Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 186/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 17 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA. SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ.

Fecha: 14-Abr-2023

Iii Sólo Se Pueden Crear Mediante La Ley

IV. Se encuentran afectos a fines esencialmente recaudatorios, es decir, tienen por destino el gasto público, sin que se niegue la posibilidad de servir a propósitos de política económica.

V. Los criterios de justicia tributaria son el de proporcionalidad (o capacidad contributiva) y el de equidad.

51. En suma, la contribución es un ingreso de derecho público, creado mediante la ley, destinado al financiamiento de los gastos generales, la cual debe gravar un hecho indicativo de capacidad económica para dar un trato equitativo a todos los contribuyentes, obtenido por un ente público (Federación, Estados o Municipios), titular de un derecho de crédito frente al contribuyente.

52. Cabe precisar que la contribución se conforma por distintas especies, mismas que comparten una configuración estructural compuesta por sus elementos esenciales, los que, a su vez, permiten determinar la naturaleza de la contribución y analizar su adecuación al marco constitucional. Dichos elementos esenciales se pueden explicar de la siguiente manera:

a) Sujeto: La persona física o moral que actualiza el hecho imponible y queda vinculada de manera pasiva por virtud del nacimiento de la obligación jurídico-tributaria.

b) Hecho imponible: Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado necesariamente por la ley para configurar e identificar cada tributo, y de cuya actualización depende el nacimiento de la obligación tributaria.

c) Base imponible: Es el valor o magnitud representativo de la riqueza que constituye el elemento objetivo del hecho imponible, y que sirve para la determinación líquida del crédito fiscal una vez que se aplica a dicho concepto la tasa o tarifa.

d) Tasa o tarifa: Es la cantidad porcentual o determinada que se aplica sobre la base imponible para efecto de obtener la determinación del crédito fiscal.

e) Época de pago: Momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible y que debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

53. Ahora bien, aun cuando los elementos esenciales son una constante estructural, su contenido es variable porque se presentan de manera distinta según la especie de la contribución, lo que dota de una naturaleza propia a cada uno de ellos. En ese contexto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que existen sus diferencias entre los derechos por servicios y los impuestos como especies del género contribución.

54. Los impuestos son contribuciones sobre las que el Estado impone una carga por los hechos o circunstancias que generen las actividades de las personas; mientras que los derechos necesariamente implican un hacer del Estado a cambio del pago que hace el particular para obtener el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público (como el de alumbrado público) o por la prestación de un servicio administrativo.

55. Dicho de otro modo, el hecho imponible en el caso de los derechos lo constituye una actuación de los órganos estatales, y la base imponible se fija en razón del valor o costo que representa el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público o el servicio prestado; mientras que, en el caso de los impuestos, el hecho imponible está constituido por hechos o actos que sin tener una relación directa con la actividad del ente público se hace relevante, además, la capacidad contributiva del sujeto pasivo.

56. A partir de estos razonamientos, con algunas diferencias inherentes a la naturaleza de cada contribución, lo cierto es que todas deben someterse a los principios que las rigen y contar con los elementos esenciales, pues, de lo contrario, no serán consideradas dentro del marco constitucional y deberán ser expulsadas del sistema jurídico.

57. En específico, en el caso de los derechos por servicios, es necesario que exista una congruencia entre el hecho y la base, esto es, que exista una congruencia entre la actividad estatal y la cuantificación de su magnitud, pues de esta manera el tributo sería conforme con el principio de proporcionalidad tributaria.

58. Esto es así, porque los derechos por servicios tienen su causa en la recepción de la actividad de la administración pública individualizada, concreta y determinada, con motivo de la cual se establece una relación singularizada entre la administración pública y el usuario, lo que justifica el pago de este tributo.(22)

59. Por ello, para la cuantificación de las tarifas en el caso de los derechos por servicios debe identificarse el costo que le representa al Estado prestar el servicio público, sin considerar para tal efecto elementos ajenos como la situación particular del contribuyente o en general cualquier otro elemento distinto al costo.(23)

60. Una actuación distinta a la descrita implicará una transgresión de los criterios de justicia tributaria, esto es, de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, pues no se atendería al costo del servicio prestado por el Estado ni se estaría cobrando un mismo monto a quienes reciben un mismo servicio.

61. Además, la congruencia entre hecho y base es una cuestión de lógica interna de las contribuciones que, de no respetarse, daría pie a una imprecisión en torno al aspecto objetivo gravado y la categoría tributaria que se regula, lo que, incluso, podría incidir en la competencia, pues la autoridad legislativa puede llegar a carecer de facultades constitucionales para gravar un hecho o acto determinado.

62. La distorsión entre hecho y base conduciría a una imprecisión respecto del elemento objetivo que pretendió gravar el legislador, pues el hecho atendería a un objeto mientras la base mediría uno distinto. En ese supuesto, el conflicto se deberá resolver atendiendo a la base imponible, pues es el parámetro para determinar el monto que deberá cubrir el sujeto pasivo, ya que la medida que representa es a la que se le aplica la tasa o tarifa y que revela el aspecto objetivo del hecho imponible gravado por el legislador.(24)

63. Sentado lo anterior, es preciso retomar lo que establecen las normas analizadas en este apartado, artículos 38 de la Ley de Ingresos del Municipio de Sanctórum de Lázaro Cárdenas, y 36 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan, ambas del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022.

64. En este aspecto debe destacarse que ambos preceptos guardan una redacción, estructura y extensión sustancialmente similar, siendo que las diferencias que destacan se refieren a los montos relativos a los gastos del presupuesto anual que cada ente municipal prevé para la prestación del servicio de alumbrado público, así como los valores de beneficio que, de manera concreta, se establecen para los usuarios.

65. Atento a ello, se reproduce, a manera de ejemplo, el artículo 38 de la Ley de Ingresos del Municipio de Sanctórum de Lázaro Cárdenas, Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022, el cual establece:

66. De la transcripción anterior se desprende que los artículos impugnados contemplan los derechos por recuperación del gasto que genera el Municipio por la prestación del servicio de alumbrado público (DAP), cuyos elementos son:

• Hecho imponible. La prestación del servicio de alumbrado público, consistente en la iluminación de calles, parques públicos, centros ceremoniales, bulevares de entradas a los centros de población, zonas de áreas deportivas, áreas de recreo, paraderos del transporte público, etcétera, durante los trescientos sesenta y cinco días del año, por doce horas nocturnas de forma continua y regular.

• Base. Los gastos que le genera al Municipio la prestación del servicio de alumbrado público, como son: el pago mensual por el suministro eléctrico que se realiza a la empresa suministradora de energía, el mantenimiento, reparación y reposición de la infraestructura, el pago al personal que se encarga del mantenimiento y los gastos para el control interno de la administración del servicio.

• Sujetos. La colectividad que habita en el Municipio (sujetos pasivos), que comprende a aquellos propietarios de predios que sean usuarios registrados en la empresa suministradora de energía, así como lotes baldíos que se beneficien del servicio de alumbrado público en su frente que no tengan contrato con la empresa suministradora de energía.

• Tasa o tarifa. Se obtiene por la división de la base gravable entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad y se obtendrá aplicando la fórmula MDSIAP=SIAP(25) al beneficio que cada sujeto pasivo tenga en metros luz, dependiendo de tres variables: CML públicos (equivale a 0.0487 UMA en el Municipio de Sanctórum Lázaro Cárdenas y a 0.0491 UMA en el Municipio de San Francisco Tetlanohcan), CML común (equivale a 0.0478 UMA en el Municipio de Sanctórum Lázaro Cárdenas y a 0.0467 UMA en el Municipio de San Francisco Tetlanohcan) y CU (equivale a 0.0379 UMA en el Municipio de Sanctórum Lázaro Cárdenas y a 0.0368 UMA en el Municipio de San Francisco Tetlanohcan),(26) mismas que a su vez se dividen en seis bloques que sirven para hacer el respectivo cálculo.

Así, la forma en que los contribuyentes harán el cálculo del monto a pagar es que dependiendo de la cercanía de la iluminación pública que tienen al frente de su predio, le aplicarán la fórmula de las tres variables (CML públicos, CML común y CU) que se encuentran en la tabla C y automáticamente calcularán su monto mensual, bimestral o anual de acuerdo a la clasificación de los seis bloques (los bloques uno y dos son montos calculados que se pagan bimestralmente y que aplican a viviendas y a negocios o comercios pequeños, respectivamente; los bloques tres al seis son montos mensuales y aplican para industrias y/o comercios pequeños, medianos, grandes y súper grandes, respectivamente).

Es decir, la fórmula que se aplicará a cada sujeto pasivo tiene cuatro aplicaciones, dependiendo los beneficios en metros luz que tenga en su frente:

(I). Si el sujeto pasivo tiene iluminación pública frente a su casa hasta antes de 50 metros en cualquier dirección partiendo del límite de su propiedad o predio aplicará la siguiente fórmula: MDSIAP=SIAP=FRENTE* (CML públicos+CML común)+CU.

(II). Si el sujeto pasivo no tiene alumbrado público frente a su casa después de 50 metros en cualquier dirección partiendo del límite de su propiedad o predio, aplicará la siguiente fórmula: MDSIAP=SIAP=FRENTE* (CML PÚBLICOS)+CU.

(III). Si los sujetos pasivos tienen un frente común, ya sea porque se trate de una vivienda en condominio o edificio horizontal y/o vertical, o que el inmueble tenga más de un medio de recaudación contratado y goce de alumbrado público frente a su casa dentro de un radio de 50 metros lineales en cualquier dirección partiendo del límite de su propiedad o predio aplicarán la siguiente fórmula: MDSIAP=SIAP=frente*/número de sujetos pasivos condóminos o que gocen de un frente común a todos* (CML común + CML públicos) + CU.

(IV). Los predios que no cuenten con un contrato en la empresa suministradora de energía y/o predios baldíos que se beneficien del servicio de alumbrado público en su frente, pagarán 3 UMA anuales, que deberán cubrirse con el impuesto predial.

Época. Mensual y/o bimestral cuando se realice por medio de la empresa suministradora de energía; mensual cuando se realice a través del sistema operador de agua potable; mensual, bimestral y/o anual cuando se realice por la tesorería por convenio; o anual cuando se trate de predios urbanos, rústicos o baldíos que no cuenten con contrato de energía eléctrica.

67. Asimismo, se establecen tres tablas, la tabla A refleja el presupuesto de egresos, es decir, los gastos del presupuesto anual que el Municipio hace para la prestación del servicio de alumbrado público; en la tabla B se reflejan los cálculos para la determinación de tres variables que integran la fórmula MDSIAP=SIAP, cómo se calculan el CML públicos, CML común y CU; en la tabla C, se hace la conversión de pesos a UMA de las tres variables (CML públicos, CML común y CU), que se encuentran en seis bloques según el beneficio dado en metros luz.

68. Las tablas de los seis bloques, en su columna A, referencían al nivel de beneficio que es calculado con la fórmula MDSIAP 1 hasta el nivel de beneficio MDSIAP 54; en su columna F expresan los metros luz de frente a la vía pública que tiene el sujeto pasivo, y en la columna G se expresa el resultado del monto de contribución dado en UMA, pero en los seis bloques se ocupa la misma fórmula MDSIAP=SIAP. El bloque uno es de aplicación bimestral y corresponde a viviendas; el bloque dos es de aplicación bimestral y corresponde a negocios y/o comercios pequeños; el bloque tres es de aplicación mensual y corresponde a empresas industrial y/o comercial pequeñas; el bloque cuatro es de aplicación mensual y corresponde a empresas industrial y/o comercial medianas; el bloque cinco es de aplicación mensual y corresponde a empresas industrial y/o comercial grandes; y el bloque seis es de aplicación mensual y corresponde a empresas industrial y/o comercial súper grandes.

69. Si el contribuyente considera que el monto de su contribución debe ser menor porque es menor su beneficio dado en metros luz, podrá presentar su solicitud al Municipio para pedir su revisión, para que la tesorería verifique su frente que tiene de beneficio dado en metros luz y reconsiderará su nuevo monto de contribución que deberá pagar en la misma tesorería, dándose de baja de la empresa suministradora de energía para no duplicar el monto de dicha contribución.

70. Finalmente, el Municipio puede convenir con la suministradora de energía eléctrica que los excedentes de la recaudación por concepto de derechos de alumbrado público (DAP) sean devueltos al Municipio para que los aplique en el mantenimiento y administración del sistema de alumbrado público. La tesorería deberá asignar el excedente únicamente para la constante modernización, mejora y mantenimiento de los sistemas de alumbrado público.

71. Como se observa, los artículos impugnados por la Comisión accionante toman en cuenta el gasto que realiza cada Municipio para prestar el servicio de energía eléctrica, mismo que se calcula a través de tres factores (CML públicos, CML común y CU).

