ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 100/2021 Y SU ACUMULADA 101/2021. PODER EJECUTIVO FEDERAL Y COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 13 DE SEPTIEMBRE DE 2022. PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. SECRETARIA: ÚRSULA HERNÁNDEZ MAQUÍVAR.

• No contiene límite temporal, en cuanto a si la sanción fue impuesta hace varios años o de forma reciente.

• No distingue entre personas sancionadas que ya cumplieron con la respectiva sanción y entre sanciones que están vigentes o siguen surtiendo sus efectos.

• No distingue entre delitos cuyo bien jurídico tutelado pueda impactar o esté relacionado con las funciones del cargo y delitos cuyo bien tutelado no tengan conexión con el cargo a desempeñar.

116. En ese orden de ideas, si se restringe el acceso a un cargo público determinado, porque el aspirante fue condenado por delito doloso que amerite una pena corporal de más de un año de prisión, sin duda puede presentarse una condición de desigualdad no justificada frente a otros potenciales candidatos, sobre todo si el respectivo antecedente de sanción no incide de forma directa e inmediata en la capacidad funcional para ejecutar de manera eficaz y eficiente las respectivas funciones.

117. Así, se estima que el requisito previsto en la porción normativa impugnada no es razonable, toda vez que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculado con la configuración de un perfil inherente a la función pública a desempeñar, sino en cierta forma, con su honor y reputación, a partir de no haber incurrido nunca en su pasado en una conducta dolosa que el sistema de justicia penal le haya reprochado a partir de una sanción determinada, lo cual también resulta sobreinclusivo.

118. En efecto, la generalidad del requisito se traduce en una prohibición absoluta y sobreinclusiva en el caso concreto. Por ello, el pronunciamiento de esta ejecutoria se limita a este tipo de normas sobreinclusivas sin prejuzgar sobre otras que pudieran exigir el mismo requisito, pero especificando el tipo de delitos u otra sanción penal.(47) Ahora, si bien el artículo 21, fracción IV, de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León(48) hace referencia, por otra parte, a los delitos de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza y peculado, no obstante, dicha porción normativa (sobre la cual se hará un pronunciamiento en el apartado relativo a los efectos, por extensión, de esta sentencia) tampoco permite identificar si la sanción impuesta se encuentra en resolución firme, no contiene límite temporal, en cuanto a si la sanción fue impuesta hace varios años o de forma reciente, ni distingue entre personas sancionadas que ya cumplieron con la respectiva sanción y entre sanciones que están vigentes o siguen surtiendo sus efectos.

119. De este modo, es importante precisar que lo expuesto no excluye la posibilidad de que, para determinados empleos públicos, incluidos los previstos en la ley impugnada, pueda resultar posible incluir una condición similar, pero que con respecto a determinados delitos, por sus características específicas, tengan el potencial de incidir de manera directa e inmediata en la función a desempeñar y en las capacidades requeridas para ello, lo que tendría que justificarse y analizarse caso por caso, además de identificar los aspectos precisados en la parte final del párrafo anterior.

120. Sin embargo, por las razones ya expresadas, se considera que como están construidas las porciones normativas combatidas se genera un escenario absoluto de prohibición que impide acceder en condiciones de plena igualdad a esos cargos públicos a personas que en el pasado pudieron haber sido sancionadas penalmente, sin que ello permita justificar en cada caso y en relación con la función en cuestión la probable afectación a la eficiencia o eficacia del puesto o comisión a desempeñar, sobre todo, tratándose de sanciones que pudieron ya haber sido ejecutadas o cumplidas.

121. Además, es importante destacar que el legislador local, buscando asegurar el correcto desempeño del cargo de visitador en la Comisión Estatal de Derechos Humanos, recurre a cuestiones morales o de buena fama, como se hacía en siglos pasados, pues exigir el no haber sido condenado por delito doloso que amerite una pena corporal de más de un año de prisión no garantiza que la persona ejerza correctamente su función. En cambio, sí puede generar una situación estigmatizante, pues se presume que una persona que ha cometido un delito necesariamente seguirá delinquiendo, lo cual es contrario al derecho penal de acto, que es protegido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

122. En efecto, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido(49) que la dignidad humana, protegida por el artículo 1o. constitucional, es la condición y base de todos los Derechos Humanos; además, al proteger la autonomía de la persona, rechaza cualquier modelo de Estado autoritario que permita proscribir ideologías o forzar modelos de excelencia humana a través del uso del poder punitivo, por lo que, aun el derecho penal, únicamente puede prohibir la comisión de conductas específicas (no la personalidad); es el hecho de que la Constitución haya eliminado la posibilidad de que el sistema penal opere bajo la premisa de que alguien es desadaptado lo que fundamenta la convicción de que nuestro sistema se decanta por un derecho penal sancionatorio de delitos, no de personalidades. Así, el abandono del término "delincuente" exhibe la intención del Constituyente Permanente de eliminar cualquier vestigio de un "derecho penal de autor" permisivo de la estigmatización de quien ha cometido un delito.

