Sentencia C-103/25

61.             Antes de determinar la competencia de la Corte para pronunciarse sobre la demanda contra el aparte del artículo 15 de la Ley 29 de 1973, es necesario verificar si se encuentra vigente.

62.                 Vigencia de la norma demandada y competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre su constitucionalidad. Como lo destacó la Procuradora, el artículo 15 de la Ley 29 de 1972 fue subrogado por los artículos 13 de la Ley 1796 de 2016 y 86 de la Ley 1955 de 2019. Lo cierto es que la Corte declaró la inexequibilidad de ambas normas por vicios de forma, sin declarar expresamente la reviviscencia del artículo 15. De ahí que, sea necesario que la Sala analice la eventual configuración de los requisitos previstos en la jurisprudencia para declarar la reviviscencia y, con ello, considerar la posibilidad de realizar un control de constitucionalidad de la norma.

63.             Sobre el fenómeno procesal de la reviviscencia. Según la jurisprudencia, la reviviscencia es el fenómeno jurídico en virtud del cual una disposición derogada por una norma declarada inexequible se reincorpora al ordenamiento jurídico[32]. En un principio, esta Corte consideró que la inexequibilidad de una norma generaba automáticamente la reviviscencia de aquellas que hubiese derogado o subrogado[33]. No obstante, esta Corporación precisó que dicho fenómeno no opera de forma automática como consecuencia directa o efecto necesario de las decisiones de inexequibilidad, sino que se requiere de un examen en cada caso concreto para determinar si concurren las condiciones que justifiquen la necesidad de reincorporación de la norma derogada o subrogada al ordenamiento jurídico[34]. Al respecto, recientemente la Corte sostuvo que: “[l]a reviviscencia es un fenómeno jurídico en virtud del cual una «norma derogada por una ley posteriormente declarada inexequible» recobra su vigencia en el ordenamiento. Este tribunal ha manifestado que la reviviscencia no es un efecto inmediato de las decisiones de inexequibilidad”[35].

64.             En la Sentencia C-402 de 2010, esta Corporación sostuvo que los presupuestos para la reviviscencia tienen que ver con (i) el imperativo de determinar el peso de “los principios de justicia y seguridad jurídica en el caso concreto, esto es, las consecuencias que se derivarían de la reincorporación frente a los principios y valores constitucionales; y (ii) la garantía de la supremacía constitucional y los derechos fundamentales”[36]. De manera que, para la Corte, la reincorporación de la disposición será obligatoria, cuando el vacío normativo que su ausencia generaría podría afectar o poner en riesgo los derechos fundamentales. Además, señaló que la reviviscencia de una norma derogada no tiene un carácter declarativo en la parte resolutiva de la sentencia, sino que el análisis de la Corporación debe limitarse a determinar si el caso concreto cumple con los requisitos para que opere la reviviscencia del precepto derogado.

65.             Más adelante, la Sentencia C-286 de 2014 advirtió las condiciones para la aplicación de la figura de la reviviscencia. En concreto, sostuvo que deben presentarse argumentos respecto a la necesidad de reincorporación, por razones de “(a) creación de vacíos normativos; (b) vulneraciones a los derechos fundamentales; (c) necesidad para garantizar la supremacía de la Constitución Política, y (d) siempre y cuando las normas reincorporadas sean constitucionalmente admisibles”[37]. En esa misma línea, en la Sentencia C-394 de 2020, la Corte indicó que la reviviscencia debe examinarse caso a caso “para garantizar la supremacía constitucional, en razón del impacto que tendría la inexequibilidad frente al ordenamiento jurídico y respecto de los derechos de las personas”[38]. Esa postura fue reiterada en la Sentencia C-075 de 2022.

66.             En consideración a lo expuesto, recientemente, la Sala precisó que el fenómeno de la reviviscencia de una disposición derogada opera, cuando: (i) las normas que han de recuperar su vigencia son acordes a la Constitución; y, (ii) su reincorporación es necesaria para “a) evitar vacíos normativos, b) prevenir afectaciones o vulneraciones a derechos fundamentales y c) garantizar la seguridad jurídica, así como la supremacía constitucional”[39]. Además, aclaró que, a pesar del análisis caso a caso de estos requisitos, la reviviscencia no tiene que declararse en la parte resolutiva de la sentencia, sino que puede limitarse al estudio de los requisitos en la ponencia[40].

