ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 15 DE MARZO DE 2022. PONENTE: ANA MARGARITA RÍOS FARJAT. SECRETARIOS: RAMÓN EDUARDO LÓPEZ SALDAÑA Y JUAN PABLO ALEMÁN IZAGUIRRE.

43. Una vez delimitados los alcances de la competencia de los Congresos Locales para legislar en materia procedimental penal y la materia de ésta, procede estudiar la norma impugnada con el objeto de determinar si el Congreso de la Ciudad de México excedió sus facultades y si dicha norma regula contenidos permitidos a las entidades federativas como los citados aspectos orgánicos o cuestiones complementarias para la implementación de la reforma al sistema de justicia penal.

44. Como ha sido señalado, el objeto de la materia procedimental penal abarca todas las cuestiones relativas a la investigación, procesamiento y sanción de los delitos.

45. En lo que interesa, el artículo 105, fracción VI, del Código Nacional de Procedimientos Penales,(34) dispone que la policía es uno de los sujetos del procedimiento penal y, a su vez, el diverso 132 de la misma legislación describe las obligaciones que tienen conforme a esa calidad.(35)

46. Del contenido de ese artículo, es posible advertir que la policía tiene entre sus atribuciones la de impedir que se consumen los delitos, especialmente tiene la obligación de realizar todos los actos que sean necesarios para evitar una agresión real, actual o inminente y sin derecho en protección de bienes jurídicos a los cuales está obligada a proteger (fracción IV).

47. Asimismo, dicho artículo dispone que las policías pueden practicar inspecciones y otros actos de investigación, además de que en aquellos casos que se requiera autorización judicial para realizarlos, deberá solicitarla a través del Ministerio Público (fracción VII).

48. Entre estos actos que requieren autorización judicial previa se encuentra el cateo, en términos del artículo 252, fracción II, del mismo Código Nacional.(36) En consecuencia, cuando la policía se encuentra frente una situación de flagrancia delictiva en un lugar cerrado debe observar que el ingreso al mismo requiere como regla general una autorización judicial previa.

49. Sin embargo, el diverso artículo 290 de esa legislación contempla dos excepciones a lo anterior, en el sentido de que estará justificado el ingreso de una autoridad a un lugar o domicilio cerrado sin autorización judicial previa cuando sea necesario repeler una agresión de tal entidad que pueda poner en riesgo la vida, integridad o libertad de una o más personas o bien cuando lo realice con consentimiento de quien se encuentre facultado para otorgarlo.(37) Incluso, respecto de ese segundo supuesto, dicho artículo dispone que la persona que autorizó el ingreso deberá acudir a ratificar su autorización ante un órgano jurisdiccional, lo cual denota la excepcionalidad de esta medida.

50. Por su parte, el artículo 10 Bis, fracción II, inciso i), de la Ley de Protección de los Animales,(38) regula aquellos supuestos en los que policías de las brigadas animales, pertenecientes a la Secretaría de Seguridad Ciudadana, en casos de flagrancia delictiva, válidamente pueden ingresar a un lugar cerrado y dispone que esos supuestos son: i) cuando sea necesario para evitar la comisión de delitos por actos de maltrato o crueldad en contra de animales, previstos y sancionados en los artículos 350 Bis y 350 Ter del Código Penal para el Distrito Federal;(39) y, ii) cuando se realiza con consentimiento de quien se encuentre facultado para lograrlo.

52. Adicionalmente, el legislador de la Ciudad de México fue claro en su intención de crear una herramienta procedimental para enfrentar un problema de la realidad social que, desde su óptica, amerita que los elementos de las brigadas de protección animal, como parte de la Secretaría de Seguridad Ciudadana, cuenten con mayores atribuciones que las ya existentes en el orden jurídico nacional para reaccionar frente a la comisión de delitos contra los animales.

53. Por ejemplo, los congresistas que formularon la iniciativa para adicionar el inciso "i" a la fracción II del artículo 10 Bis de la Ley de Protección a los Animales de la Ciudad de México(40) observaron que para impedir o hacer cesar el delito de maltrato o crueldad animal al interior de un domicilio las autoridades requerían la orden escrita emitida por un órgano jurisdiccional y que el tiempo que transcurría hasta que contaran con ella acarreaba sufrimiento, dolor y podía generar lesiones irreparables o la muerte de animales.

54. Por ello, consideraron urgente que en este tipo de casos las autoridades especializadas pudieran intervenir de inmediato para frenar la conducta delictiva y señalaron que era su responsabilidad legislar para erradicar la cultura de la violencia que afecta los animales.(41)

55. En el mismo sentido, la Comisión de Seguridad Ciudadana del Congreso de la Ciudad de México, al dictaminar las observaciones de la Jefatura de Gobierno,(42) reconoció expresamente que el objeto principal del decreto era facultar a los integrantes de la Brigada de Vigilancia Animal para ingresar de manera inmediata a un domicilio a efecto de impedir la comisión de delitos contra animales y, por otra parte, que dicho objeto se encontraba ya regulado en el artículo 290 del Código Nacional de Procedimientos Penales, mismo que precisa el modo de actuar que tendrían que seguir los elementos de la brigada de referencia cuando deseen ingresar a un lugar sin autorización judicial.(43)

58. Así, este Tribunal Pleno observa que el Código Nacional de Procedimientos Penales contiene una regulación específica en relación con la actuación de las policías por lo que hace a su interacción con la flagrancia delictiva y respecto de la manera en que deben ceñir su actuación para realizar actos de investigación que impliquen su ingreso a un lugar cerrado con o sin autorización judicial.

59. Al respecto, el legislador federal estableció los dos supuestos referidos en los cuales las autoridades pueden soslayar la inviolabilidad del domicilio para repeler una amenaza contra la vida, integridad o libertad de una o más personas o cuando obtengan el consentimiento para ingresar de quien pueda otorgarlo. Sin embargo, a través de la norma impugnada el Congreso de la Ciudad de México replicó el segundo de ellos y agregó uno adicional, relativo a la posibilidad de entrar a un domicilio en una situación de flagrancia por delitos cometidos contra los animales.

60. Por tanto, si la norma impugnada regula precisamente un aspecto relacionado con la forma en que las brigadas de protección animal de la policía de la Ciudad de México deben conducirse cuando requieran ingresar a un lugar cerrado sin autorización judicial previa, esta Suprema Corte considera que el legislador local sí invadió la esfera competencial del Congreso de la Unión, pues dicha cuestión está comprendida dentro del objeto de la materia procedimental penal, respecto de la cual tiene facultad exclusiva para legislar y expedir un ordenamiento único a nivel nacional. Máxime que la promulgación de la norma impugnada es de fecha posterior a la aludida reforma al artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Política del País e incluso a la de entrada en vigor del Código Nacional de Procedimientos Penales.(44)

61. Considerar lo contrario implicaría admitir que elementos de la Secretaría de Seguridad Ciudadana tuvieran facultades que ninguna otra corporación en el país tiene en estos supuestos, lo cual contraviene la voluntad del Congreso de la Unión en el sentido de generar uniformidad en la materia procedimental penal a través de una legislación única a nivel nacional, cuyo objeto es, entre otras cuestiones, dotar de uniformidad y coherencia a esta materia y darle certeza jurídica a los gobernados.

62. Por otra parte, como se menciona en el párrafo 42 de esta ejecutoria, el cuarto de los criterios que este Tribunal Pleno ha desarrollado respecto de este tipo de asuntos consiste en que los Congresos Locales sí pueden legislar en materia procedimental penal para regular cuestiones propiamente orgánicas o para emitir ordenamientos complementarios para la implementación del sistema penal acusatorio. Por ello debe analizarse si la porción normativa impugnada se encuentra en alguno de esos supuestos, para lo cual es necesario tener una noción de lo que significan los conceptos complementario y orgánico.

64. Al respecto, este Tribunal Pleno entiende que para considerar que una norma es complementaria su contenido debe guardar una relación estrecha con aquello que el legislador competente plasmó en la norma única, desarrolle o detalle su contenido. Lo anterior excluye, necesariamente, la creación de supuestos adicionales a los contemplados en la legislación única.

65. Sin embargo, en el caso específico el legislador de la Ciudad de México no creó reglas dirigidas a detallar cómo es que las Brigadas de Vigilancia Animal de la Secretaría de Seguridad Ciudadana deben cumplir con sus obligaciones respecto de su ingreso a un lugar cerrado sin autorización judicial, sino que añadió un supuesto completamente distinto a lo permitido en el Código Nacional de la materia. Ello torna evidente que la norma impugnada no es complementaria, pues su contenido no desarrolla ni detalla lo dispuesto en el artículo 290, por ello no es posible considerarla necesaria para el adecuado cumplimiento de este.

