ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 186/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 17 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA. SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ.

"1. Artículo 18, en su porción normativa ‘y las derivadas de solicitudes de acceso a la información pública’, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan, Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022.

"2. Artículo 35, en su porción normativa ‘y las derivadas de solicitudes de acceso a la información pública’, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022.

"c) Cobros excesivos y desproporcionados por servicios de reproducción de información no relacionados con el derecho de acceso a la información:

"1. Artículo 41, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Lázaro Cárdenas, Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022.

"2. Artículo 32, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Sanctórum de Lázaro Cárdenas, Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022.

"3. Artículo 44, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022."

2. SEGUNDO.—Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. La Comisión accionante considera que las normas que combate son contrarias a los artículos 1o., 6o., 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 9 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2, 15 y 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, al estimar que resultan violatorios de los derechos de acceso a la información pública y seguridad jurídica, así como a los principios de gratuidad en el acceso a la información, legalidad, proporcionalidad y equidad tributarias.

3. TERCERO.—Conceptos de invalidez. En su escrito inicial, la Comisión accionante hace valer, en síntesis, lo siguiente:

• Primero. Cobro de derechos por el servicio de alumbrado público municipal. Los artículos 38 de la Ley de Ingresos del Municipio de Sanctórum de Lázaro Cárdenas, y 36 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan, ambos del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022, establecen tarifas mediante las cuales se causarán y pagarán los derechos por el servicio de alumbrado público, tomando en cuenta la ubicación de los predios de los propietarios o poseedores de predios en relación con su distancia con la fuente de alumbrado público; por tanto los preceptos impugnados transgreden los principios de justicia tributaria, al prever que el cobro por el servicio de alumbrado público será atendiendo el "beneficio" o cercanía de los predios con la fuente de iluminación pública.

En efecto, los numerales impugnados que establecen un cobro por el servicio de alumbrado público, pero cuya base gravable se determina –entre otros elementos– por la ubicación de los predios respecto de la distancia que guardan en relación con la fuente de alumbrado público, vulnera el principio de proporcionalidad tributaria en las contribuciones reconocido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

Las normas controvertidas determinan que el pago del alumbrado público es exigible a los sujetos pasivos que aprovechen ese servicio, por lo que, para determinar el monto, estableció tres fórmulas para fijar la cuota de la contribución la cual además de considerar el costo del servicio y el número de usuarios registrados en la empresa suministradora de energía, toma como un elemento indispensable para su cuantificación el grado de beneficio de las personas en metro luz.

El legislador tlaxcalteca consideró como componente determinante para la tarifa de la contribución un aparente beneficio en función de los metros luz de las casas de los sujetos pasivos en relación con la vía pública o luminaria. Ello significa que la Legislatura Local previó el cobro por este derecho con base en un parámetro de mayor o menor beneficio por la simple ubicación de los predios, perdiendo de vista que el objeto del servicio no es de beneficiar de manera particular a las personas por su situación particular, sino a toda la población en el territorio municipal correspondiente.

Los preceptos impugnados establecen una contribución por la prestación de un servicio público, a la que el legislador local otorgó la naturaleza jurídica de derecho, cuyo objeto o hecho imponible lo constituye el servicio de alumbrado público; sin embargo, su base gravable la determina el mayor o menor beneficio que obtengan las personas contribuyentes en razón de los metros de frente respecto a la fuente de alumbrado público, lo que transgrede el principio de proporcionalidad tributaria.

En la acción de inconstitucionalidad 28/2019, este Alto Tribunal declaró la inconstitucionalidad de normas de contenido similar a las aquí impugnadas, ya que el legislador gravó el consumo de energía eléctrica siendo incompetente para ello, y fijó el cobro de ese derecho teniendo en cuenta el tamaño, ubicación y destino del predio que se consideró beneficiado, lo cual no atendía a la capacidad contributiva de los sujetos pasivos ni al costo del servicio, por lo que no se cumplió con el contenido de los principios de justicia tributaria.