67.             Ahora bien, en cuanto a la oportunidad para determinar la reviviscencia, la Corte ha entendido que es posible hacerlo cuando se expulsa del ordenamiento la norma derogatoria con la sentencia, así como cuando se adelanta un eventual nuevo control de constitucionalidad del precepto con ocasión de una demanda[41]. Ciertamente, en la mayoría de sus fallos, esta Corporación ha establecido de forma expresa que, ante la declaratoria de inexequibilidad de la norma examinada, es necesario determinar si se reincorpora al ordenamiento jurídico la disposición que había derogado o subrogado[42]. Sin embargo, en varias oportunidades, ha declarado la reviviscencia en una decisión posterior, al estudiar la constitucionalidad de la norma reintegrada al ordenamiento jurídico.

68.             En efecto, en esta línea, se advierte que la Sentencia C-402 de 2010 declaró la reviviscencia del artículo 78 de la Ley 160 de 1994, tras considerar que la norma tenía una relación inescindible con el derecho fundamental al mínimo vital, al acceso a la tierra agraria por parte de la población campesina y con la protección a la identidad de las comunidades indígenas y afrodescendientes. Para justificar su postura, la Sala advirtió que, aunque la norma ejusdem fue derogada por la Ley 1152 de 2007, lo cierto es que esta última disposición fue declarada inexequible por la Sentencia C-175 de 2009. De manera que, en atención a la importancia de la disposición acusada para la protección de los derechos fundamentales de determinados grupos minoritarios, el artículo 78 de la Ley 160 de 1994 estaba vigente y esta Corporación estaba habilitada para adoptar una decisión de fondo. Adicionalmente, indicó que, si bien la Corte debió declarar la reviviscencia en la Sentencia C-175 de 2009, ello no representaba un impedimento para reconocer en esa oportunidad su vigencia.

69.             En el mismo sentido, la citada Sentencia C-251 de 2011 declaró la reincorporación al ordenamiento jurídico del artículo 6° del Decreto 4819 de 2010. En concreto, la Sala señaló que esa norma fue modificada en su integridad por el artículo 4 del Decreto 142 de 2011. En todo caso, este último fue expedido con fundamento en el Decreto 020 de 2011[43], el cual fue declarado inexequible en la Sentencia C-216 de 2011. Por tanto, en la precitada Sentencia C-251 de 2011, la Corte precisó que considerar que la norma que establecía la transferencia de recursos por parte del Fondo de Adaptación al ordenamiento jurídico no estaba vigente en el ordenamiento jurídico, se dejaría sin sustento una de las funciones esenciales de la entidad y afectaría el principio de legalidad. Esto, en la medida en que tal institución debe contar con una autorización legal expresa para realizar este tipo de operaciones. Además, señaló que vulneraría los derechos fundamentales de las personas afectadas por el fenómeno de la Niña, porque sin la posibilidad de transferir recursos, no podrían atender la declaratoria de emergencia correspondiente. En consecuencia, determinó la reviviscencia de la norma cuestionada y estudió el fondo de la controversia.

70.             En el mismo sentido, pero de manera más reciente, en la Sentencia C-155 de 2022 la Sala Plena declaró la reviviscencia del artículo 34 de la Constitución, que había sido subrogado mediante el Acto Legislativo 01 de 2020. Esto, a pesar de que en la Sentencia C-294 de 2021, en que se declaró la inexequibilidad de dicho Acto Legislativo, la Corte guardó silencio sobre la reincorporación al ordenamiento jurídico de la versión original del artículo 34. Lo anterior permite concluir que la Sala Plena ha admitido la declaratoria de reviviscencia de normas en una decisión posterior a aquella en la que la disposición subrogatoria o derogatoria fue declarada inexequible.

71.             En suma, el fenómeno procesal de la reviviscencia tiene lugar respecto de normas acordes con la Constitución, cuya reincorporación al ordenamiento jurídico sea necesaria para “a) evitar vacíos normativos, b) prevenir afectaciones o vulneraciones a derechos fundamentales y c) garantizar la seguridad jurídica, así como la supremacía constitucional”[44]. La Corte puede declarar su configuración en la sentencia que resolvió la inexequibilidad de la norma subrogatoria o derogatoria, según corresponda; o, en el fallo que estudia la constitucionalidad de la disposición cuya vigencia es fundamental en el ordenamiento jurídico a efectos de evitar un vacío normativo. 

72.             Análisis del caso concreto sobre la reviviscencia del artículo 15 de la Ley 29 de 1973. Como se indicó, el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 fue subrogado mediante el artículo 13 de la Ley 1796 de 2016. Tal disposición fue declarada inexequible en la Sentencia C-285 de 2017, la cual no estableció expresamente la reviviscencia. Sin perjuicio de esto, el Legislador consideró que dicho artículo estaba vigente y propuso nuevamente su subrogación en el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019, y a través de la Sentencia C-084 de 2022, la Corte lo declaró inexequible, sin declarar de forma explícita el fenómeno de la reviviscencia del artículo 15 de la Ley 29 de 1973. De ahí que, la ausencia de declaratoria expresa de reviviscencia exige que la Sala determine si en este caso operó dicho fenómeno o no[45].

73.             Revisado el asunto de acuerdo con la línea jurisprudencial expuesta, el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 está vigente porque de lo contrario se generaría un vacío normativo que afectaría la seguridad jurídica de las entidades públicas del sector central y descentralizado territorial y por servicios. Se pasan a examinar los criterios de la reviviscencia que fueron expuestos previamente.

74.             Primero, el artículo 15 de la Ley 29 de 1973, en principio, es constitucional. Esencialmente por dos razones. La primera es que la Sentencia C-216 de 1994, en su momento, declaró la exequibilidad de todo el artículo respecto de los cargos de inconstitucionalidad formulados en esa oportunidad. En dicha providencia se destacó la importancia de contar con este tipo de repartos notariales. La segunda es que tanto el artículo 13 de la Ley 1796 de 2016 como el artículo 86 de la Ley 1955 de 2019 pretendían modificar el artículo 15 de la Ley 29 de 1973, más no suprimirlo. La declaratoria de inexequibilidad de tales preceptos obedeció al incumplimiento del principio de unidad de materia respecto de la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Inversiones, más no a una contradicción directa de dicho precepto con la Constitución. En consecuencia, la Corte considera que la reviviscencia del artículo 15 de la Ley 29 de 1973 es procedente pues, en principio, no contradice la Constitución Política.

75.             Segundo, la reviviscencia del artículo 15 de la Ley 29 de 1973 resulta necesaria para evitar un vacío normativo que afecte la seguridad jurídica. Esta norma impone la obligación de “la nación, los departamentos y municipios y, en general, de todos sus organismos administrativos, institutos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta” de someter a reparto notarial los actos que deban celebrar mediante escritura pública, cuando en el círculo haya más de una notaría. Este procedimiento debe cumplirse conforme a la reglamentación realizada por la Superintendencia de Notariado y Registro, la cual pretende evitar que la Administración establezca privilegios a favor de algún notario.

76.             La Superintendencia mencionada reglamentó el sistema de reparto notarial del artículo 15 de la Ley 29 de 1973, a través de la Resolución 01578 de 22 de febrero de 2023 “[p]or la cual se establece el procedimiento de reparto de que tratan los artículos 15 de la Ley 29 de 1973, el artículo 15 de la Ley 1183 de 2008 y, se reglamenta el trámite especial de reparto de que trata el inciso 2 del artículo 44 de la Ley 1537 de 2012”. Esta Resolución distingue dos tipos de reparto notarial: el ordinario y el especial. El reparto previsto en el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 corresponde al ordinario. Respecto a este reparto ordinario, los artículos 7 y 8 ejusdem disponen que es la entidad obligada la que debe adelantar las actuaciones para radicar las solicitudes de reparto notarial, las cuales son analizadas por la Dirección de Administración Notarial.

77.             Pues bien, en lo que atañe a la entidad obligada, se advierte que en la Sentencia C-216 de 1994, la Corte Constitucional precisó que el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 establece una obligación en cabeza de las entidades públicas de someter los actos que deben celebrar mediante escritura pública a reparto notarial. Esto, con el fin de garantizar que las notarías que tienen una baja demanda de servicios notariales cuenten con los ingresos necesarios para garantizar la prestación del servicio. Así las cosas, es claro que el reparto notarial derivado del artículo 15 de la Ley 29 de 1973 se creó como una obligación a cargo de las entidades públicas enunciadas en la norma, la cual se concreta en el artículo 4 de la Resolución 01578 de 22 de febrero de 2023[46].

78.             Con este panorama, la falta de reincorporación de la norma generaría un vacío normativo, en el sentido de que eliminaría la obligación que tienen las entidades públicas referidas en la norma, de cumplir con este procedimiento de reparto, reglamentado por la Superintendencia de Notariado y Registro en los términos anunciados. En este punto, vale la pena recordar que la administración pública está vinculada al principio de legalidad del artículo 6 de la Constitución de forma positiva, por lo que, solamente está facultada para realizar aquello que la ley y la Constitución le autorice. En este sentido, la obligación de las entidades públicas de someter aquellos actos que deben protocolizarse mediante escritura pública a reparto notarial, cuando en el círculo haya más de una notaría, debe ser expresa y dirigida a las mismas. De manera que, la falta de reviviscencia de la norma conllevaría a que las entidades públicas tendrían la libertad de elegir las notarías en las que protocolizarían los actos que deben formalizar mediante escritura pública.

79.             Por otro lado, la Ley 1952 de 2019 “[p]or medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”, en sus artículos 78 y 79, establece que los notarios que incumplan sus deberes- entre ellos el del numeral 2 del artículo 79 de acuerdo con el cual deben someter a reparto las minutas de las escrituras públicas correspondientes a los actos en los cuales intervengan entidades administrativas del sector central y descentralizado territorial y por servicios[47]- incurrirán en una falta disciplinaria grave.

80.             Pues bien, la Sala advierte que el deber establecido en el artículo 79.2 ejusdem está dirigido exclusivamente a los notarios y no establece una obligación concreta en cabeza de las entidades públicas que otorgan la escritura pública. Por lo tanto, no puede concluirse que por la sola existencia del deber de los notarios antes señalado, las entidades públicas continuaron con la obligación de someter a reparto sus actos, pues lo cierto es que la norma que expresamente las obligaba a ello habría desaparecido del ordenamiento.

81.             Lo anterior, afecta la seguridad jurídica de las entidades públicas, pues genera incertidumbre frente al deber de someter a reparto los actos notariales mencionados. Si bien la norma que las obligaba a realizar estas actuaciones habría desaparecido del ordenamiento y, por tanto, estarían en libertad de escoger la notaría en la que realizarían sus trámites, lo cierto es que, en caso de abstenerse de realizar este trámite, los notarios podrían ser sancionados. En esa medida, no existiría certeza respecto de la existencia de la obligación descrita, ni de los encargados de ejecutarla. Esta situación cobra especial relevancia, si se tiene en cuenta que la regulación administrativa del sistema de reparto notarial impone la obligación a las empresas del sector descentralizado, más no a los notarios.

82.             En los términos expuestos, esta Corporación encuentra acreditados los requisitos establecidos por la jurisprudencia para la reviviscencia de normas derogadas por disposiciones posteriormente declaradas inexequibles. En consecuencia, entiende que el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 está vigente en el ordenamiento jurídico.

83.             Competencia para el análisis de constitucionalidad de las normas proferidas antes de la entrada en vigencia de la Constitución 1991. Ahora bien, concluido lo anterior, esta Sala encuentra relevante señalar que, aunque la expresión objeto de control se encuentra en una ley que es anterior a la Constitución Política de 1991, la Corte tiene plena competencia para analizar su constitucionalidad. En efecto, lo primero que debe señalarse es que la Constitución produjo efectos inmediatos tras su entrada en vigencia y debe tenerse como parámetro de control para evaluar la constitucionalidad de las normas legales que la precedieron. No obstante, su entrada en vigor en los términos del artículo 380 de la Constitución, no se tradujo en la derogatoria de todas las normas legales o reglamentarias vigentes para ese momento. Por el contrario, la legislación preexistente mantuvo su exigibilidad en consonancia con el marco constitucional actual[48].

84.             De conformidad con lo anterior, en línea lo previsto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política de 1991, esta Corporación tiene competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra cualquier norma con rango y fuerza de ley, inclusive, sobre todas aquellas normas que precedieron a la Constitución de 1991[49].

85.             Así las cosas, la Corte reafirma que tiene competencia para conocer y decidir las demandas de inconstitucionalidad contra leyes anteriores a la expedición de la Constitución de 1991, en tanto la entrada en vigencia de esta última no supuso la derogatoria de la Ley 29 de 1973, en donde se encuentra contenida la expresión normativa reprochada.