67. Precisamente a las primeras, por su objeto, se les denomina orgánicas y su objetivo primordial es la organización de los poderes públicos, de acuerdo con las normas constitucionales. En cambio, las normas de comportamiento tienen como finalidad regular las conductas de los particulares. Las primeras, relacionadas con la organización de los poderes públicos en su régimen interior –lo que incluye establecer facultades y funciones– son el tipo de normas que pueden emitir los Congresos Locales para que a nivel interno las autoridades puedan aplicar las normas del procedimiento penal. Lo relacionado con reglas procesales o derechos de las partes, como se vio en el apartado anterior, está vedado para los Congresos Locales.

68. Dicho lo anterior, esta Suprema Corte considera que la porción normativa impugnada regula cuestiones que las entidades federativas no pueden legislar. Primero, porque no es un contenido de carácter orgánico ya que no está relacionado con la estructura organizacional del gobierno de la Ciudad de México, sino que regula la manera en la que la policía local puede ingresar a un lugar cerrado en casos de flagrancia.

69. La norma impugnada tampoco constituye una legislación complementaria que resulte necesaria para la implementación del sistema de justicia penal pues, como ya se ha mencionado, el Código Nacional de Procedimientos Penales ya regula, en su artículo 290, los supuestos en los que las autoridades pueden ingresar a un lugar sin autorización judicial. Por tanto, el contenido de la ley local no es indispensable para la implementación del sistema de justicia penal acusatorio.

70. El contenido del artículo combatido revela que el Congreso de la Ciudad de México desbordó lo dispuesto en el citado Código Nacional que únicamente permite el ingreso a un lugar sin orden judicial cuando sea necesario para repeler una agresión que ponga en peligro la vida, la integridad o la libertad de las personas o cuando se realiza con el consentimiento de quien esté facultado para otorgarlo, sin que sea el supuesto previsto en la norma impugnada relativo a la necesidad de evitar la comisión de un delito, pues el mismo no fue contemplado por el legislador federal.

71. Además, por lo que hace al supuesto relativo a que la persona autorizada para ello permita el acceso a ese lugar cerrado, que también lo contempla el artículo 290 antes transcrito, debe decirse que, como ha sido recordado en esta resolución, los Congresos Locales no pueden, siquiera, reproducir el contenido de la legislación única en materia procedimental penal. Dicha reproducción deviene aún más evidente si se observa el contenido de los dos últimos párrafos de la norma impugnada en los que se refiere que por lo que hace a dicho supuesto, se debe proceder conforme a lo previsto por el artículo 290 del Código Nacional de Procedimientos Penales.

72. En las relatadas condiciones, no pasa desapercibida para esta Suprema Corte la legítima preocupación del legislador de la Ciudad de México y lo beneficiosa que pudiera ser la norma impugnada para proteger de manera más adecuada a los animales frente al maltrato, sin embargo el texto de la Constitución Política del País es claro en reconocer al Congreso de la Unión una competencia exclusiva para crear las reglas que deben regir la investigación, el procesamiento y la sanción de los delitos, por ello la invasión a dicha competencia genera la inconstitucionalidad de la norma impugnada, con independencia de lo plausible de su objeto, es decir, la inconstitucionalidad de la norma obedece a que fue emitida por una autoridad incompetente y no por el contenido de ésta.

73. En virtud de lo anterior, este Pleno considera que el contenido del artículo 10 Bis, fracción II, inciso i), de la Ley de Protección a los Animales de la Ciudad de México sí invade la esfera competencial reservada al Congreso de la Unión, por lo que procede declarar su invalidez.

74. SEXTO.—Efectos. En conformidad con los artículos 41, fracción IV y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, las sentencias dictadas en acciones de inconstitucionalidad deberán establecer sus alcances y efectos, fijando con precisión en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda.

77. Además, para el eficaz cumplimiento de esta sentencia también deberá notificarse a la jefa de Gobierno, al Tribunal Superior de Justicia y a la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México, así como a los Tribunales Colegiados y Unitarios en materia penal del Primer Circuito, a los Centros de Justicia Penal Federal y a los Juzgados de Distrito en la misma materia que ejercen su jurisdicción en esa demarcación.