De igual modo, en la acción de inconstitucionalidad 21/2020, este Tribunal Constitucional concluyó que las normas que preveían fórmulas para el cobro de derecho de alumbrado público que consideraban los metros de frente a la vía pública de los predios, resultaban violatorias de los principios de proporcionalidad, equidad tributaria, y seguridad jurídica, porque los elementos que aportó el legislador no atendían al costo que representa para el Estado la prestación del servicio, ni cobra el mismo monto a todas las personas que reciben el mismo servicio en razón de un parámetro razonable, lo que trae como consecuencia un trato desigual a las y los gobernados al imponer diversos montos por la prestación de un mismo servicio, en el que se presume la capacidad económica de la persona a partir de los metros de frente de su predio a la vía pública, características que son propias de un impuesto y no de un derecho; además se estimó que el cobro impugnado provoca una carga desproporcionada sobre la propiedad o poseedores de los predios, que son quienes representan el total de la comunidad que se beneficia con la prestación del servicio municipal.

En otros precedentes, se ha reiterado que, para la cuantificación de las cuotas en el caso de los derechos por servicio, como el de alumbrado público, debe identificarse el tipo de servicio público que se trate y el costo que le representa al Estado prestar ese servicio, ya que no pueden considerarse aspectos ajenos a éstos, como sería la situación particular del contribuyente o cualquier otro elemento distinto al costo.

En el caso particular, el legislador de Tlaxcala consideró como elemento determinante para el establecimiento de la cuota del derecho respectivo la ubicación del predio, esto es, los metros de luz que tiene de distancia con la vía pública, ello se traduce en la desproporcionalidad de la tarifa, puesto que no se atiende al costo real del servicio proporcionado por el Municipio. Si bien el legislador incluyó en la base de la contribución el costo total erogado por el servicio de alumbrado público, la individualización en cuanto al monto de ese derecho se diferenciará entre cada contribuyente dependiendo de los metros de distancia que tenga un predio con la fuente de alumbrado público, ocasionando un pago inequitativo y diferenciado para cada uno de los gobernados obligados a cubrir ese derecho.

Para que las normas impugnadas sean respetuosas del principio de proporcionalidad tributaria, el legislador debió tomar en cuenta el costo que le representa al Estado prestar el servicio de alumbrado público para determinar la base gravable, la cual debe ser en todo momento congruente con el monto erogado por ese concepto, por tanto, la cuota no puede contener elementos ajenos al costo del servicio prestado, porque daría lugar a que por un mismo servicio se contribuya en un monto diverso.

En conclusión, las contribuciones establecidas en las disposiciones controvertidas, efectivamente vulneran el principio de justicia tributaria, puesto que la autoridad legislativa impuso una base gravable atendiendo a la ubicación de los predios de los sujetos pasivos y no así el costo que le causa a los Municipios la prestación de tal servicio, además de que impone tarifas diferenciadas a los sujetos pasivos pese a que beneficia a toda la colectividad por igual, de modo que incumplió con la obligación constitucional consistente en promover, proteger, respetar y garantizar los derechos humanos a la seguridad jurídica y proporcionalidad en las contribuciones, que consagra la Constitución Federal, por lo que debe declararse la invalidez de las normas impugnadas.

• Segundo. Cobros excesivos e injustificados por el acceso a información pública. Los artículos 18, en su porción normativa "y las derivadas de solicitudes de acceso a la información pública", de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan, y 35, en su porción normativa "y las derivadas de solicitudes de acceso a la información pública", de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, ambos del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022, prevén cobros injustificados por expedición de constancias derivadas de las solicitudes de acceso a la información pública, lo que vulnera el derecho de acceso a la información y el principio de gratuidad, reconocidos en los artículos 6o., apartado A, fracción III, de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Las normas impugnadas se estiman inconstitucionales, ya que el artículo 18 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco Tetlanohcan, prevé como monto a pagar por la expedición de constancias derivadas de solicitudes de acceso a la información cualesquiera que éstas sean, será de 2 UMA, es decir, $179.24 por cada foja que se utilice; mientras que el diverso 35 de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, como monto que deberán pagar los contribuyentes que a través de solicitudes de acceso a la información pública requieran al mencionado Municipio la expedición de constancia en ejercicio de un derecho deberán pagar 0.5 UMA, es decir, $44.81 por cada foja que se necesite para su reproducción.

De un contraste entre lo dispuesto por la Constitución Federal, con relación a los principios que rigen el derecho de acceso a la información y lo que se infiere de los artículos impugnados, se puede advertir un distanciamiento del principio de gratuidad que rige el ejercicio de ese derecho.

A diferencia de otros servicios prestados por el Estado, tratándose del ejercicio del derecho de acceso a la información, impera el principio de gratuidad, conforme al cual únicamente puede recuperarse el costo derivado del material de entrega, el del envío en su caso y el de su certificación, cualquier cobro debe justificarse por el legislador, a efecto de demostrar que no está gravando la información, por tanto, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, por regla general, debe ser gratuito y excepcionalmente pueden realizarse cobros por los materiales utilizados en la reproducción de la información cuando proceda.

Este Alto Tribunal ha resuelto que, para estudiar la validez de las disposiciones impugnadas, que prevén cuotas por servicios prestados respecto del derecho de acceso a la información, debe determinar si dichas cuotas se fijaron de acuerdo con una base objetiva y razonable de los materiales utilizados y de sus costos.

Se estima aplicable el criterio sostenido por este Máximo Tribunal, en la acción de inconstitucionalidad 25/2021, en el cual al advertir que las tarifas quedaron establecidas en razón de cada hoja, ello contraviene la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pues del artículo 141 se extrae que la información se debe entregar de manera gratuita cuando no exceda de veinte hojas simples, por lo que contrario a ese parámetro, las normas impugnadas pueden interpretarse en el sentido de que establezcan la cuota a razón de cada foja que se utilice.

De igual forma, este Tribunal Constitucional ha sostenido que, al tratarse de la aplicación del principio de gratuidad en materia de transparencia y acceso a la información pública, se requiere una motivación reforzada por parte del legislador en la cual explique o razone el costo de los materiales de reproducción de un documento o, en su caso, de su certificación, así como la metodología que utilizó para llegar a los mismos.

En las leyes combatidas no se justificó ni se hizo referencia a los elementos que sirvieron de base al legislador tlaxcalteca para determinar dichas cuotas, esto es, el precio de las fojas que se utilicen en la expedición de las constancias que requiere el contribuyente.

Los dispositivos impugnados no establecen qué tipos de constancias serán las que se expedirán derivado de las solicitudes de acceso a la información, ni la forma en que éstas serán entregadas, lo que genera incertidumbre jurídica en perjuicio de los gobernados dado que las cuotas de 0.5 y 2 UMA, según corresponda, no precisan cuáles son las constancias que se entregarán en ejercicio del derecho a la información, tendrán ese costo, lo que da pauta a que se imponga ese cobro por la expedición de copias simples, copias certificadas o en determinados medios de reproducción como CD, DVD o USB, incluso si estos últimos son proporcionados por el solicitante, lo cual no permite tener objetividad acerca de la cantidad realmente erogada por el Municipio, por la entrega de información.

El legislador tlaxcalteca tiene la obligación de hacer explícitos los costos y en general la metodología que le permitió arribar a las tarifas por la reproducción de la información, a efecto de que se pueda advertir que dichas cuotas se fijaron de acuerdo con una base objetiva y razonable de los materiales utilizados y de sus costos, máxime que omitió especificar exactamente por qué concepto se cobrarán las cuotas ahí establecidas.

Finalmente, al resolver la acción de inconstitucionalidad 20/2019, este Alto Tribunal decretó la invalidez de normas que establecían cobros desproporcionales e injustificados de diversas leyes de ingresos municipales tlaxcaltecas para el ejercicio fiscal 2019 y determinó vincular al Congreso del Estado para que en lo futuro se abstuviera de establecer derechos por la reproducción de documentos por solicitudes de información, lo cual no ha sido cumplido por el legislador de la entidad.

• Tercero. Cobros excesivos y desproporcionados por la búsqueda y entrega de documentos no relacionados con el derecho de acceso a la información pública. Los artículos 41, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Lázaro Cárdenas; 32, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Sanctórum de Lázaro Cárdenas y 44, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Ana Nopalucan, todos del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022, prevén cobros injustificados y desproporcionados por la búsqueda y entrega de documentos no relacionados con el derecho de acceso a la información pública, ya que contienen tarifas que no atienden a los costos del servicio que le representó al Estado la reproducción y entrega de dicha información, por tanto, vulneran el principio de proporcionalidad en las contribuciones, reconocido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

Este Máximo Tribunal ha determinado que para que una norma observe el principio de proporcionalidad tributaria, cuando se trate de derechos por servicios, las cuotas fijadas deben corresponder a lo que efectivamente el Estado eroga en los materiales para reproducir la información solicitada.

Así, ha reiterado en diversos precedentes que las tarifas relativas a la búsqueda y reproducción en copias simples y certificaciones de los documentos solicitados que no derivan del ejercicio del derecho humano de acceso a la información pública y que no son acordes o proporcionales al costo de los servicios prestados ni guardan una relación razonable con los costos de los materiales utilizados, ni con el que implica certificar un documento, transgreden los principios de proporcionalidad y equidad tributarias.

En el caso, el legislador tlaxcalteca debió establecer tarifas acordes a las erogaciones que les representan a los Ayuntamientos la prestación de tales servicios de búsqueda y entrega de documentos en copias simples.

Las disposiciones combatidas convergen en que se grava la simple búsqueda de documentos o información solicitada, asimismo, prevén tarifas por copias simples que oscilan entre los $35.84 hasta $134.43; de modo que dichas tarifas no guardan relación directa con los gastos que le representan a los Ayuntamientos involucrados la prestación de esos servicios.

Las disposiciones controvertidas se enmarcan en la categoría de derechos por servicios, es decir, que les corresponden contraprestaciones por los mismos; por tanto, para la determinación de las cuotas por concepto de derechos de servicios ha de tenerse en cuenta el costo que le cause al Estado la ejecución del servicio en cuestión, por lo que la cuota que establezca deberá ser fija e igual para todas las personas que reciban servicios de la misma índole. Al resolverse la acción de inconstitucionalidad 20/2019, este Tribunal Constitucional sostuvo que conforme al artículo 134 de la Constitución Federal, los recursos económicos de los que disponen los órganos del Estado deben administrarse con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, de ahí que no deben emplearse de manera abusiva, ni para un destino diverso al programado, además el gasto público debe ejercerse recta y prudentemente, lo cual implica que los servidores públicos siempre deben buscar las mejores condiciones de contratación del Estado.

No es justificable ni proporcional cobrar por la simple búsqueda de documentos, pues la actividad necesaria para realizar dicha acción no implica necesariamente un gasto por la utilización de materiales u otros insumos que impliquen un gasto para el Municipio que justifique el monto establecido por el legislador local, además de que no puede existir un lucro o ganancia por la referida búsqueda.

Cobrar las cantidades previstas por el legislador por la entrega de información en copias simples, sin que se advierta razonabilidad entre el costo de los materiales usados, se considera como desproporcionado, pues no responde al gasto que efectúo el Municipio para brindar el servicio.

4. CUARTO.—Registro del expediente y turno del asunto. Mediante proveído de tres de enero de dos mil veintidós, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad con el número 186/2021, y turnó el asunto a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa como instructora del procedimiento.

5. QUINTO.—Admisión de la demanda. La Ministra instructora admitió a trámite la demanda relativa por acuerdo de seis de enero de dos mil veintidós, en el cual ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala para que rindieran sus respectivos informes; asimismo, requirió al órgano legislativo para que remitiera copia certificada del proceso legislativo de las normas impugnadas y al órgano ejecutivo para que exhibiera copia certificada del Periódico Oficial Local en el que conste su publicación; finalmente, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, antes del cierre de instrucción, manifestaran lo que a su respectiva representación correspondiera.

6. SEXTO.—Acuerdos que tienen por rendidos los informes de las autoridades emisora y promulgadora. Por acuerdos de nueve y veinticuatro de febrero de dos mil veintidós, la Ministra instructora tuvo por rendidos los informes solicitados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, respectivamente, autoridades a las cuales tuvo dando cumplimiento a los requerimientos ordenados en autos.

7. SÉPTIMO.—Informe del Poder Legislativo de Estado de Tlaxcala. Mediante oficio depositado en el buzón judicial el tres de febrero de dos mil veintidós y recibido el día siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal,(2) Miguel Ángel Caballero Yonca, en su carácter de presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Tlaxcala, rindió el informe solicitado, en el cual manifestó, en esencia, lo siguiente: