ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 186/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 17 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA. SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ.

93. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 13/2018 y su acumulada 25/2018, en sesión de seis de diciembre del dos mil dieciocho, así como también la acción de inconstitucionalidad 15/2019, este Tribunal Pleno indicó que el principio de gratuidad se introdujo al Texto Constitucional en virtud de la reforma de veinte de julio del dos mil siete, de cuyo proceso de creación, en específico, del dictamen de la Cámara de Diputados, se advierte que el Poder Reformador de la Constitución precisó que dicho principio se refiere sólo a los procedimientos de acceso a la información, así como a los de acceso o rectificación de datos personales, no a los eventuales costos de los soportes en los que se entregue, por ejemplo: medios magnéticos, copias simples o certificadas, y tampoco a los costos de entrega por mecanismos de mensajería cuando lo solicite el interesado, de modo que los medios de reproducción y de envío tienen un costo, no así la información en sí misma considerada.

95. En ese precedente de dos mil diecisiete se concluyó que el Texto Constitucional es claro al establecer la obligación categórica de garantizar la gratuidad en el acceso a la información, de manera que no puede establecerse cobro alguno por la búsqueda que realice el sujeto obligado, pues únicamente puede ser objeto de pago y, por ende, de cobro, lo relativo a las modalidades de reproducción y de entrega solicitadas.

96. Asimismo, se determinó que conforme, entre otros, a los artículos 1, 2, fracciones II y III, 17, primer párrafo, 124, fracción V, 133, 134 y 141 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el principio de gratuidad exime de cobro la búsqueda de información, caso contrario tratándose de los costos de los materiales utilizados para su reproducción, su envío y/o la certificación de documentos, siempre y cuando sean determinados a partir de una base objetiva y razonable de los mismos.

97. Es decir, la búsqueda de información no puede generar cobro alguno porque no se materializa en algún elemento; sin embargo, lo que puede cobrarse son los costos que impliquen el material en que se reproduce, los de envío una vez plasmada o materializada, o bien, de certificación de documentos, pero si el solicitante proporciona el medio o mecanismo necesario para reproducir o recibir esa información, no se le puede cobrar costo alguno, justamente porque los proporcionó.

98. Precisó que, de acuerdo con la mencionada ley general, para determinar las cuotas aplicables el legislador debe considerar que los montos permitan o faciliten el ejercicio del derecho de acceso a la información, asimismo, que esas cuotas se establezcan en la Ley Federal de Derechos, pero cuando tal legislación no sea aplicable al sujeto obligado, entonces las cuotas respectivas deben ser menores a las ahí contenidas.

99. Agregó que, de acuerdo con los precedentes de este Alto Tribunal al tratarse del cobro de derechos, las cuotas deben ser acordes o proporcionales al costo de los servicios prestados y ser igual para todos aquellos que reciban el mismo servicio. Citó como sustento de tal determinación, entre otras, la jurisprudencia P./J. 3/98,(34) de este Alto Tribunal, de rubro: "DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA."

101. Los dos aspectos comentados consistentes en la gratuidad de la información y la posibilidad de que se cobren únicamente el costo de los materiales de reproducción, envío, o bien, su certificación, fijados a partir de una base objetiva y razonable se traducen en una obligación para el legislador consistente en motivar esos aspectos al emitir las disposiciones que regulen o establezcan esos costos.

102. En efecto, la aplicación del principio de gratuidad en materia de transparencia y acceso a la información pública, tratándose de leyes, implica que al crear una norma que regule o contenga esos costos que se traducen en una cuota o tarifa aplicable, el legislador tenga que realizar una motivación reforzada en que explique esos costos y la metodología que utilizó para establecer la tarifa o cuota respectivas.

103. Lo anterior, porque sólo de esa manera se podría analizar la constitucionalidad de un precepto que contenga dicha cuota o tarifa, es decir, a partir de considerar las razones o motivos que condujeron al legislador a establecer determinado parámetro monetario.

104. Si se toma en cuenta que conforme al Texto Constitucional la materia que nos ocupa se rige por el principio de gratuidad y que conforme a la ley general aplicable sólo puede cobrarse el costo de los materiales usados para su reproducción, envío o, en su caso, la certificación de documentos es claro que el legislador debe cumplir con la carga de motivar esos aspectos al emitir la disposición legal conducente.

105. En caso de incumplir ese deber, como ya se dijo, los órganos judiciales competentes no podrían examinar si la norma efectivamente se ajusta a dicho parámetro de regularidad, esto es, si respeta o no el principio de gratuidad entendido como la posibilidad del Estado de cobrar únicamente el costo de los materiales utilizados para la reproducción de la información, su envío y/o la certificación de documentos y a partir de cuotas establecidas con una base objetiva y razonable de los insumos utilizados.

106. Aunado a lo anterior, de lo expuesto también se obtiene que, al tratarse del cobro de derechos, las cuotas aplicables deben ser acordes al costo que implica para el Estado proporcionar el servicio y, finalmente, que las cuotas respectivas están contenidas en la Ley Federal de Derechos, pero en caso de que al sujeto obligado no le sea aplicable, entonces los montos ahí contenidos constituyen un referente que no debe ser rebasado.

109. Como se adelantó, en el caso, el artículo 18 de la Ley de Ingresos de Municipio de San Francisco Tetlanohcan, prevé como monto a pagar por la expedición de constancias derivadas de solicitudes de acceso a la información, cualesquiera que éstas sean, una tarifa de 2 UMA por foja, es decir, $192.44 por cada foja que se utilice; mientras que el artículo 35 de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, prevé el cobro de 0.5 UMA por foja, es decir, $48.11 pesos por cada foja que se necesite para su reproducción.

110. De los procesos legislativos de las normas no se advierte alguna explicación del legislador local en el sentido de establecer esas tarifas con base en elementos objetivos y razonables que atiendan al costo de los materiales utilizados para la reproducción de la información solicitada (precio de las hojas de papel, de la tinta para impresión, renta de impresoras, etcétera); aunado a ello, en las iniciativas municipales y en el dictamen legislativo tampoco se expone la manera en la que se cuantificó la tarifa ni los elementos tomados en cuenta para ello, por lo que no es posible determinar si corresponden o no al costo de los materiales que el Estado tiene permitido cobrar por acceso a la información.

111. En efecto, en los dictámenes relativos a las leyes de ingresos impugnadas, emitidos por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado de Tlaxcala, de manera reiterada(35) se dijo:

"10. En el presente dictamen se destinó particular atención al análisis del apartado de la iniciativa relativo a los costos por acceso a la información pública en sus diferentes modalidades. Ello, toda vez que la viabilidad jurídica de dicha ley, conforme a su diseño legislativo de ejercicios anteriores, ha dado cuenta de reiterados escenarios jurídicos de impugnación ante la Justicia Federal por parte de los destinatarios de la misma, en cuanto al esquema de cobro del derecho en mención, que han culminado con el pronunciamiento de inconstitucionalidad del mismo en más de un caso.

"Todo, porque en el diseño normativo de cobro por la reproducción multimodal de información pública, de manera reiterada desde ejercicios anteriores, los Municipios han establecido el imperativo de pagar unidades de medida y actualización (UMA) por foja, en la mayoría de casos, o incluso por la búsqueda de información o envío de la misma en el caso del formato digital; práctica que, lejos de fomentar una cultura de transparencia en la administración pública, ha dificultado, tornando escasa o inexistente la tutela por parte de las administraciones, del derecho de acceso a la información, o derecho a saber, que en un Estado democrático de derecho debe representar uno de los principales ejes de legitimación del ejercicio de autoridad, como mandata el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y diversos artículos que recogen el mismo fin dentro del marco convencional de derechos humanos.

"A propósito del tema, en la acción de inconstitucionalidad que promovió la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, contra el artículo que regula los costos de acceso a la información en la Ley de Ingresos de un Municipio del Estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal 2019, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, declaró la invalidez del artículo 63 de la misma, por considerar inconstitucional la determinación de cobro de materiales utilizados en la reproducción, el costo de envío y la certificación de documentos, prevista por dicha norma.

"En conclusión a lo anterior, el Alto Tribunal del país estimó que el solo hecho de acceder a la información pública no es por sí mismo generador de cargas económicas, pero su reproducción puede implicar costos por los materiales que para tal efecto se empleen. Es así que en dicha resolución se tuteló el principio de gratuidad previsto en el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Pues, para efecto de observar semejante directriz constitucional dentro del diseño legislativo de las leyes de ingresos de los Municipios de la entidad, se estimó conveniente el establecimiento de costos por la expedición de copias certificadas y simples en la modalidad de acceso a la información pública, tomando en cuenta que la distinción entre ambas acciones administrativas, aunque mínima, existe en tanto que uno u otro formato de información implica diferente grado de atención administrativa de inversión material y de trabajo personal en su elaboración.

"De ahí que, aunque se considera un cobro distinto por cada modalidad, ninguno de tales rubros se considera lesivo en la economía del ciudadano interesado, pues tal previsión, aun así, no escapa al mandato de gratuidad o proximidad de gratuidad (manejando costos reales de reproducción) previsto en la Constitución Federal; máxime si se considera que tales pagos menores y ajustados a la realidad en términos de costos materiales, son notoriamente inferiores a los costos que en ejercicios anteriores contemplaban en sus Leyes de Ingresos los Municipios de la entidad."

113. Por tanto, es de concluirse que las normas impugnadas resultan inconstitucionales, en la parte que establecen el cobro de un derecho, por foja utilizada, para la expedición de constancias "derivadas de solicitud de acceso a la información", porque del análisis del proceso de su creación, se advierte que el legislador local en ningún momento razonó o explicó por qué y la manera en que fijó dichas cuotas.

114. Al respecto, ha sido criterio reiterado del Pleno de este Tribunal Constitucional que no es condición indispensable ni necesaria para emitir un juicio de constitucionalidad, que el legislador haya expresado argumentos o justificaciones específicas de sus actos en el proceso de creación de las normas ya que, en todo caso, esta Suprema Corte puede constatar si las razones que justifican dicha actuación, se advierten de la propia Constitución, de diverso precepto normativo o de un proceso legislativo anterior, tratándose de los preceptos impugnados.(36)

115. Sin embargo, en el caso, recae en el legislador la carga de demostrar que el cobro que establece por la entrega de información en determinado medio atiende únicamente a la modalidad de reproducción y entrega solicitadas, puesto que en el ejercicio del derecho de acceso a la información, es un imperativo general la gratuidad en la entrega de información. De ahí que en este tipo de asuntos constituya una carga para el legislador razonar esos aspectos a fin de dirimir la constitucionalidad de los preceptos respectivos.

116. En otras palabras, como ya se dijo, en estos asuntos se requiere una motivación reforzada por parte del legislador en que explique o razone el costo de los materiales de reproducción de un documento o, en su caso, de su certificación, así como la metodología que utilizó para llegar a ello, pues no debe perderse de vista que el parámetro de regularidad constitucional se sustenta en el ya mencionado principio de gratuidad, así como en el hecho de que los costos de reproducción, envío o certificación se sustenten en una base objetiva y razonable.

117. A diferencia de otros servicios prestados por el Estado, tratándose del ejercicio del derecho de acceso a la información, rige el principio de gratuidad, conforme al cual únicamente puede recuperarse el costo derivado del material de entrega, el del envío, en su caso y el de su certificación, en términos de los artículos 6o. constitucional y 17 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; en ese sentido, cualquier cobro debe justificarse por el legislador, a efecto de demostrar que no está gravando la información.