72. Sin embargo, para el cálculo de la tasa se toman en cuenta elementos ajenos a dicho gasto, como son el beneficio en metros luz que tiene de frente cada predio –si la luminaria pública se encuentra dentro de un radio de 50 metros partiendo del límite del predio, o, por el contrario, la luminaria se encuentra a más de 50 metros a partir del límite del predio–, el destino del predio –si está destinado a vivienda, negocio y/o comercio pequeño o empresa industrial y/o comercial pequeña, mediana, grande o súper grande–, y si el predio es urbano, rústico o baldío y no cuenta con contrato de suministro de energía eléctrica con la empresa suministradora.

73. Así, este Pleno advierte que si bien el legislador local estableció como base el costo que le implica la prestación del servicio de alumbrado público, lo cierto es que con la finalidad de determinar el monto a pagar a cargo de los contribuyentes introdujo elementos ajenos al costo a partir del beneficio en metros luz que tiene de frente cada predio, el destino del predio y si el predio no tiene contrato con la empresa que suministra la energía eléctrica.

74. En consecuencia, los preceptos impugnados vulneran los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, pues no representan el costo del servicio prestado, lo que implica una presunción de la capacidad económica del contribuyente como se hace en los impuestos. Así como no establecen un mismo cobro a quienes en realidad reciben un mismo servicio, por lo que se genera un trato desigual entre los contribuyentes.

75. Es cierto que del servicio de alumbrado público se benefician los dueños de predios, comercios, negocios, empresas industriales o comerciales; no obstante, también se benefician los peatones y los conductores de los vehículos, sobre quienes no se impone este derecho porque se trata de sujetos indeterminados, lo que refuerza la consideración de que las normas impugnadas contravienen los criterios de justicia tributaria.

76. Cabe destacar que la prestación del servicio de alumbrado público es indivisible, lo que genera que el cobro de los derechos sólo sea posible a partir de su correcta determinación con base en los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, respecto de servicios divisibles en los que pueda existir una relación singularizada entre la administración y el usuario y sea posible determinar la relación costo-beneficio para fijar una cuota igual para quienes reciben un mismo servicio.

77. Ciertamente, precisar en qué grado se beneficia cada individuo por el servicio prestado resulta complicado, por lo que las Legislaturas Locales tienen la obligación de buscar alternativas para costear la prestación de los servicios municipales, con independencia de que, por regla general, los servicios que prestan los Municipios deben sufragarse a partir de los ingresos que recaudan para la satisfacción de las necesidades colectivas.

78. Similares consideraciones han sido sustentadas por este Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 185/2021,(27) así como las diversas 1/2022(28) y 5/2022.(29)

79. A mayor abundamiento, cabe destacar que al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2019, en sesión de treinta de septiembre de dos mil diecinueve, este Tribunal Pleno declaró la invalidez de una norma(30) que establecía la cuota que debía pagarse por concepto de derechos de instalación, mantenimiento y conservación del servicio de alumbrado público, a partir del destino del inmueble (casa habitación o baldíos, locales comerciales o de prestación de servicio y locales industriales), lo que se estimó contrario al principio de proporcionalidad tributaria, toda vez que no se atendía al costo real del servicio proporcionado por el Municipio, sino a la capacidad económica del contribuyente, pues se establecía que ese derecho sería calculado a partir del número de metros del predio, del tipo de destino (residencial, comercial, industrial o turístico) así como de la zona económica en la que se encontrara (primer cuadro de la cabecera municipal, zonas residenciales o turísticas y colonias o barrios populares).

80. Asimismo, como bien menciona la Comisión accionante, al resolver(31) la acción de inconstitucionalidad 21/2020, en sesión de veintitrés de noviembre de dos mil veinte, este Tribunal Pleno analizó diversas disposiciones normativas contenidas en las leyes de ingresos municipales del Estado de Tamaulipas para el ejercicio fiscal 2020 y dentro de ese estudio se observó que los artículos combatidos señalaban que para el pago del derecho de alumbrado público, se multiplicarían los metros de frente a la vía pública de cada predio por el coeficiente que resulte de dividir el costo total del servicio entre el total de metros de frente a la vía pública de todos los predios. Así, se determinó que si bien el legislador local estableció como base del derecho el costo total del servicio,(32) lo cierto es que el cálculo individualizado del servicio de alumbrado público aplicando la longitud de un predio con relación a la vía pública no respeta los principios constitucionales vinculados a las obligaciones de carácter fiscal.

81. Atento a ello, este Tribunal Pleno concluye que las normas impugnadas por la Comisión accionante en el que caso que se analiza transgreden los principios tributarios de proporcionalidad y equidad, porque fijan el cálculo del monto que corresponde al derecho por la prestación del servicio de alumbrado público a partir de circunstancias que no atienden al valor que representa al Municipio prestar ese servicio; sino que, en adición al costo total del servicio del año inmediato anterior que se establece en la cuenta pública, se introducen elementos ajenos a éste, a fin de determinar el crédito fiscal a cargo del sujeto pasivo.

82. Así, resulta evidente, por una parte, que los contribuyentes no pagan de manera proporcional, en atención a la naturaleza de las contribuciones denominadas derechos; mientras que por la otra, se otorga un trato desigual a los gobernados al establecerse diversos montos por la prestación de un mismo servicio que no es posible individualizar a través de la fórmula que el legislador local propuso.

83. Por las razones expuestas, lo procedente es declarar la invalidez de los artículos 38 de la Ley de Ingresos del Municipio de Sanctórum de Lázaro Cárdenas, y 36 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan, ambos del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022.

84. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales apartándose de algunas consideraciones, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán con precisiones y presidente Zaldívar Lelo de Larrea en contra de algunas consideraciones. El señor Ministro Laynez Potisek anunció voto concurrente, al cual se adhirió el señor Ministro Aguilar Morales para conformar uno conjunto. La señora Ministra Piña Hernández reservó su derecho de formular voto concurrente.

VI.2. Análisis de las normas que establecen cobros por la expedición de constancias derivadas de solicitudes de acceso a la información

85. En su segundo concepto de invalidez, la Comisión accionante impugna los artículos 18, en su porción normativa "y las derivadas de solicitudes de acceso a la información pública", de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan, y 35, en su porción normativa "y las derivadas de solicitudes de acceso a la información pública", de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, ambos del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022, al considerar que prevén cobros injustificados por expedición de constancias derivadas de las solicitudes de acceso a la información pública, en violación al derecho de acceso a la información y el principio de gratuidad, reconocidos en los artículos 6o., apartado A, fracción III, de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

86. Sostiene que el legislador local no justificó ni hizo referencia a los elementos que sirvieron de base para determinar las cuotas respectivas, esto es, el precio de las fojas que se utilicen en la expedición de las constancias que requiere el contribuyente.

87. Asimismo, explica que tales preceptos no establecen qué tipos de constancias serán las que se expedirán derivado de las solicitudes de acceso a la información, ni la forma en que éstas serán entregadas, lo que genera incertidumbre jurídica en perjuicio de los gobernados, pues ello da pauta a que se imponga el cobro por la expedición de copias simples, copias certificadas o en determinados medios de reproducción como CD, DVD o USB, incluso si estos últimos son proporcionados por el solicitante, lo cual no permite tener objetividad acerca de la cantidad realmente erogada por el Municipio, por la entrega de información.

88. Finalmente, menciona que al resolver la acción de inconstitucionalidad 20/2019, este Alto Tribunal decretó la invalidez de normas que establecían cobros desproporcionales e injustificados de diversas leyes de ingresos municipales tlaxcaltecas para el ejercicio fiscal 2019 y determinó vincular al Congreso del Estado para que en lo futuro se abstuviera de establecer derechos por la reproducción de documentos por solicitudes de información, lo cual, a su parecer, no ha sido cumplido por el legislador de la entidad.

89. Ahora bien, para estar en contexto, se deben reproducir las normas materia de estudio en este apartado, artículos 18 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan; y, 35 de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, ambos del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022, lo que se realiza a continuación:

90. De lo transcrito, se advierte que las normas impugnadas establecen el cobro de un derecho, entre otros supuestos por la expedición de constancias "derivadas de solicitud de acceso a la información", la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan prevé un cobro que asciende a 2 UMA por foja; en tanto que la cuota establecida en la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan es de 0.5 UMA por foja.

91. En esa medida, si el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización en vigor a partir del primero de febrero de dos mil veintidós corresponde $96.22 pesos, conforme a los valores publicados en el Diario Oficial de la Federación el diez de enero de la propia anualidad,(33) la cuota prevista en las normas impugnadas asciende, en el caso del primer Municipio mencionado, a $192.44 pesos por foja; en tanto que, para el segundo, a $48.11 pesos por foja.