123. En consecuencia, el examen de la porción normativa en análisis lleva a considerar que, efectivamente, infringe el derecho de igualdad, ya que contiene un supuesto que implica una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar, pues exigir al aspirante que demuestre que en su pasado no ha incurrido en una conducta dolosa que el sistema de justicia le haya reprochado y ello haya dado lugar a imponerle una pena entraña que, para efectos del acceso a los cargos referidos, se introduzca una exigencia de orden moral, en el sentido de que la persona no debe haber incurrido antes en alguna conducta dolosa que la ley considerara jurídicamente reprochable para que pueda aspirar a la obtención del cargo, sin que ello tenga realmente una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro del puesto público.

124. En estas condiciones, se declara la invalidez del artículo 21o., fracción IV, en la porción normativa "doloso que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare", de la Ley Estatal de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León.

125. B.2. Análisis de la porción normativa "u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena"

126. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que, con motivo de la porción normativa ahora analizada, una persona no podrá desempeñarse en el cargo de visitador de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León si cometió algún delito que, a juicio de la autoridad que califique el cumplimiento de los requisitos, lesionó su buena fama, incluso cuando se le haya impuesto la pena mínima o el ilícito fuere cometido de manera culposa.

127. Además, a su juicio, la expresión buena fama resulta amplia y ambigua, ya que invariablemente requerirá de una valoración subjetiva de la autoridad que determine en qué casos se actualiza el impedimento, vulnerando por ello el derecho de seguridad jurídica de las personas que busquen aspirar a desempeñarse en cualquiera de los cargos regulados.

128. El concepto de invalidez formulado resulta fundado en esencia; sin embargo, se estima que la norma debe ser contrastada también a la luz del derecho a la igualdad y no discriminación, pues excluye de la posibilidad de ejercer el cargo regulado a las personas que hayan cometido delitos que, sin importar la pena impuesta, hayan lesionado, a juicio de quien califique el impedimento, su buena fama.

129. A fin de dar estar en aptitud de analizar el planteamiento formulado por la accionante, resulta necesario tomar en cuenta algunos precedentes de este Tribunal Pleno, en los cuales, si bien se han analizado normas de contenido distinto a las ahora impugnadas, reflejan muchas de las consideraciones que se tomarán en cuenta para la resolución de este asunto.

130. En primer lugar, debe tomarse en cuenta que, al resolver la acción de inconstitucionalidad 50/2015 y sus acumuladas 55/2015, 56/2015 y 58/2015,(50) el Tribunal Pleno, por unanimidad de votos, declaró la invalidez de los artículos 173, apartados A, fracción IV, y B, fracción XIII, y párrafos segundo y tercero, y 278, párrafo primero, fracción II, inciso j), del Código Número 577 Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, que establecían como requisito para los candidatos a ocupar cargos de elección popular el "contar con buena fama pública".

131. En ese asunto, y a la luz de los artículos 35, fracción II, de la Constitución Federal, 25 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, las normas fueron sometidas a un escrutinio estricto de proporcionalidad, toda vez que restringían el derecho a ser votado. En su análisis, se expusieron las siguientes consideraciones:

• Analíticamente, puede considerarse que el requisito de contar con buena fama pública constituye una finalidad válida e imperativa en una sociedad democrática y, además, en la Constitución Federal se hace referencia en varias ocasiones a la probidad, honorabilidad y honradez, como características deseables en quienes ejercen funciones públicas.

• Sin embargo, la medida dista mucho de estar estrechamente vinculada con esa finalidad imperiosa; en primer lugar, porque el concepto de buena fama está construido a partir de elementos del todo ajenos a la calidad de las personas, la cual puede estar construida a partir de aspectos subjetivos que no necesariamente definen cualidades propias del candidato, sino a la opinión que de él tenga la comunidad, la cual puede estar basada en cuestiones ajenas a su honorabilidad.