120. Finalmente, es de destacarse que los preceptos combatidos sólo prevén que la expedición de constancias derivadas de solicitudes de acceso a la información se realice a través de "fojas", sin especificar si las mismas serán simples o certificadas, tampoco dan pauta para que el solicitante obtenga la información pública que solicita a través de medios distintos que él mismo proporcione, como puede ser CD, DVD o USB, supuestos en los cuales, en su caso, no se podría generar cobro alguno por la reproducción de la información.

121. Por lo expuesto y en atención a los precedentes de este Alto Tribunal, lo procedente es declarar la invalidez de los artículos 18, en su porción normativa "y las derivadas de solicitudes de acceso a la información pública", de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan, y 35, en su porción normativa "y las derivadas de solicitudes de acceso a la información pública", de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, ambas del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022, al acreditarse la violación al principio de gratuidad del acceso a la información pública contenido en el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

122. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea.

122. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea.

VI.3. Análisis de las normas que prevén cobros por servicios de búsqueda de información y expedición de copia simple de documento.

123. En su tercer concepto de invalidez, la Comisión accionante combate los artículos 41, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Lázaro Cárdenas; 32, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Sanctórum de Lázaro Cárdenas y 44, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, todos del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022, por establecer cobros injustificados y desproporcionados por la búsqueda y entrega de documentos, pues prevén tarifas que no atienden a los costos del servicio que le representó al Estado la reproducción y entrega de dicha información, lo que vulnera el principio de proporcionalidad en las contribuciones, reconocido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

124. Explica que tales preceptos se enmarcan en la categoría de derechos por servicios, es decir, que les corresponden contraprestaciones por los mismos; por tanto, para la determinación de las cuotas relativas ha de tenerse en cuenta el costo que le cause al Estado la ejecución del servicio en cuestión, por lo que la cuota que establezca deberá ser fija e igual para todas las personas que reciban servicios de la misma índole.

125. Así, menciona que las disposiciones combatidas gravan la simple búsqueda de documentos o información solicitada, y prevén tarifas por copias simples que no guardan relación directa con los gastos que le representan a los Ayuntamientos involucrados la prestación de esos servicios.

126. Finalmente, indica que no es justificable ni proporcional cobrar por la simple búsqueda de documentos, pues la actividad para realizar dicha acción no implica necesariamente un gasto por la utilización de materiales u otros insumos que impliquen un gasto para el Municipio que justifique el monto establecido por el legislador local, además de que no puede existir un lucro o ganancia por la referida búsqueda; en tanto que cobrar las cantidades previstas por el legislador por la entrega de información en copias simples, sin que se advierta razonabilidad entre el costo de los materiales usados, se considera como desproporcionado, pues no responde al gasto que efectúo el Municipio para brindar el servicio. 127. Las normas combatidas son del tenor literal siguiente:

128. De lo visto, se desprende, por una parte, que en el Municipio de Lázaro Cárdenas, la búsqueda de documento resguardado en el archivo municipal, generado por las áreas o entidades municipales, genera el cobro de 1.1 UMA (equivalente a $105.84 pesos) por los tres primeros años, y 0.4 UMA (equivalente a $38.48 pesos) por año adicional; en tanto que la búsqueda de matrícula de cartilla de identidad militar, genera el cobro de 1.2 UMA (equivalente a $115.46 pesos) por los tres primeros años, y 0.4 UMA por año adicional (equivalente a $38.48 pesos); en tanto que en los Municipios de Sanctórum de Lázaro Cárdenas y Santa Ana Nopalucan, por la búsqueda y copia simple de documentos, se cobra, respectivamente, 1.06 UMA (equivalente a $101.99 pesos) y 1.50 UMA (equivalente a $144.33 pesos).

129. En esos términos, los preceptos analizados prevén tarifas aplicables por la prestación del servicio de búsqueda de documentos y, en su caso, la expedición de copias simples.