Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 175/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 26 DE SEPTIEMBRE DE 2022. PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. SECRETARIOS: LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO Y CLAYDE A. SALDÍVAR ALONSO.

Fecha: 25-Nov-2022

B Análisis Del Caso Concreto

68. Para revisar la constitucionalidad de este primer requisito, es importante recordar las consideraciones que sostuvo este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 216/2020,(33) ya que se trata de un caso reciente en el que se analizó un problema jurídico similar. En este precedente, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del requisito consistente en que para ser inspector de ganadería, es necesario no haber sido condenado por delitos dolosos que ameriten pena privativa de la libertad, prevista en el artículo 85, fracción IV, de la Ley de Ganadería para el Estado de Coahuila de Zaragoza.

69. Así, en el precedente referido –reiterando la larga línea jurisprudencial de este Alto Tribunal– se sostuvo lo siguiente:

a. Este tipo de normas, que establecen requisitos de acceso a empleo o cargos públicos, debe ser analizado bajo un test de razonabilidad, a fin de determinar: 1) si la medida legislativa tiene una finalidad legítima y 2) si la medida legislativa es adecuada para cumplir con este fin.

b. Resulta un fin legítimo establecer requisitos dirigidos a definir determinadas calidades que permitan el correcto desempeño de quienes ocuparán un cargo público; más aún si se toman en cuenta las funciones a desempeñar.

c. Sin embargo, resulta sobreinclusivo y, por tanto, desproporcionado establecer el requisito de no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena privativa de la libertad, aun y cuando el delito no se relacione de manera alguna con las atribuciones del cargo, pues los requisitos deben estar relacionados con el perfil idóneo para el empleo, con la característica de ser objetivos y razonables, a fin de evitar cualquier tipo de discriminación.

d. Establecer un requisito de acceso a un cargo público así de general y amplio crea un escenario absoluto de prohibición que impide acceder en condiciones de plena igualdad al empleo público a personas que en el pasado pudieron haber sido sancionadas penalmente, sin que ello permita justificar en cada caso, y en relación con la función en cuestión, la probable afectación a la eficiencia o eficacia del puesto o comisión a desempeñar, sobre todo tratándose de sanciones que pudieron ya haber sido ejecutadas o cumplidas.

e. Además, la formulación de la norma también resulta genérica porque no se acota a la gravedad del delito, la pena impuesta o el grado de culpabilidad con lo que se comprende incluso aquellos delitos cuya comisión corresponda una sanción no privativa de la libertad como medida alternativa; de igual forma, impide que se racionalice sobre sus características o modalidades, como es el por qué sólo ciertos delitos, si son recientes, su gravedad o las circunstancias en que se cometieron las conductas reflejadas en la sanción impuesta; todo a la luz de las funciones del cargo público de que se trate.

f. No es constitucionalmente válido recurrir a cuestiones morales o prejuicios sociales, dado que requisitos como el analizado no garantizan que la persona ejerza correctamente su función, sino que tiende a una cuestión estigmatizante porque presume que una persona que ha cometido un delito necesariamente seguirá delinquiendo, lo cual es contrario al derecho penal del acto.

g. Inclusive, el efecto de la norma impugnada es que la persona condenada sea objeto de una doble sanción, pues, por un lado, se le impone una sanción en ejercicio de la facultad punitiva del Estado por la comisión de un delito y, por el otro, el reproche social posterior a la compurgación de su pena tiene como consecuencia limitar alguno de sus derechos una vez que se reinserta a la sociedad.

70. Retomando las consideraciones antes señaladas, este Tribunal Pleno considera que este concepto de invalidez es fundado y, por tanto, el requisito consistente en "no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena de prisión" para ocupar el cargo de titular del Órgano Interno de Control del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero es inconstitucional, toda vez que contiene una diferencia de trato que impide el acceso a un cargo público en condiciones de igualdad.

71. A efecto de corroborarlo, como se indicó, lo procedente es realizar un examen de razonabilidad a fin de determinar si el requisito en cuestión persigue una finalidad legítima y, de ser el caso, si la medida legislativa es adecuada para cumplir con ese fin.

72. Al respecto, de los antecedentes legislativos de la norma impugnada, se advierte que el objeto de la reforma fue:

"... establecer el fundamento de la Ley Número 207 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, para fortalecer el principio de rendición de cuentas, la prevención de hechos que entrañen irregularidades administrativas y/o corrupción, la investigación y establecimiento de responsabilidades para la imposición de las sanciones correspondientes, ello en atención a que en la ley de referencia no se prevé la figura de un titular del Órgano Interno de Control (OIC). Por lo que resulta necesario legislar desde el Congreso Local, los elementos idóneos para el combate a la corrupción y con ello alcanzar mayores estándares de buen gobierno, bajo un esquema legal y efectivo en su aplicación.

"Al ser el Órgano Interno de Control, parte del engranaje del Sistema Nacional y Estatal Anticorrupción, se plantea crear el capítulo VI denominándolo ‘Del Órgano Interno de Control’ para otorgar la capacidad técnica, autónoma y objetiva al titular de este órgano para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas en el desempeño del servidor público dentro de un marco de principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, ello en atención de que, en nuestro país, el sentir social exige la necesidad de entes públicos reguladores con la suficiente independencia y decisión libre en temas de relevancia como la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas a la población."

73. Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de Guerrero, al rendir su informe indicó que su pretensión fue recuperar y alentar la confianza de los habitantes del Estado en sus instituciones, procurando los principios de legalidad, honradez, certeza, objetividad, profesionalismo, independencia, imparcialidad, equidad y eficiencia en su actuación pública.

74. De lo anterior es posible considerar que el requisito sí persigue una finalidad legítima, pues la norma impugnada busca establecer determinadas calidades que brinden el perfil idóneo para desempeñarse con eficiencia y eficacia en la función pública que se va a encomendar.

75. Lo anterior es así tomando en consideración que, de conformidad con el artículo 62 Quater(34) de la ley impugnada, el titular del Órgano Interno de Control cuenta con la facultad de verificar el ejercicio de gastos del instituto; presentar los informes de las revisiones y las auditorías que se realicen sobre la aplicación de los recursos y los bienes; revisar que las operaciones presupuestales se hagan con apego a las disposiciones aplicables y, en su caso, determinar las desviaciones de éstas; promover las acciones legales que se deriven de las auditorías; investigar, en el ámbito de su competencia, las irregularidades o las conductas ilícitas con motivo del ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos; recibir quejas y denuncias; tramitar y resolver los procedimientos que se promuevan en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicio y obras públicas; intervenir en la entrega-recepción de los servidores públicos de mandos medios y superiores; proponer modificaciones a la estructura orgánica, del personal y de los recursos del instituto; formular el anteproyecto de presupuesto, entre otras atribuciones.

76. De ahí que las facultades y las obligaciones del titular del Órgano Interno de Control del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero son amplias y resulte legítimo establecer prever las reglas selectivas que conduzcan a un perfil idóneo para el desempeño del cargo en cuestión.

77. Sin embargo, la medida legislativa no es adecuada para cumplir con dicha finalidad, al resultar sobreinclusiva y, por tanto, desproporcionada, pues establece en términos genéricos y amplios el requisito de "no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena de prisión", hipótesis normativa que comprende un gran número de supuestos con independencia de si realmente éstos tienen una relación directa con las capacidades necesarias para el desempeño del empleo público de referencia.

78. Tal situación genera un escenario absoluto de prohibición para todo aquel sujeto que hubiera "sido condenado por delito doloso que amerite pena de prisión", con independencia de si la conducta penalmente reprochable se encuentra relacionada con la probable afectación a la eficiencia o la eficacia del puesto o comisión a desempeñar, sobre todo tratándose de sanciones que pudieron ya haber sido ejecutadas o cumplidas.

79. Aunado a lo anterior, como se señaló en precedentes, el requisito en estudio también es amplio y genérico en cuanto a que no acota la gravedad del delito, la pena impuesta o el grado de culpabilidad, impidiendo que se racionalice sobre sus características o modalidades, como es el por qué sólo ciertos delitos, si son recientes, su gravedad o las circunstancias en que se cometieron las conductas reflejadas en la sanción impuesta; todo a la luz de las funciones del cargo público de que se trate.

80. De igual forma, este Tribunal Constitucional reitera que para asegurar el correcto desempeño de la función pública no es constitucionalmente válido recurrir a cuestiones morales o prejuicios sociales como el analizado, que presume que una persona que ha cometido un delito necesariamente seguirá delinquiendo. Inclusive, el efecto de la norma impugnada es que la persona condenada sea objeto de una doble sanción, pues, por un lado, se le impone una sanción en ejercicio de la facultad punitiva del Estado por la comisión de un delito y, por el otro, el reproche social posterior a la compurgación de su pena tiene como consecuencia limitar alguno de sus derechos una vez que se reinserta a la sociedad.

81. Consecuentemente, este requisito vulnera el derecho a la igualdad, en tanto excluye de manera generalizada a toda persona que ha sido sancionada con una condena penal, por lo que este Tribunal Pleno declara la invalidez de la porción normativa "y no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena de prisión" del artículo 62 Bis, fracción III, de la Ley Número 207 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, expedida mediante Decreto Número 860, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el viernes quince de octubre de dos mil veintiuno.

82. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Pardo Rebolledo, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea en contra de la metodología. La señora Ministra Piña Hernández votó en contra. El señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena anunció voto concurrente.

VI.2 Requisito consistente en contar con reconocida solvencia moral. Análisis del artículo 62 Bis, fracción VII.

83. Ahora bien, como se adelantó en páginas anteriores, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos también impugna el requisito para ser titular del Órgano Interno de Control del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero consistente en "contar con reconocida solvencia moral".

84. A juicio de la accionante, este requisito vulnera el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad, ya que este término está redactado en una forma indeterminada, muy amplia, ambigua e imprecisa, de manera que se permite un alto grado de subjetividad, discrecionalidad y arbitrariedad de la autoridad encargada de calificar el cumplimiento de este requisito.

