AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1378/2008. **********.

"Artículo 45. Cuando en el reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento se requiera efectuar la toma de muestras de mercancías estériles, radiactivas, peligrosas o cuando sean necesarias instalaciones o equipos especiales para la toma de las mismas, los importadores o exportadores las deberán tomar previamente y las entregarán al agente o apoderado aduanal quien las presentará al momento del reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento. En todo caso se podrán tomar las muestras al momento del reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento en los términos que establezca el reglamento.

"...

"Las autoridades aduaneras podrán suspender hasta por seis meses la inscripción en el registro a que se refiere este artículo, cuando en el ejercicio de sus facultades de comprobación detecten irregularidades entre lo declarado y la mercancía efectivamente importada o exportada. Asimismo, dichas autoridades podrán cancelar la citada inscripción, cuando el importador o exportador hubiera sido suspendido en tres ocasiones o cuando las autoridades competentes detecten cualquier maniobra tendiente a eludir el cumplimiento de las obligaciones fiscales. En ambos casos, se determinarán los créditos fiscales omitidos y se aplicará una multa equivalente del 8% al 10% del valor comercial de las mercancías que se hubieran importado al territorio nacional o exportado del mismo, declarándolas en los mismos términos que aquella en que se detectó alguna irregularidad en lo declarado y en lo efectivamente importado o exportado, realizadas en los seis meses anteriores o en el tiempo que lleve de operación si éste es menor, sin perjuicio de las demás sanciones que resulten aplicables.

"Cuando se realice la toma de muestras, se procederá a levantar el acta de muestreo correspondiente."

Como puede advertirse, en el caso de las mercancías de difícil identificación al momento de llevar a cabo el reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento, la autoridad puede tomar muestras de las mismas para mandarlas examinar y determinar su naturaleza y composición.

Ahora bien, como lo sostiene la quejosa, en el precepto impugnado no se establece en qué momento deben darse a conocer las irregularidades advertidas con motivo del reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento, lo que en el caso de las mercancías de difícil identificación es evidente que no puede ser en el momento en que tales reconocimientos se realizan, ya que se requiere de exámenes de laboratorio para poder determinar si existe correspondencia entre lo declarado y la mercancía presentada.

En este punto, es necesario destacar la importancia que tiene la toma de muestras de mercancías de difícil identificación, ya que el muestreo y el resultado de su análisis son elementos necesarios para que la autoridad pueda determinar la existencia o no de irregularidades entre lo declarado y la mercancía efectivamente importada o exportada, según sea el caso.

Sin embargo, la Ley Aduanera y, en específico, el artículo 152, no establecen plazo para que la autoridad dé a conocer las irregularidades advertidas con motivo de la toma de muestras de la mercancía presentada para reconocimiento.

Esta Primera Sala ha sostenido el criterio de que tal omisión de establecer límite temporal a la autoridad aduanera para dar a conocer las irregularidades detectadas con motivo del resultado del muestreo de mercancías de difícil identificación no provoca inseguridad jurídica, pues la circunstancia de que las autoridades aduaneras no tengan marcado un plazo legal para notificar el acta de irregularidades con motivo de las muestras recabadas en el reconocimiento aduanero, no significa que estén en libertad de iniciar el procedimiento aduanero sin sujeción temporal alguna, ya que, en todo caso, deberán observar las reglas de caducidad de sus facultades de comprobación de acuerdo con el Código Fiscal de la Federación.

Esta Sala ha concluido que el artículo 152 de la Ley Aduanera no viola la garantía de seguridad jurídica. Lo anterior al resolver los amparos directos en revisión **********, **********, ********** y **********, así como el amparo en revisión **********.

Como se observa de la argumentación realizada por esta Primera Sala en los precedentes citados más arriba, la conclusión de que el artículo 152 de la Ley Aduanera no viola la garantía de seguridad jurídica se hizo descansar en el hecho de que la omisión del legislador ordinario se sustituye con un límite temporal, dado por la fecha en que caducan las facultades de las autoridades fiscales, establecido en el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación.

Sin embargo, esta Sala, después de una nueva reflexión, considera necesario apartarse de este criterio, por no compartir más las premisas en que se basa.

Se procede a dar las razones de la siguiente conclusión que ahora sustituye aquella en que se basaba el anterior criterio: la existencia de la caducidad de las facultades de las autoridades fiscales no es un elemento normativo suficiente para convalidar la falta de un plazo en un procedimiento susceptible de culminar con la privación de derechos desde la perspectiva de la garantía de seguridad jurídica.

La premisa en la que se basa la conclusión de que una norma que prevé un procedimiento de fiscalización, sin establecer un plazo delimitador de su duración resulta inconstitucional, se encuentra en la definición sostenida por esta Suprema Corte reiteradamente de la garantía de seguridad jurídica, establecida en el artículo 16 constitucional.

Esta Primera Sala ha compartido el criterio de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de que el alcance de esta garantía de seguridad jurídica en el ámbito concreto de la configuración jurídica de los procedimientos fiscales, constriñe al legislador a regular de forma obligatoria ciertos elementos mínimos que permitan la consecución de dos objetivos primordiales: 1) la posibilidad de que el gobernado sujeto a dicho procedimiento pueda hacer valer sus derechos; y, 2) y "que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades".(12)

Por tanto, un procedimiento será constitucional desde la perspectiva de la garantía de seguridad jurídica si su regulación (sin importar el grado de detalle de la regulación normativa efectivamente establecida) logra establecer un mecanismo por el cual, por un lado, el particular pueda hacer valer sus derechos, otorgándole la vía necesaria para ello y, por el otro, se impida que la autoridad actúe de manera arbitraria, estableciendo un marco "de las facultades y obligaciones que le corresponden".(13)

Esta interpretación del artículo 16 de la Constitución Federal, ha sido individualizada por esta Suprema Corte, en los casos en los que se ha analizado la regularidad constitucional de los plazos de los procedimientos susceptibles de culminar con la privación de derechos de los particulares, de la siguiente manera.

Si la garantía de seguridad jurídica establece una prohibición a la autoridad de actuar con arbitrariedad, con base en lo anterior, esta Primera Sala ha considerado que las etapas y plazos que dividen y ordenan un procedimiento "deben acotarse a un tiempo prudente para lograr el objetivo pretendido con ellas, pues de no ser así, las facultades de verificación y determinación de las autoridades hacendarias (por ejemplo) se tornarían arbitrarias, en contravención a la garantía de seguridad jurídica".(14)

Lo anterior implica que los plazos en los procedimientos de fiscalización deben cumplir con la función de delimitar la extensión temporal de los procedimientos (en los que se despliegan y ejercen facultades las autoridades del Estado) sobre la base de un criterio informador que debe desarrollar e individualizar el legislador: los plazos "deben acotarse a un tiempo prudente para lograr el objetivo pretendido con ellas".(15)

Es claro que si los plazos de los procedimientos son establecidos por el legislador en función de un tiempo prudente que tenga como referente la extensión necesaria y suficiente para la consecución de los objetivos que se pretendan satisfacer con dichos procedimientos, se logra impedir que la autoridad actúe con arbitrariedad, pues no podrá determinar la extensión temporal de su actuación con base en cualquier criterio que le indique el límite temporal que más le convenga, sino que deberá respetar el límite temporal que le estableció el legislador, siendo éste el que consideró suficiente para la consecución del objetivo legal subyacente.

Con base en lo anterior, esta Primera Sala ha resuelto varios casos en los cuales ha concluido que la falta de un plazo que limite temporalmente la extensión de un procedimiento administrativo es un vicio de inconstitucionalidad suficiente para declararlo contrario a la garantía de seguridad jurídica.

Así se ha resuelto, por ejemplo, la inconstitucionalidad de ciertos procedimientos de fiscalización en materia fiscal, en los cuales se ha sostenido que es inconstitucional "que los contribuyentes que se ubiquen en tal hipótesis carecen de un plazo cierto y determinado que restrinja la duración del procedimiento de fiscalización". Ello, pues se señaló que concluir lo contrario, "equivaldría a permitir que ésta (la autoridad) despliegue actuaciones arbitrarias que generen inseguridad jurídica para el gobernado, pues en esos casos podría emitir la resolución determinante sin limitación alguna, transgrediendo así las garantías de seguridad y certeza jurídica que deben regir en todo procedimiento administrativo".(16)

Al resolverse el anterior asunto, en el que se declaró la inconstitucionalidad de la fracción III del artículo segundo del decreto por el que se reformaron diversas disposiciones fiscales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de dos mil,(17) esta Sala señaló adicionalmente lo siguiente: "además de que lógicamente no se justifica que la autoridad requiera un plazo ilimitado para ejercitar sus facultades", "pues no son argumentos que puedan válidamente oponerse a la circunstancia de que la autoridad pueda desarrollar un procedimiento en el que su actuación no se sujete a un plazo cierto, en contravención del artículo 16 constitucional".(18)

Asimismo, esta Sala sostuvo que el segundo párrafo del artículo 50 del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el dos mil tres era inconstitucional al no establecer plazos para que la autoridad emitiera su resolución sobre ciertos contribuyentes y en forma específica se sostuvo que el plazo de la caducidad no convalidaba tal omisión.

Así se señaló: "El procedimiento de fiscalización consta de dos etapas: la primera consiste en la verificación de documentación y concluye con el acta final o emisión de oficio de observaciones; y en la segunda, en caso de encontrar alguna irregularidad derivada de la revisión, la autoridad fiscal competente emite la resolución correspondiente en la cual determina y liquida un crédito fiscal a cargo del contribuyente ... En ese tenor, el segundo párrafo del artículo 50 del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta 2003, viola dicha garantía constitucional, pues aunque su primer párrafo establece un plazo máximo para la emisión del acto de determinación con el cual concluye el procedimiento de fiscalización, excluye de tal limitante a los contribuyentes señalados en el primer párrafo del artículo 46-A del mencionado código ... De ahí que en tales casos la autoridad fiscal competente podría dictar una resolución en la que determine un crédito fiscal a cargo de dichos sujetos, sin limitación temporal para su emisión".(19)

Se sostuvo en dicho asunto que: "... en un Estado de derecho no es permisible la arbitrariedad, pues hacerlo implicaría concederle a la autoridad administrativa facultades omnímodas a fin de ampliar sus actuaciones y con ello limitar las sanciones que le coligen en caso de emitir una resolución fuera del plazo previsto, toda vez que la autoridad no es libre de hacer o decidir en cuanto a las formalidades de la visita o revisión, por lo contrario, está obligada a obedecer la norma pues, de contravenirla, se hará merecedora a las consecuencias legales, como acontece en la especie."

En esa línea de ideas, se hizo mucho énfasis en dicho asunto en que "no puede aducirse que por el hecho de que el propio Código Fiscal de la Federación regule la figura de la caducidad, ello sea suficiente para cumplir con lo dispuesto en la parte dogmática de nuestra Norma Fundamental".

Lo anterior es así, pues se adujo que "la caducidad en materia fiscal es la extinción de las facultades de determinación de las contribuciones omitidas y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a dichas disposiciones y, por ende, es una sanción a la autoridad fiscal por el no ejercicio de sus facultades en un periodo determinado, cuestión diversa al otorgamiento de seguridad jurídica al gobernado en un procedimiento administrativo en el cual se efectúa un acto de molestia".

En esa tesitura, se sostuvo que "el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, no consagra la seguridad jurídica de los gobernados, en cuanto al otorgamiento de certeza jurídica del procedimiento de fiscalización", que fue referido con anterioridad, sino para limitar temporalmente a la autoridad fiscal ejercer sus facultades.

Lo anterior es así, ya que: "la finalidad de la inclusión de la figura de la caducidad es diversa a las formalidades que deben cumplir las autoridades fiscales al iniciar un procedimiento de fiscalización, pues si bien es cierto los dos fueron introducidos en el Código Fiscal de la Federación con el objetivo de otorgar seguridad jurídica a los gobernados, también lo es que su regulación está encaminada a atender diversos aspectos.

"En efecto, la seguridad jurídica que debe regir en el procedimiento de fiscalización, estableciendo las formalidades que regulen la actuación de las autoridades fiscales en el ejercicio de sus facultades, es con la finalidad de evitar una actuación arbitraria dentro de un procedimiento administrativo.

"A diferencia de lo anterior, la figura de la caducidad es regulada con la finalidad de establecer una consecuencia legal al no ejercicio de la facultad de determinación de las autoridades fiscales, estableciendo un límite temporal para su ejercicio. Lo cual no significa que con ello se busque evitar una arbitrariedad, sino que es una limitación que la ley impone a la autoridad para el otorgamiento de certeza de la validez del ejercicio de dichas facultades."

Como se observa de estos criterios, por citar dos que tienen relación con el tema ahora tratado, esta Sala ha determinado que la falta de un plazo que limite la extensión en el tiempo de un procedimiento de fiscalización es inconstitucional, por violar la garantía de seguridad jurídica.

Asimismo, se ha dicho que para evitar la arbitrariedad en la actuación de la autoridad, que es el núcleo del contenido de dicha garantía, los plazos deben ser concebidos como límites temporales prudentes que deben ser determinados por el legislador como necesarios para la consecución de los objetivos que se quieren lograr con tales plazos.

Ahora bien, es necesario realizar una aclaración. Habrá ocasiones en las cuales la falta de un plazo específico para un determinado procedimiento no generará en automático la inconstitucionalidad de la norma que lo contemple, pues, como también ha determinado esta Primera Sala, el legislador puede establecer un plazo que sea común a un conjunto de procesos, sin tener que relacionar en todo momento uno en lo individual para cada procedimiento que exista en el orden jurídico, siendo suficiente que se establezca uno en común.(20)

Esta determinación, sin embargo, se basa en la misma premisa que la utilizada para resolver el resto de los asuntos, esto es, que el plazo común establecido por el legislador para un conjunto de procedimientos mantiene la nota de ser el prudente para la consecución de los fines de dichos procedimientos, y así evitar la arbitrariedad de la autoridad aplicadora, tal vez porque todos los procedimientos sujetos a uno mismo, comparten características similares o bien porque son de la misma naturaleza.

Son estas las razones, que esta Sala ahora retoma, las que obligan a concluir que el artículo 152 de la Ley Aduanera es inconstitucional al violar la garantía de seguridad jurídica, pues no se prevé plazo alguno para que regule el procedimiento de verificación de irregularidades en materia aduanera, en específico, tratándose de mercancía de difícil identificación, por lo siguiente: