Sentencia C-103/25

25.             El 7 de junio de 2024, el proceso fue fijado en lista por el término de 10 días. Surtido el trámite en los términos del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación recibió una (1) intervención oficial, una (1) intervención ciudadana y cinco (5) conceptos de expertos[19].

26.             En los siguientes cuadros, la Sala Plena agrupa los escritos recibidos, en función de si se trata de uno de los conceptos solicitados a las organizaciones, entidades y expertos o de una intervención oficial o una intervención ciudadana. Después de esto se resume el contenido de cada una.

27.             Presidencia de la República y Superintendencia de Notariado y Registro.

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, representada por Paula Robledo Silva, y la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, en cabeza de Iliani Rengifo Ortiz, presentaron el 21 de junio de 2024 una intervención conjunta en la que solicitaron a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-216 de 1994, que declaró la exequibilidad del artículo 15 de la Ley 29 de 1973. En subsidio, solicitaron declarar la exequibilidad de la norma demandada[21].

28.             Ambas entidades argumentaron que existe cosa juzgada constitucional, al considerar que la demanda reitera problemas jurídicos ya resueltos. Señalaron que la Corte, en la sentencia de 1994, declaró la exequibilidad absoluta de la norma con base en parámetros aún vigentes, y concluyeron que se cumple con los requisitos establecidos en la Sentencia C-191 de 2021.

29.             Respecto a la exequibilidad de la expresión “empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta”, explicaron la naturaleza del servicio notarial, calificándolo como esencial y de interés público, y justificaron el reparto notarial como una medida para garantizar trato equitativo entre notarías. Indicaron que este reparto evita privilegios y fortalece la transparencia y la igualdad.

30.             Al analizar el cargo por violación al principio de igualdad, sostuvieron que el demandante no cumplió con la carga argumentativa, pues no demostró comparabilidad entre entidades públicas y privadas ni justificó por qué deberían recibir el mismo trato notarial. Además, defendieron que la medida es proporcional, persigue fines legítimos, y es idónea y necesaria. Resaltaron que más de la mitad de las notarías del país presentan bajos ingresos y dependen del reparto notarial para sostenerse. La eliminación de este mecanismo afectaría su operación y aumentaría la necesidad de subsidios estatales, lo que agravaría el desfinanciamiento del Fondo Cuenta Especial del Notariado.

31.             Sostuvieron que el reparto notarial previene la corrupción y el favoritismo al impedir que las entidades públicas escojan notaría por conveniencia. También afirmaron que esta medida fomenta la competencia, equidad y eficiencia en la prestación del servicio, sin vulnerar la libre competencia, dado que no afecta el mercado de bienes y servicios.

32.             Expusieron como ejemplo el caso del círculo notarial de Bogotá, donde el reparto permite la inclusión de notarías periféricas en los actos jurídicos de entidades públicas, situación que se repite en otros círculos del país. Indicaron que la norma es necesaria para evitar la concentración de trámites notariales en zonas céntricas. Finalmente, concluyeron que el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 no vulnera el artículo 13 de la Constitución, ni otros principios constitucionales como la igualdad, transparencia o eficiencia en el servicio público. Reiteraron que el derecho de rogación es exclusivo de los usuarios y no de las entidades públicas.

33.             Diego Alonso Moyano Mora. En misiva del 21 de junio de 2024, el ciudadano solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible la disposición acusada, con base en los argumentos presentados en la demanda y su intervención. Indicó que actuaba como usuario de un crédito hipotecario con el Fondo Nacional de Ahorro S.A. y explicó la naturaleza jurídica de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, conforme a la Ley 489 de 1998[22].

34.             Adujo que el reparto notarial afectaba la disposición de bienes inmuebles, por lo que debía garantizarse el derecho de dominio, el acceso a la vivienda y la protección de terceros. Señaló que los retrasos en el reparto impedían cumplir con las promesas de compraventa, ocasionaban sanciones contractuales y la pérdida de subsidios, lo que afectaba el derecho a la vivienda digna.

35.             Sostuvo que la Ley 29 de 1973, al exigir servicios notariales, impactaba este derecho, y que era necesario adoptar medidas que redujeran las demoras en el proceso de escrituración. Finalmente, afirmó que el procedimiento establecido en la Ley 29 de 1973 y la Resolución 1578 de 2023 resultaba dispendioso y contrario a los principios de racionalización y digitalización previstos en la Ley 2052 de 2020.

36.             Universidad Pontificia Bolivariana. Mediante escrito del 21 de junio de 2024, los docentes Ernán Arrieta Burgos y Andrés Felipe Duque Pedroza, en calidad de ciudadanos y profesores de la Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana, presentaron concepto técnico en el que señalaron que el aparte demandado del artículo 15 de la Ley 29 de 1973 era constitucional[23].

37.             Indicaron que, aunque la Sentencia C-216 de 1994 no generaba cosa juzgada respecto de los cargos actuales, existían razones válidas, idóneas, necesarias y proporcionales para exigir a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta el cumplimiento del sistema de reparto notarial. Sostuvieron que la restricción al derecho de rogación era razonable y no arbitraria, ya que evitaba favoritismos entre notarías y garantizaba los principios de moralidad administrativa e igualdad.

38.             Afirmaron que la medida era idónea y necesaria, al representar el mejor medio para proteger la moralidad y la igualdad, dado que las exigencias aplicables a estas entidades no podían ser iguales a las del sector privado. Concluyeron que la restricción superaba el test de proporcionalidad en sentido estricto, conforme a la jurisprudencia de la Corte. Finalmente, consideraron que la intervención en la libertad de elección notarial era mínima y que posibles deficiencias en el servicio podían corregirse con adecuada planeación.

39.             Asociación Colombiana de Derecho de la Competencia. Mediante misiva del 21 de junio de 2024, Felipe Serrano Pinilla, en calidad de representante legal de la Asociación Colombiana de Derecho de la Competencia (ACDC), solicitó declarar inexequible la expresión demandada por violar el derecho a la libre competencia económica previsto en el artículo 333 de la Constitución Política[24].

40.             Sostuvo que dicho derecho implicaba el acceso al mercado sin barreras injustificadas y en condiciones de igualdad, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Afirmó que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta operaban bajo régimen de derecho privado y debían participar en el mercado como cualquier otro agente, sin ventajas ni desventajas.

41.             Indicó que la norma demandada vulneraba su derecho a elegir notaría por calidad, tiempo o ubicación, lo que generaba una carga injustificada frente a sus competidores privados. Señaló que el reparto notarial también afectaba la libre competencia entre notarías, al eliminar incentivos para mejorar la calidad del servicio, lo que perjudicaba tanto a estas empresas como a los usuarios.

42.             Finalmente, concluyó que el reparto notarial constituía una barrera injustificada, inconstitucional al no responder a los fines autorizados por el artículo 333 de la Constitución, y que no debía imponerse a estas entidades restricciones que las pusieran en desventaja cuando no ejercían función administrativa ni se protegía un interés público.

43.             Carlos Ferney Forero Hernández. Por medio de escrito del 11 de junio de 2024, consideró que la norma demandada se ajustaba a la Constitución Política por tres razones. En primer lugar, se indicó que la administración pública se regía por el principio de legalidad, a diferencia de los particulares, quienes se identificaban por la autonomía de la voluntad privada[25]. Por ello, no se vulneraba el principio de igualdad al someter al reparto notarial los actos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, dado que el derecho de rogación correspondía únicamente a los particulares.

44.             En segundo lugar, argumentó que el sometimiento al reparto notarial de los actos propios de estas entidades se justificaba en la necesidad de garantizar la legalidad y autenticidad de dichos actos, así como la seguridad jurídica de las partes involucradas, lo cual materializaba el principio de transparencia de la administración pública. Finalmente, sostuvo que la norma ya había sido estudiada y declarada exequible por esta Corporación en la Sentencia C-216 de 1994.

45.             Magdalena Correa Henao. Mediante la misiva del 3 de julio de 2024[26], la experta invitada planteó varios argumentos a partir de los cuales concluyó que la restricción impuesta en la norma acusada, a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, no era conducente, y por esta vía, parecía desproporcionada, puesto que el propósito de garantizar la pluralidad notarial mediante una distribución equitativa de los actos que requirieran protocolización, no justificaba las desventajas competitivas que dicha limitante creaba para los entes estatales en mención, tanto frente a sus competidores como respecto a los consumidores.

46.             Ahora bien, la experta formuló cuatro observaciones de tipo formal en relación con la demanda. En primer lugar, señaló que esta Corporación debía expresar las razones por las que la norma demandada se encontraba vigente. En segundo lugar, indicó que el cargo por vulneración del principio de igualdad suponía exigencias argumentativas que entendía habían sido superadas por cuenta de lo señalado en el Auto admisorio de la demanda del 27 de mayo de 2024. En tercer lugar, consideró que esta Corte debía acudir a la figura de la integración normativa, para incluir, dentro del análisis de constitucionalidad respectivo, el parágrafo del artículo 15 de la Ley 29 de 1973. Por último, señaló que no existía cosa juzgada en este caso.

47.             Enseguida, la experta indicó que, de superarse las anteriores cuestiones de forma, en su criterio la norma debía declararse inexequible. Para esto, la experta abordó el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta según la Ley 489 de 1998 y destacó que operaban como intervención directa del Estado en la economía. Con esto, afirmó que la medida creaba una tensión entre el derecho al servicio notarial en igualdad de condiciones y la libre competencia de las entidades estatales mencionadas.

48.             Así pues, concluyó, a partir de la jurisprudencia de esta Corporación, que, aunque no se debían establecer privilegios para las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, tampoco debían adoptarse medidas que crearan desventajas competitivas para estas. Además, argumentó que el reparto notarial, aunque con un fin legítimo, no era adecuado ni proporcional, ya que afectaba la eficiencia y generaba desventajas para estas entidades públicas.