AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1174/2007. PROYECTOS INMOBILIARIOS DE CULIACÁN, S.A. DE C.V.

En el caso se encuentran colmados los requisitos anotados, pues en la demanda de amparo se plantearon conceptos de violación tendientes a demostrar la inconstitucionalidad del artículo 21-A del Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, y en la sentencia pronunciada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito se analizó esa cuestión.

Respecto al segundo de los requisitos, en el caso se encuentra satisfecho toda vez que la solicitante del amparo plantea la inconstitucionalidad de la norma citada, al considerar que es contraria a los principios de reserva de ley y de supremacía jerárquica de la ley, consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; además, señala que el artículo reglamentario de mérito restringe una exención prevista en la Ley del Impuesto al Valor Agregado, lo cual resulta violatorio de los artículos 28 y 31, fracción IV, de la Norma Fundamental; por tanto, al versar el asunto sobre la inconstitucionalidad de una disposición reglamentaria, es de concluirse que la solución del problema planteado entraña la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, sin que sobre el particular exista jurisprudencia que haya resuelto el tema.

Cabe indicar que no obsta al sentido alcanzado el hecho de que sobre el tema de constitucionalidad ya se pronunció esta Sala, al resolver el amparo directo en revisión 1264/2006.

Lo antes apuntado no desconoce que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 35/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, agosto de dos mil uno, página ciento noventa y cuatro, de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ENTRE LOS CASOS ANÁLOGOS QUE PERMITEN SU DESECHAMIENTO, EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL INCISO C) DE LA FRACCIÓN II DEL PUNTO PRIMERO DEL ACUERDO PLENARIO 5/1999, SE ENCUENTRA LA HIPÓTESIS EN QUE EXISTAN PRECEDENTES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, EN LOS QUE SE HAYA PRONUNCIADO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY IMPUGNADA.", sostuvo que dentro de los casos análogos a que se refiere el inciso c) de la fracción II del punto primero del Acuerdo Plenario 5/1999, se ubican aquellos en los que este Alto Tribunal ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del tratado internacional, ley federal o local controvertidos en la respectiva demanda de amparo directo, aun cuando no exista jurisprudencia firme que resuelva en definitiva la cuestión, pues sería ociosa la apertura de la instancia de revisión, con el único objeto de confirmar un criterio ya establecido. Sin embargo, una nueva reflexión sobre el tema lleva a esta Sala a abandonar el criterio especificado, acorde a las siguientes consideraciones:

Ante todo, conviene precisar que la reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 107, fracción IX, constitucional, hace evidente la tendencia a consolidar el carácter uni-instancial de dicho medio de control constitucional, al establecer la inatacabilidad de las sentencias que dicten los Tribunales Colegiados de Circuito; y, sólo por excepción, abrir la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo intérprete de la Constitución, resuelva el recurso de revisión en aquellos asuntos que, a su juicio, revistan un interés excepcional para el orden jurídico nacional y, por ende, entrañen la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

Por tanto, en términos de lo previsto en la indicada fracción puede afirmarse que la procedencia del recurso de revisión en amparo directo está condicionada a la concurrencia de los siguientes requisitos: que exista un problema de constitucionalidad; y, además, a juicio del más Alto Tribunal su solución entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional.

A propósito de lo anterior se trae a cuenta, en su parte conducente, la exposición de motivos de la que derivó el precepto en consulta:

"... Por otra parte, con el mismo espíritu se somete a su alta consideración la reforma a la fracción IX del artículo 107 constitucional. En este caso, se trata de que la Suprema Corte de Justicia conozca de la revisión en amparo directo únicamente cuando las resoluciones pronunciadas por los Tribunales Colegiados decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución, cuya resolución entrañe, a juicio de la propia Corte, la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

"Nuevamente se trata de una reforma encaminada a lograr que la Suprema Corte pueda encargarse de los asuntos que por su relevancia requieren la intervención del Máximo Órgano Jurisdiccional del País. Esta reforma fortalece el carácter final de la Suprema Corte de Justicia y es congruente con el carácter uni-instancial del amparo directo. Cabe recordar que la procedencia de este último, conocido también como amparo en casación o de legalidad, supone que el afectado dispuso de dos instancias jurisdiccionales previas y, en algunos casos, de un recurso administrativo, para hacer valer todos sus derechos.

"En consecuencia, la propuesta no va en demérito alguno de los medios de defensa que nuestro orden jurídico tradicionalmente ha previsto en favor de los ciudadanos y, por el contrario, permitirá a la Suprema Corte continuar contando con un mecanismo de revisión cuando las circunstancias exijan la fijación de un criterio de importancia y trascendencia que oriente la interpretación y aplicación de las normas jurídicas."

El texto transcrito no sólo hace patente la intención del Poder Reformador de la Constitución de establecer la inatacabilidad de las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo sino, además, la de consolidar el carácter de Tribunal Constitucional que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al colocarla como el garante del Estado constitucional.

Lo anterior implica que la Suprema Corte de Justicia de la Nación deje de conocer de asuntos que sean similares a otros en los que ya se hayan fijado los criterios de interpretación, con el fin de que concentre sus esfuerzos al conocimiento y resolución de casos inéditos o que comprenden un alto nivel de importancia y trascendencia, cuya resolución puede impactar en el orden jurídico nacional.

Acorde con esos propósitos fue precisamente que se emitió el Acuerdo General Plenario 5/1999 al que ya se ha hecho referencia, en el cual se precisaron los extremos que deben colmarse en relación con la procedencia del recurso de revisión en amparo directo y, por otro lado, se enuncian diversas hipótesis en las que, por regla general, debe considerarse que la solución del asunto no entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

Entre esas hipótesis se encuentra el hecho de que exista jurisprudencia sobre el tema debatido, lo anterior, tal como se advierte de lo manifestado en el considerando cuarto del indicado acuerdo general plenario, por resultar innecesaria la intervención de este Alto Tribunal en aquellos asuntos en los que ya fijó el criterio que debe orientar la solución de casos futuros, respecto de los temas de constitucionalidad.

Lo hasta ahora expuesto permite afirmar que en términos de la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el Acuerdo General Plenario 5/1999, es innecesaria la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, por ende, es improcedente el recurso de revisión en amparo directo, en aquellos asuntos en los que, sobre el tema de constitucionalidad planteado, el propio Alto Tribunal ya fijó el criterio firme que, por ser obligatorio para los órganos jurisdiccionales, sirve de orientación al resolver los asuntos sometidos a su consideración, consolidando la seguridad jurídica que debe imperar, sobre todo, tratándose de aspectos de constitucionalidad.

Luego, debe concluirse que lo previsto en el Acuerdo General Plenario 5/1999, en el sentido de que la solución de un recurso de revisión no entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia cuando exista jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, quiso referirse a aquellos casos en los que el punto de constitucionalidad controvertido esté resuelto de modo directo y preciso en la jurisprudencia, mas no así aquellos en los que si bien existen algunos precedentes aislados del Alto Tribunal, al no reunir los requisitos para integrar jurisprudencia no son vinculantes para los órganos jurisdiccionales y, por ende, estos últimos puedan resolver los asuntos que ante ellos se ventilen de acuerdo a su propio criterio, el cual puede o no coincidir con el sustentado por la Suprema Corte de Justicia en precedentes aislados.

Se afirma lo anterior pues al existir jurisprudencia que resuelve el tema de constitucionalidad, basta con aplicarla sin necesidad de otro estudio; en cambio, cuando solamente existen precedentes que no integran jurisprudencia no existe la seguridad de que los Tribunales Colegiados de Circuito, al fallar los amparos directos de su competencia, se ajustarán a la postura asumida por la Suprema Corte sobre el tema de constitucionalidad. En abono a lo anterior debe recordarse que dichos tribunales no están facultados para establecer jurisprudencia en relación con temas de constitucionalidad al resolver amparos directos. En relación con lo anterior se cita la tesis P. LX/98, del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, septiembre de mil novecientos noventa y ocho, página cincuenta y seis, que a la letra indica:

"TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. AUNQUE LAS CONSIDERACIONES SOBRE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES QUE EFECTÚAN EN LOS JUICIOS DE AMPARO DIRECTO, NO SON APTAS PARA INTEGRAR JURISPRUDENCIA, RESULTA ÚTIL LA PUBLICACIÓN DE LOS CRITERIOS. De la interpretación relacionada de los artículos 94 y 107, fracciones V y XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 158, 166, fracción IV, 193 y 197-A, de la Ley de Amparo, se desprende que las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en los juicios de amparo directo en los que se formulen consideraciones sobre la inconstitucionalidad de alguna ley, tratado o reglamento, tienen efectos limitados que sólo se traducen, de ser concesorias de la protección de la Justicia Federal, en dejar insubsistente la resolución reclamada, sin hacer pronunciamiento en los resolutivos sobre los preceptos aplicados, pero estas peculiaridades no bastan para advertir que los Tribunales Colegiados de Circuito, al conocer de los juicios de amparo directo y pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes, en realidad, emiten tesis, las que no son sino el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, por sus características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos, criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto esta naturaleza la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos iniciales enunciados. Sin embargo, tales tesis no integran jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad, en principio, porque la jurisprudencia sólo puede ser emitida por el tribunal legalmente encargado de resolver en última instancia sobre la temática relativa, esto es, por los órganos terminales del Poder Judicial de la Federación, ya sea por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia, las Salas de la misma o los Tribunales Colegiados de Circuito; éstos, sólo en cuanto a tópicos de legalidad pero no cuando en amparo directo efectúan consideraciones sobre constitucionalidad de leyes, porque de estos asuntos incumbe conocer en última instancia a esta Suprema Corte de Justicia. Sin embargo, no obstante que las tesis que los Tribunales Colegiados de Circuito emiten en los juicios de amparo directo, respecto de la constitucionalidad de normas generales, no son susceptibles de integrar jurisprudencia, es aconsejable y pertinente, en términos de lo establecido por el artículo 195 de la Ley de Amparo, que esas tesis sean redactadas de manera sintética, controladas y difundidas a través de los medios previstos en la ley, aunque señalándose que no resultan obligatorias ni aptas para integrar jurisprudencia, pues la satisfacción de la seguridad jurídica garantiza al gobernado el conocimiento de los criterios sustentados por los órganos jurisdiccionales, a efecto de que prevengan su posible aplicación, ya sea en favor o en contra de sus pretensiones jurídicas y, en esta tesitura, por más que los criterios externados por los Tribunales Colegiados de Circuito en los juicios de amparo directo sobre constitucionalidad de leyes no sean aptos para integrar jurisprudencia por reiteración, lo cierto es que es factible su aplicación por el mismo órgano emisor o por otro; por ello, es útil que sean conocidos por los gobernados para que puedan solicitar u objetar su aplicación y, ante la eventual discrepancia con otro criterio, sea posible denunciar la contradicción de tesis y, desde luego, resolverla."

Ahora bien, como se advierte de la jurisprudencia que esta Sala interrumpe, así como de las ejecutorias de las cuales derivó, se sostiene que no se reúnen los requisitos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo en aquellos casos en los que esta Suprema Corte ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de la norma controvertida, aun cuando no exista jurisprudencia firme que resuelva en definitiva la cuestión, pues sería ociosa la apertura de la instancia de revisión con el único objeto de confirmar un criterio ya establecido.

Una nueva reflexión sobre el tema lleva a esta Sala a apartarse del criterio anotado pues si bien, en principio, podría afirmarse que el tema de constitucionalidad planteado no reviste el carácter de novedoso, lo cierto es que si el precedente no reúne los requisitos para integrar jurisprudencia no es apto para sostener que sobre el tema el Tribunal Constitucional ya fijó su postura mediante el establecimiento de un criterio firme, de carácter obligatorio para los órganos jurisdiccionales, que supere cualquier estado de inseguridad jurídica, en tanto los Tribunales Colegiados de Circuito, como los restantes órganos jurisdiccionales, válidamente pueden apartarse de los precedentes aislados al conocer de los asuntos de su competencia.

Al respecto, debe indicarse que la intención del Constituyente Permanente al condicionar la procedencia del recurso de revisión en amparo directo a aquellos asuntos en los cuales la resolución que llegare a dictarse, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia, implica la necesidad de que sea el máximo intérprete de la Constitución el que establezca en definitiva el criterio que debe prevalecer sobre el punto controvertido, el cual servirá de orientación para la solución de casos posteriores, por ser vinculante para el resto de los órganos jurisdiccionales.

Sobre el particular, debe señalarse que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, vigésima segunda edición, define "fijar" como determinar, limitar, precisar, designar de modo cierto.

Atendiendo a dicha connotación, lo señalado en la fracción IX del artículo 107 constitucional, al disponer que debe intervenir el Alto Tribunal y, por tanto, procede el recurso de revisión en amparo directo, cuando la sentencia respectiva decida sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución, siempre y cuando la resolución que llegare a dictarse, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia, debe entenderse en el sentido de que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación establecer los criterios que, por su fuerza obligatoria, resulten vinculantes para todos los órganos jurisdiccionales de inferior jerarquía.

Sobre el particular debe tenerse presente que el párrafo octavo del artículo 94 de la Constitución General de la República dispone que "La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre la interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales, o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación.". En relación con el citado precepto constitucional, en la parte que interesa para la solución de este asunto, la Ley de Amparo establece:

"Artículo 192. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en Salas, es obligatoria para éstas en tratándose de la que decrete el Pleno, y además para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"Las resoluciones constituirán jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustenten en cinco sentencias ejecutorias ininterrumpidas por otra en contrario, que hayan sido aprobadas por lo menos por ocho Ministros si se tratara de jurisprudencia del Pleno, o por cuatro Ministros, en los casos de jurisprudencia de las Salas.

"También constituyen jurisprudencia las resoluciones que diluciden las contradicciones de tesis de Salas y de Tribunales Colegiados."

Los preceptos en cita permiten afirmar que el mecanismo constitucional y legalmente instituido para fijar criterios de jurisprudencia, cuyos destinatarios y sujetos obligados son los tribunales federales y locales, tiene como finalidad establecer uniformemente criterios jurisdiccionales de carácter obligatorio y de naturaleza vinculante, derivados de la interpretación y aplicación del derecho, que sirvan a los juzgadores para la solución de los casos concretos sometidos a su jurisdicción y para lograr la seguridad jurídica en los gobernados, a grado tal que su inobservancia sea reprochable.

De esa forma, cabe concluir que la intención del Poder Reformador de la Constitución al imponer como requisito de procedencia del recurso de revisión en amparo directo el que la solución del asunto entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia, fue posibilitar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional, para establecer los criterios de interpretación firmes y de carácter obligatorio en materia de constitucionalidad, que sirvan de orientación para la solución de asuntos posteriores en que se aborde la misma temática.

En consecuencia, no es posible alcanzar el objetivo en comento cuando únicamente exista un precedente aislado en el cual se abordó un tema de constitucionalidad, toda vez que los Tribunales Colegiados de Circuito pueden fallar los asuntos sometidos a su consideración conforme a su propio criterio, sin que necesariamente sea coincidente con el sustentado por la Suprema Corte de Justicia.

Por tanto, se abandona el criterio en el cual se sostiene que resulta ocioso admitir la procedencia del recurso de revisión en amparo directo sólo con el propósito de fijar jurisprudencia, pues precisamente esto último constituye el fin perseguido por la fracción IX del artículo 107 de la Norma Fundamental, es decir, que sea la Suprema Corte la que fije criterios firmes en relación con los temas de constitucionalidad.

Sostener lo contrario, esto es, impedir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conozca de un juicio de amparo directo en revisión en el cual se abordó un examen de constitucionalidad, por el solo hecho de que ésta ya se pronunció en un precedente aislado en relación con el mismo tema, podría generar situaciones de injusticia, dado que existe la posibilidad de que los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten un criterio divergente al adoptado en el precedente respectivo.

Cabe indicar que esta Sala, al resolver por unanimidad de cinco votos el amparo directo en revisión 1266/2007, bajo la ponencia del señor Ministro Genaro David Góngora Pimentel, admitió la procedencia de un recurso de revisión en amparo directo, aun cuando sobre el tema de constitucionalidad debatido existía un precedente aislado.

SEXTO. En términos del primero de los agravios expresados por la autoridad recurrente, el punto debatido en esta instancia se centra en determinar si el artículo 21-A del Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, vigente hasta el cuatro de diciembre de dos mil seis, restringe la exención prevista en el artículo 9o., fracción II, de dicha ley y, por tanto, es violatorio de los artículos 28 y 31, fracción IV, de la Constitución General, en la medida que las restricciones a una exención sólo pueden establecerse en la propia ley.

Para solucionar el problema anunciado es necesario señalar que este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que el presidente de la República, en ejercicio de la potestad que le concede el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, está facultado para expedir las normas reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas del Congreso de la Unión; de manera que esas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a las normas expedidas por el órgano legislativo, en cuanto son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de estas últimas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano que desde el punto de vista constitucional no expresa la voluntad general, sino la de un órgano instituido para acatarla, como es el titular del Poder Ejecutivo; y, la segunda, dado que son, por definición, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan.

Las razones antes precisadas explican, en lo general, que la Norma Fundamental imponga ciertas limitaciones a la facultad reglamentaria, como es la prohibición de que el reglamento aborde materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión, conocida como el principio de reserva de la ley; y, por otra, el principio de subordinación jerárquica, que se traduce en la exigencia de que el reglamento siempre esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en las cuales encuentre su justificación y medida.

En relación con el principio de reserva de la ley debe señalarse que a su vez forma parte de uno de carácter general, como es el de legalidad, que impide que el reglamento invada materias que de manera expresa la Constitución General de la República reserva a la ley formal; por su parte, el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley constriñe al titular del Ejecutivo Federal a expedir sólo aquellas normas que tiendan a hacer efectiva o a pormenorizar la aplicación del mandato legal, pero sin contrariarlo, modificarlo o excederlo. Los anteriores razonamientos se encuentran recogidos en la jurisprudencia 2a./J. 29/99, de esta Sala, que se puede consultar en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de mil novecientos noventa y nueve, página setenta, cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida."

Bajo esa óptica, corresponde determinar si lo dispuesto en el artículo 21-A del Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que estuvo vigente hasta el cuatro de diciembre de dos mil seis, va más allá de lo previsto en el precepto legal que reglamenta. Para resolver lo anterior debe fijarse, ante todo, el sentido y alcance del artículo 9o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado: