio de comparación (tertium comparationis), (ii) en qué consiste el trato discriminatorio o igualitario que la disposición genera, y (iii) por qué el referido tratamiento vulnera la Constitución[52]. Estos son los elementos que permitirían agotar la primera fase del juicio integrado de igualdad que, de proceder el examen de mérito, debería realizar la Corte Constitucional. Para la Sala Plena, la demanda no satisface en su totalidad las exigencias referidas por las siguientes razones.

103.        El demandante identificó los sujetos comparables y el criterio de comparación. Tanto en la demanda como en el escrito de corrección, el actor presentó como sujetos comparables, de un lado, a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, y de otro, a las empresas del sector privado con las que compiten.

104.        La Sala advierte que la jurisprudencia constitucional ha precisado que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta cuentan con una participación parcial de capital público, y hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. De igual manera, se ha señalado que a pesar de su naturaleza pública y de estar vinculadas a la Administración, ejecutan actividades industriales o comerciales, tienen ánimo de lucro y se rigen por el derecho privado, al igual que las empresas del sector privado con las que compiten. Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha concluido que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta no son exactamente iguales a sus competidoras del sector privado, pues no pierden su carácter de expresiones de la actividad estatal dada la participación pública en la constitución de su capital[53].

105.        Sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación también ha señalado que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en el desarrollo de sus actividades industriales y/o comerciales, deben ser tratadas bajo las mismas condiciones establecidas para las compañías particulares[54].

106.         A partir de lo expuesto, la Sala concluye que el demandante proporcionó argumentos dirigidos a identificar los sujetos que en su criterio resultan comparables -las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, y las empresas privadas con las que compiten-, esto, en la medida en que, según el actor, son comparables al ejecutar las mismas actividades comerciales y/o industriales que se rigen por el derecho privado.

107.        El demandante identificó tratamiento desigual entre iguales. En este punto, el actor señaló que, no obstante, las sociedades del sector privado despliegan “actividades industriales y comerciales idénticas a las desarrolladas por empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta, a estas últimas se les impone una carga desproporcionada e irrazonable, como es someter sus actos a reparto notarial”[55]. En este sentido, adujo que la diferencia de trato se origina como consecuencia de la exigencia consagrada en el precepto demandado, de acuerdo con la cual las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta deben someter a reparto notarial los actos que deban protocolizarse en escritura pública, cuando en el círculo de que se trate haya más de una notaría; mientras que, para los actos que las entidades privadas deben celebrar por medio de escritura pública, no existe dicha exigencia de reparto.

108.        El demandante no explicó por qué el trato diferenciado es injustificado. Aun cuando el demandante indica que se genera un aparente trato desigual entre las empresas privadas y las entidades descentralizadas por servicios a las que se refiere la norma, lo cierto es que al corregir la demanda no indicó si ello perseguía un objetivo constitucional válido, ni explicó por qué, a su juicio, ese trato diferencial era irrazonable. En lugar de desarrollar una argumentación autónoma, el actor incurrió en una “petición de principio”[56], al suponer que la diferenciación carecía de justificación constitucional por el solo hecho de que las empresas industriales y comerciales del Estado o las sociedades de economía mixta competían en condiciones similares con el sector privado. Sin embargo, no aportó evidencia independiente ni desarrolló argumentos que permitieran llegar a tal conclusión.

109.        En efecto, el demandante se limitó a señalar que, al estar en un plano de igualdad las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, respecto de sus competidoras del sector privado -para los efectos de las actividades comerciales e industriales que desarrollan-, no existía una justificación desde el punto de vista constitucional para imponerles a esas empresas públicas y a sus usuarios la exigencia del reparto notarial, pese a que las hacía menos competitivas respecto de sus pares del sector privado[57]. De igual manera, indicó que aunque podía decirse, en principio, que el trato diferenciado estaba justificado porque la Corte Constitucional en la Sentencia C-216 de 1994 señaló que la Administración Pública debía estar regida por el ordenamiento legal, guiada por la objetividad y evitar las discriminaciones o favorecimientos en favor de algún particular, lo cierto era que tratándose de las actividades industriales y comerciales que desarrollaban las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta no había una razón que justificara imponerles la obligación de cumplir con un reparto notarial[58].

110.        Pues bien, para la Sala es claro que aun cuando los sujetos comparados participan en el mercado, lo cierto es que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta tienen un régimen o características naturalmente distintas que, en principio, justifican un tratamiento distinto, pese a que desarrollan actividades industriales o comerciales sujetas al derecho privado al igual que sus competidoras del sector privado. Por esto, el actor debía explicar por qué pese a tales diferencias el tratamiento desigual era injustificado a la Constitución.

111.        Es importante destacar que los entes descentralizados por servicios, a los que se refiere el precepto demandado, están sujetos al cumplimiento de los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política. Esto, en principio, justificaría el trato desigual previsto en la norma cuestionada, en la medida en que busca garantizar la observancia de los principios de transparencia y moralidad por parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. De igual manera, conforme a lo dispuesto por esta Corporación en la Sentencia C-216 de 1994, la disposición demandada también persigue asegurar el principio de igualdad entre las notarías de un mismo círculo. Sobre este punto, la Corte sostuvo:

“La potestad reglamentaria del presidente de la República señalada en el artículo 189-11 de la Constitución, no se vulnera en este evento, porque el reparto notarial implica el ejercicio de un deber impuesto por la ley al superintendente en el ámbito de su competencia, no correspondiendo, por tanto, a la órbita calificada y especial de aquel. Con respecto a la supuesta violación del derecho a la igualdad aducida por el demandante, esta Corporación encuentra que, por lo contrario, la finalidad esencial que persigue la norma acusada es la de garantizar en derecho, tal como lo consagra el artículo 13 superior, al no establecer privilegios en favor de ningún notario. En este caso la igualdad consiste en que no pueden establecerse privilegios ni, por ende, discriminaciones, por parte de la Administración pública, la cual, por excelencia, debe siempre obrar con objetividad, y no puede estar legitimada para hacer discriminaciones de ninguna índole, otorgando privilegios, prerrogativas o excepciones a las personas naturales o jurídicas que tienen que tratar con ella. La igualdad es un parámetro que debe guiar a la Administración, de manera que es un contrasentido pretender que ésta tenga una facultad discrecional para determinar la Notaría que preste el servicio por ella requerido”.

112.        Con todo, el actor no logró desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma demandada, pues no cumplió con la carga argumentativa mínima exigida para cuestionar de manera adecuada el trato diferenciado establecido por el legislador. En efecto, no explicó por qué las diferencias entre los sujetos comparados no justificaban un trato distinto a la luz de la Constitución. En consecuencia, no se advierte una vulneración manifiesta del principio de igualdad que justifique un pronunciamiento de fondo sobre la norma demandada.

113.        La demanda no satisface el requisito de pertinencia. La demanda no sustentó su reproche en elementos normativos o jurídicos, sino que lo hizo en las supuestas consecuencias desfavorables que la aplicación del reparto notarial genera para las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, consecuencias que el demandante no demostró mediante pruebas que permitieran advertir las implicaciones negativas que tiene la norma reprochada para las operaciones de esas entidades y su impacto al competir en el mercado. En consecuencia, el demandante sustentó los cargos por cada uno de los preceptos constitucionales supuestamente infringidos en problemas relacionados con la aplicación de la norma, como se afirmó antes, y no con su constitucionalidad en abstracto.

114.        A su vez, el accionante formuló su reproche a partir de una interpretación en términos absolutos del derecho a la igualdad y a la libre competencia, sin considerar que esos preceptos constitucionales tienen limitaciones establecidas en el mismo ordenamiento constitucional. Así, la demanda se ocupa de plantear aparentes impactos negativos para las entidades mencionadas al implementar el reparto notarial previsto en el artículo demandado, sin contemplar que la Constitución no solo protege la libre competencia, sino que también permite y, en ciertos casos exige, la intervención del Estado en la economía para cumplir con otros objetivos como la equidad, la justicia social y el bienestar general.

115.        En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que las limitaciones impuestas a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta deben analizarse bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Esto se debe a que, en dichas entidades, es necesario armonizar el interés general con los intereses particulares. Por lo tanto, contrario a lo afirmado por el demandante, las restricciones a la libertad de empresa y a la libre competencia que se aplican a estas entidades no pueden considerarse inconstitucionales simplemente porque no son idénticas o absolutas como aparentemente sí rigen para las empresas privadas con las que compiten. Al respecto, esta Corporación ha manifestado lo siguiente:

“De igual manera, en relación con la prevalencia del interés general ha de decirse que una de las razones determinantes de la intervención del Estado en la economía, es precisamente la necesidad de resolver las tensiones que vienen a presentarse entre el interés general y los intereses privados que son propios de la actividad empresarial de los particulares.

En relación con la forma en que han de resolverse dichas tensiones ha dicho esta Corporación:

“Esa facultad de intervención se ve claramente reflejada en el artículo 333 de la Constitución que expresamente dispone que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” y en el artículo 334 ibídem, conforme al cual la dirección general de la economía está a cargo del Estado y éste intervendrá, por mandato de la ley, en los servicios públicos y privados para “racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Es precisamente con el fin de lograr el cumplimiento de los aludidos fines constitucionales que el legislador puede intervenir la actividad económica.

Al respecto la Corte ha afirmado:

“Puede decirse que la actividad intervencionista del Estado en la economía pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como en el de la prestación de los servicios públicos que se vincula la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos. Por ello, en las normas de intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la prevalencia del interés general.

Pero más allá de esta tensión entre el interés público y el privado, es preciso recordar que la libertad de empresa es reconocida a los particulares por motivos de interés público. Al margen de lo que las distintas escuelas económicas pregonan sobre la incidencia de la competencia libre en la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, lo cierto es que la Carta, como se dijo, admite que la empresa es motor de desarrollo. Por ello, a la hora de evaluar la tensión entre el interés público y el privado presente en las normas de intervención económica, el juez constitucional debe acudir a criterios de proporcionalidad y razonabilidad que, dando prevalencia al interés general y la vigencia del principio de solidaridad, no desconozcan el núcleo esencial de las libertades económicas, cuyo reconocimiento, en últimas, también se establece por motivos de interés colectivo”[59].

116.        En consecuencia, se advierte que el actor no presentó argumentos que permitieran establecer que la presunta inconstitucionalidad de la norma derivaba de una confrontación directa con el texto constitucional, y no simplemente de dificultades en su aplicación, las cuales además no contaron con soportes para su demostración. Tampoco expuso razones suficientes para sustentar por qué las libertades económicas de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta no deberían estar sujetas a limitaciones derivadas de los intereses generales que, en su calidad de entidades públicas, también están obligadas a promover, pues no únicamente persiguen los intereses particulares vinculados a su participación en el mercado. Así las cosas, la Sala concluye que la demanda tampoco cumple con el requisito de pertinencia.

117.        Dicho todo esto, la Corte concluye que los argumentos planteados por el demandante carecen de claridad, especificidad y pertinencia. Por tanto, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión “empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta” del artículo 15 de la Ley 29 de 1973.

118.        Finalmente, esta decisión implica la ausencia de cosa juzgada constitucional frente a la disposición jurídica impugnada, por lo que se torna viable a posibilidad de presentar nuevas acciones de inconstitucionalidad contra ella[60].