• Además, la norma no provee los criterios para "acreditar" el requisito de buena fama, pero si establece un procedimiento para atacarla mediante "declaraciones de personas de reconocida probidad ante notario público", con lo cual se entra en un terreno de grave indeterminación normativa al no establecerse ningún elemento objetivo para el acreditamiento del requisito.

• No se establece ningún criterio objetivo con base en el cual la autoridad deba tomar la decisión sobre el registro, lo que deja en sus manos la posibilidad de negar la posibilidad de contender a cualquier ciudadano que a su juicio no goce de la reputación, estimación y prestigio, señalada por la ley.

132. Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 107/2016, el Tribunal Pleno, por mayoría de ocho votos, declaró la invalidez del artículo 64, en la porción normativa "un modo honesto de vivir", de la Ley Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave a la luz de las siguientes consideraciones:

• La condición relativa a tener un modo honesto de vivir constituye un requisito que si bien está constitucionalizado como condición para ejercer los derechos derivados de la ciudadanía, su ponderación resulta sumamente subjetiva, porque depende de lo que cada uno opine, practique o quiera entender, sobre cuáles son los componentes éticos en la vida personal, de modo tal que, dicha expresión, por su ambigüedad y dificultad en su uniforme apreciación, también se traduce en una forma de discriminación en el asunto que se analiza, ya que la designación de los jefes de manzana y comisarios municipales, podría quedar subordinada a la plena voluntad del juicio valorativo y de orden discrecional de quienes los designan.

133. No deja de advertirse que, en esos precedentes, las normas no preveían, como en este caso, que la "lesión" a la buena fama derivara de la comisión de un delito; pero sí reflejan conceptos como el utilizado en la propia norma, es decir, la buena fama u otros, como un modo honesto de vivir, que son expresiones altamente subjetivas y, en todo caso, dependerán de lo que cada uno crea correcto.

134. Ahora bien, a fin de respetar la metodología que hasta ahora ha sido utilizada por este Tribunal Pleno para analizar normas como las ahora impugnadas, y repetida en el presente asunto, debe determinarse, en primer lugar, si las porciones normativas establecen una distinción entre dos grupos similares en relación con algún beneficio.

135. Este Tribunal Pleno estima que las porciones normativas impugnadas sí hacen una distinción entre las personas que han sido condenadas por un delito que a juicio de quien califique el impedimento lesione su buena fama y aquellas que no han sido condenadas por un delito o, incluso, que, habiéndolo sido, no se estime que su comisión haya lesionado su buena fama en relación con la posibilidad de ocupar el cargo de visitador de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León.

136. Finalidad constitucionalmente válida. Como se dijo, se estima que el establecimiento de determinadas calidades que permitan asegurar el buen desempeño y ejercicio de cargos públicos que, en este caso, está estrechamente vinculado con la protección de los derechos humanos, debe reconocerse como una finalidad constitucionalmente válida en una sociedad democrática.

137. Instrumentalidad de la medida. No obstante, se estima que la configuración de la medida no se encuentra vinculada con esa finalidad.

138. En este caso, lo que resulta relevante para la actualización del impedimento ahora analizado no sólo es que la persona haya sido condenada por la comisión de un delito, sino que su comisión haya lesionado su buena fama. Así, mientras que en las otras normas impugnadas lo determinante es el tipo de pena y si el delito fue relacionado de manera intencional, lo cual, como se aclaró, no resulta razonable, en el presente asunto, lo que actualizará la hipótesis normativa es si a juicio de quien califique el cumplimiento de las restricciones el delito por el cual fue condenado el aspirante lesionó su buena fama, con independencia de la pena impuesta.

141. No pasa inadvertido lo resuelto por este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 67/2018, en la que, por mayoría de seis votos,(51) se reconoció la validez de los artículos 47, fracción IV, y 69, c), fracción IV, del Código Electoral del Estado; 119 Bis, párrafo tercero, fracción IV, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales; 38, fracción IV, Ley de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos y 106, párrafo cuarto, fracción IV, de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso, todas del Estado de Michoacán de Ocampo, que establecen como requisito "gozar de buena reputación" para ser titular de la contraloría u órgano interno de control, respectivamente.

142. En ese asunto se razonó, a partir de lo resuelto por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que la buena reputación es un derecho humano, que, por ello, no está sujeto a demostración y que, en todo caso, debe presumirse. Por ese motivo se consideró que las normas impugnadas eran válidas, toda vez que los aspirantes a los cargos públicos de referencia no debían probar esa condición, sino, en todo caso, la autoridad era la encargada de desvirtuar la presunción de buena reputación, ya que ese requisito se satisface con la sola manifestación de la persona de aspirar al cargo.

143. Ciertamente, la "buena reputación" y la "buena fama" son conceptos bastante similares, pues ambos hacen referencia a la opinión que otros tienen de una persona. Sin embargo, se estima que las consideraciones que fueron sustentadas en dicho precedente no son aplicables al presente caso, pues mientras que en el primero de ellos se partió de la premisa de que el requisito de gozar buena de reputación se satisface con la simple manifestación de la persona de aspirar al cargo, en este caso, la "buena fama" se tendrá por desacreditada y, por tanto, no se podrá acceder a los cargos de referencia si a juicio de la autoridad encargada de calificar dichos requisitos el delito cometido, en efecto, tuvo esa consecuencia.

144. Si bien podría pensarse que puede partirse de la misma premisa, es decir, que toda persona goza de "buena fama", salvo prueba en contrario, lo cierto es que este Tribunal Pleno no puede admitir que la condena por la comisión de un delito sea un motivo suficiente y determinante para tener por lesionada la buena fama de la persona, pero, sobre todo, que esa "lesión a su buena fama" sea el fundamento para restringir derechos humanos. 145. En efecto, dado que la norma señala expresamente que el impedimento se actualizará con independencia de la pena y, por tanto, de la gravedad del delito cometido, e incluso de la relación que éste puede tener con las relaciones del cargo, puede advertirse que lo que en realidad denota la falta de "aptitudes" para ejercer el cargo, desde la perspectiva del legislador del Estado de Nuevo León, es si a juicio de la autoridad correspondiente el delito tuvo como consecuencia la lesión de la buena fama del aspirante y no como tal la naturaleza o la gravedad de la conducta cometida.

146. En este punto, es preciso recordar que, a partir de la reforma constitucional del dieciocho de junio de dos mil ocho, la Constitución Federal recogió la doctrina del derecho penal del acto, la cual –como su nombre lo indica– es un derecho penal sancionador de delitos y no de personalidades. Así, el hecho de que se haya eliminado la posibilidad de que el sistema penal opere bajo la premisa de que alguien que delinque es un desadaptado e incluso, del abandono del término "delincuente" refleja la intención del Constituyente Permanente de eliminar cualquier vestigio del derecho penal del autor, el cual permitía la estigmatización de las personas que hubiesen cometido un delito.

147. Tomando ello como parámetro, debe reprocharse cualquier norma o práctica que refleje que una persona que ha cometido un delito, es en realidad una persona desadaptada que no puede reinsertarse a la sociedad una vez cumplida la pena, pues ello encuentra su fundamento en la doctrina del derecho penal del autor, abandonada por nuestro Constituyente Permanente con la reforma constitucional de dos mil ocho.

149. Esto, pues como se dijo, lo determinante para tener o no por actualizado el requisito de referencia no es ni siquiera la gravedad o naturaleza del delito, mucho menos la pena impuesta, sino el nivel o la magnitud de la repercusión social que a juicio de quien califique el impedimento generó la comisión de la conducta delictiva.

150. De considerarse válida la porción normativa impugnada, sin duda sería como admitir que es constitucionalmente válido continuar el reproche social por la conducta cometida y, más aún, que sea ese reproche el motivo determinante o el fundamento principal para restringir derechos humanos.

151. Por todo lo anterior, debe declararse la invalidez del artículo 21o., fracción IV, en la porción normativa "u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena", de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León.

152. De acuerdo con los razonamientos expresados en los párrafos precedentes, y anticipando la extensión de efectos que se precisará en el siguiente considerando, por lo que hace al artículo 21o., fracción IV, de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León, únicamente debe subsistir la porción normativa "Gozar de buena reputación", en la inteligencia de que ese aspecto no fue impugnado por ninguno de los accionantes. Además, porque, de acuerdo con lo considerado por este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 67/2018, el gozar de buena reputación es un derecho humano que no está sujeto a demostración y que, en todo caso, debe presumirse.

153. SÉPTIMO.—Efectos. De acuerdo con lo considerado, se declara la invalidez del artículo 21o., fracciones I, en la porción normativa "por nacimiento", y IV, en las porciones normativas "doloso que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare" y "u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena", de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León.