85. En este sentido, la Comisión accionante advierte que cualquier circunstancia podría ser considerada como un elemento capaz de mermar o perjudicar la reputación o renombre de una persona, a juicio de otra, en tanto no existe una moralidad reconocida y aceptable que dé significado unívoco para todos, sobre lo que se considera bueno o malo, admisible o aceptable, grave o intrascendente.

86. De esta manera, a efecto de analizar la constitucionalidad de este requisito de acceso a la función pública, es necesario recordar las consideraciones que sostuvo este Alto Tribunal, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 65/2021(35) y 300/2020,(36) en las que se analizó un requisito similar.

87. En la acción de inconstitucionalidad 65/2021, el Tribunal Pleno declaró la invalidez de los artículos 15, fracción V, en su porción normativa "de amplia solvencia moral y", así como 17, fracción V, en su porción normativa "de amplia solvencia moral y", de la Ley que crea el Instituto de Capacitación y Educación para el Trabajo del Estado de Nuevo León, por contemplar estos requisitos para ser director general y director de las unidades académicas del citado instituto. Así, en el precedente se sostuvo lo siguiente:

a. El requisito para ocupar un cargo público consistente en contar con una "amplia solvencia moral" es inconstitucional, toda vez que es un concepto con alto grado de subjetividad, porque quien realice la valoración de tal exigencia será el que, conforme a su entender, determinará, en primer lugar, si no hay dudas en cuanto a que la moral del aspirante y, en segundo, cómo deberá ser la moralidad requerida para ingresar al cargo público correspondiente.

b. El requisito en cuestión es una forma de discriminación, ya que su cumplimiento queda al juicio valorativo de las personas que realicen la designación, a partir de lo que consideren como el bien o el mal en función de su vida individual y si los interesados califican o no satisfactoriamente sus expectativas morales sobre su forma de vivir.

c. Por tanto, resulta discriminatorio exigirle a quien pretende acceder a un cargo público acreditar contar con una "amplia solvencia moral", sin saber cuáles son los criterios morales de las personas que lo calificarán y, peor aún, ignorando si esos valores son compartidos por el propio aspirante o por los demás integrantes de la comunidad en forma mayoritaria y sin prejuicios, lo que podría generar que se le niegue el acceso al cargo por prejuicios de orden religioso, condición social, preferencia sexual, estado civil, etcétera.

88. Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 300/2020, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del artículo 81, fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, por contemplar un requisito para ser titular del Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa de esa entidad, consistente en "contar con reconocida solvencia moral".

89. En aquella ocasión, a juicio de este Tribunal Constitucional, el requisito de "contar con reconocida solvencia moral" vulnera el principio de seguridad jurídica, toda vez que exige no haber incurrido en alguna conducta sociablemente reprobable para acceder a un cargo público, lo cual resulta ser un requisito arbitrario, ya que los aspirantes quedan subordinados a la plena voluntad del juicio valorativo y de orden discrecional de quienes designan.

90. En el precedente en comento, este Alto Tribunal recordó que el principio de seguridad jurídica ha sido definido como el inequívoco conocimiento del resultado que provendrá de la eventual aplicación de las normas.

91. De este modo, la seguridad jurídica, prevista en el artículo 16 de la Constitución General, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado de forma que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades; para lo cual es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deban detallar extremadamente, pero siempre que la intención legislativa se encuentre definida de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular.

92. Retomando las consideraciones antes señaladas, este Tribunal Pleno considera que el concepto de invalidez es fundado y, por tanto, el requisito consistente en "contar con reconocida solvencia moral" para ocupar el cargo de titular del Órgano Interno de Control del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero es inconstitucional, pues como se ha señalado, se trata de un concepto cuya ponderación resulta altamente subjetiva, porque depende de la forma en que cada persona percibe cuáles son los componentes morales aceptables en la vida de las personas, lo que da pie al actuar discrecional e, inclusive, arbitrario del aplicador de la norma.

93. Esta dificultad para encontrar una apreciación uniforme sobre tal concepto se traduce en una forma de discriminación, pues provoca que las personas que aspiran a ocupar un cargo público, pese a cumplir con el resto de los requisitos para desempeñarse en la función, queden a merced del juicio valorativo de las personas facultadas para realizar la designación en el cargo.

94. En esta medida, la persona aspirante dependerá de lo que, en la conciencia del aplicador de la norma, supone "contar con reconocida solvencia moral", situación que, como se indicó, podría llevar al extremo de negar el acceso al cargo sólo por prejuicios de orden religioso, condición social, preferencia sexual o de género, estado civil, etcétera. 95. Por tanto, resulta discriminatorio exigir a quien pretende acceder a un cargo público acreditar "contar con reconocida solvencia moral" sin siquiera saber cuáles son los criterios morales de las personas que lo calificarán y, peor aún, ignorando si esos valores son compartidos por el propio aspirante o por los demás integrantes de la comunidad en forma mayoritaria y sin prejuicios.

96. Por lo anterior, se declara la invalidez del artículo 62 Bis, fracción VII, de la Ley Número 207 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, expedida mediante Decreto Número 860, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el viernes quince de octubre de dos mil veintiuno.

97. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek y Pérez Dayán. El señor Ministro presidente Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra.