AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1338/2014. 27 DE AGOSTO DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, ALBERTO PÉREZ DAYÁN, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. PONENTE: ALBERTO

"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."

Como es de verse, el precepto constitucional transcrito prevé la responsabilidad patrimonial del Estado y el correlativo derecho de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes; asimismo, dispone que la responsabilidad patrimonial del Estado tiene las características de ser: (I) directa; (II) objetiva; y (III) surge con motivo de su "actividad administrativa irregular."

Cabe señalar, que el referido derecho constitucional, no sólo tiene el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización mencionada, sino también el de asegurarles una vía procesal ordinaria para obtener su cumplimiento, ya que al disponer que la indemnización se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, faculta al legislador ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por ende, imprescindible para el respeto del derecho a los particulares a la indemnización respectiva.

Ahora, conforme a los diversos tipos de responsabilidad reconocidos, se entiende que la responsabilidad patrimonial directa es aquella que se exige al Estado por un hecho propio. En términos de la teoría del órgano, ello implica que aunque la conducta reclamada sea realizada por un servidor público, se reputará propia del Estado.

En tanto que la responsabilidad patrimonial objetiva, estriba en que existe obligación legal de resarcir el daño con entera independencia del dolo, culpa o negligencia del agente que la causó, es decir, simplemente se produce con la existencia misma del daño.

Esto significa, que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor público que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin necesidad de haber demandado previamente a dicho servidor.

En este supuesto, la indemnización respectiva obedece a que el Estado debe compensar un sacrificio impuesto por una actuación que el administrado no está obligado a soportar y cuyo daño no se origina en una razón de utilidad pública -interés público o bien común-, sino en el ejercicio irregular de la función administrativa.

Empero, contrario a lo sostenido por el Tribunal Colegiado, la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, excluye terminantemente aquellos casos donde el daño es producto del funcionamiento regular o lícito de la actividad pública.

Así lo delimitó el Constituyente Permanente al enfatizar en el Dictamen de veintinueve de abril de dos mil, elaborado por las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal, de la Cámara de Diputados, lo siguiente:

"Por otra parte, los miembros de estas Comisiones, después de haber deliberado sobre la pertinencia de establecer un régimen amplio y general de responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, incluir como susceptible de responsabilidad del Estado y, por ende, de las indemnizaciones respectivas, a toda actividad lesiva de la administración pública que fuese consecuencia del funcionamiento ya sea regular o irregular de la actividad administrativa del Estado, se ha considerado conveniente restringir, cuando menos por algún tiempo, la responsabilidad del Estado exclusivamente a su actividad administrativa irregular; máxime que se encuentran resistencias a aceptar que el Estado pudiese ser responsable de los daños y perjuicios que con su actuar irrogue a los particulares en el caso de haber actuado de acuerdo a los estándares medios de los servicios públicos, es decir, que sean consecuencia de su actividad administrativa regular o normal. En tal virtud, estas Comisiones han estimado que por el alcance nacional de esta iniciativa, es prudente evaluar transcurrido algún tiempo, la operatividad del instituto jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado, en los términos que más adelante se indican, para posteriormente reexaminar la posibilidad de ampliar la cobertura de la responsabilidad del Estado a su actividad lesiva de carácter regular, cuando se generen lesiones patrimoniales que los particulares no tuvieran la obligación jurídica de soportar y que, honrando el principio de solidaridad social, pudiesen también ser motivo de indemnización. Así pues, se precisa que el alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado debe circunscribirse a la lesividad de su actividad irregular..."

Asimismo, del dictamen de seis de noviembre de dos mil uno elaborado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, se permite advertir que el órgano reformador pretendió definir y limitar la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado a las necesidades de la sociedad y a las características propias de nuestro sistema administrativo, al establecer lo siguiente:

"No pasa inadvertido a esta comisión, el hecho de que en el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados se haya precisado que ‘El alcance de la responsabilidad del Estado se circunscribe a la lesividad de su actividad administrativa irregular’. Dicha precisión es relevante, pues de esta manera se logra conjugar en forma por demás atinada la noción de ‘daños’ y el concepto de responsabilidad objetiva y directa.

"...

"No se considera prudente, por el momento, incluir la actividad normal o regular de la administración, dado que ese criterio no ha cobrado gran aceptación en nuestro derecho; sin perjuicio por supuesto, de que el rumbo que tomen estas nuevas disposiciones permitan una revisión posterior sobre este punto.

"Como consecuencia del actuar irregular que mencionamos, surgirá la obligación a cargo de la administración de indemnizar a efecto de restaurar la integridad del patrimonio afectado. Este patrimonio lesionado, de acuerdo a la más explorada doctrina, deberá ser susceptible de individualización con relación a una persona o grupo de personas."

De las anteriores transcripciones, se advierte claramente que la intención expresa del Poder Revisor de la Constitución, fue limitar la responsabilidad patrimonial del Estado únicamente al daño que produzca con motivo de su "actividad administrativa irregular" y, por ende, si bien se aceptó que esa delimitación podría ser sujeta de revisión posterior con base en el desarrollo que tuviere la regulación de responsabilidad patrimonial en nuestro país, lo cierto es, que extender su ámbito protector para incluir los actos normales o regulares de la administración pública, sólo puede tener efecto, precisamente, cuando el texto constitucional en referencia sea modificado y se incorpore esta otra actividad administrativa, siendo que, desde luego, esa ampliación protectora no puede implementarse mediante la ley reglamentaria u otras normas secundarias, pues indubitablemente se contravendría la esencia que inspiró esta reforma constitucional.

Atento a ello, la "prudencia legislativa" a la que se refiere la sentencia que se revisa, no se relaciona con un interés de "suavizar" el Texto Supremo, cuando en realidad se pretende algo más completo, por el contrario, queda claro que dicha actitud prudencial, está exactamente relacionada con el aspecto anterior, es decir, por ahora, no establecer la actividad administrativa regular como una fuente de responsabilidad patrimonial, lo cual sucederá, conforme a las propias palabras del Poder Revisor de la Constitución, cuando el rumbo que norman las disposiciones relativas "permitan una revisión posterior sobre este punto."

En ese sentido, si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé en su artículo 1 el "...derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos", no debe interpretarse en el sentido que pueda exigirse la responsabilidad patrimonial con independencia de que la actividad administrativa desplegada, sea considerada como normal o regular.

Lo anterior, ya que como se ha expuesto, la obligación constitucional de responder patrimonialmente por un daño, se encuentra limitada indefectiblemente a la existencia de una actividad administrativa irregular, pues de admitirse que conforme a la norma secundaria el deber a indemnizar está vinculado a "la inexistencia de la obligación jurídica de soportar el daño", implicaría aceptar el esquema de responsabilidad al que deliberadamente renunció el Constituyente Permanente, lo que ninguna imaginaria podría concebir, luego de leer el soporte que el Constituyente dio a la figura de trato.

Lo mismo acontece, respecto del segundo párrafo del precitado numeral que busca definir el concepto de administración pública irregular, entendiéndose como aquella que "...cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.". Tal redacción normativa pudiese conducir a que se tenga como elemento esencial generador de la responsabilidad patrimonial del Estado, el que "no exista fundamento legal para que los particulares resientan el daño", esto es, bastaría esa circunstancia para que el aparato estatal deba indemnizar a los gobernados, sin importar si el actuar administrativo fuese irregular o no.

Empero, como se ha reiterado, esa extensión protectora, a pesar de que fue ponderada, no fue aceptada por el Poder Revisor de la Constitución, por lo que atendiendo al principio de que las leyes gozan de la presunción de constitucionalidad y que el legislador de manera alguna pretende revertir el efecto acotado y delimitado que la Constitución General de la República estableció para efectos de la responsabilidad patrimonial del Estado, se debe necesariamente concluir que la alusión a la "inexistencia jurídica del deber de los particulares de soportar el daño", no hace más que reforzar el referente consagrado en el artículo 113 constitucional, consistente, en que todo daño causado por la actividad irregular o anormal del Estado, debe ser resarcido.

Es de precisar que los precedentes y jurisprudencia de este Alto Tribunal también reafirman la conclusión antes alcanzada, en el sentido de que la responsabilidad patrimonial del Estado únicamente tiene lugar cuando su actividad administrativa sea irregular y no, como lo pretendió sostener el Tribunal Colegiado, con independencia de la licitud o normalidad del actuar administrativo.

En efecto, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo, que para que proceda el pago indemnizatorio por la actividad ilícita o irregular del Estado, es necesario que concurran los siguientes requisitos: a) la imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones; b) "Falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, la ley o el reglamento o por el funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva) sea el incumplimiento derivado de acción u omisión"; c) la existencia de un daño cierto en los derechos de administrado; y, d) la conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular.

A partir de lo anterior, se precisó que el artículo 113 constitucional establece la responsabilidad del Estado "...únicamente respecto de los daños que cause a los particulares con motivo de su actividad administrativa irregular, es decir aquella que por acción u omisión incumpla con las obligaciones legales establecidas o por el funcionamiento defectuoso de un servicio...", en este supuesto, el particular podrá demandar la indemnización directamente al Estado -responsabilidad directa-, sin necesidad de ir en primer término en contra del funcionario a quien pudiera imputarse el daño, pues lo que determina la obligación, es la realización del hecho dañoso imputable al Estado -responsabilidad objetiva- y no la motivación subjetiva del agente de la administración. Asimismo, que las indemnizaciones a que tendrán derecho los particulares se determinarán conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

De esta manera, cuando el artículo 113 de la Constitución Federal, alude a que la responsabilidad patrimonial del Estado surge si éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa irregular", "...abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado; así como cualquier elemento vinculado con el dolo o la ilegalidad en la actuación del funcionario agente, a fin de centrarse en aquellos actos si bien propios del Estado, empero realizados de manera anormal; es decir, sin atender a las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración..."

Las anteriores consideraciones dieron lugar a las jurisprudencias P./J. 42/2008(4) y P./J. 43/2008,(5) que son del tenor literal siguiente:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la ‘responsabilidad directa’ significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la ‘responsabilidad objetiva’ es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular ‘con motivo de su actividad administrativa irregular’, abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración."

Por tanto, es claro que la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado está ineludiblemente delimitada a que el daño resentido por los particulares se relacione con la noción de "actividad administrativa irregular" consignada en el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución General de la República, la que ha de identificarse con la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normatividad propia para la realización de ese acto.

Lo anterior fue reiterado por esta Segunda Sala al establecer que resulta notoriamente improcedente la reclamación de la responsabilidad patrimonial estatal sustentada en la incorrecta retención y entero de las aportaciones de seguridad social por parte de un ente público en su carácter de patrón, toda vez que el no retener y enterar debidamente al referido Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las cuotas y aportaciones de seguridad social correspondientes, son actos que se inscriben en el ámbito laboral, "por lo que no pueden estimarse constitutivos de una actividad administrativa irregular, al estar relacionados con una obligación a cargo de las dependencias o entidades públicas derivada de una relación laboral, es decir, con una actividad regular". Consecuentemente, el incumplimiento de esa obligación no es susceptible de dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Así lo prevé la jurisprudencia 2a./J. 31/2013 (10a.)(6) que se lee bajo el rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. ES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE LA RECLAMACIÓN RELATIVA SUSTENTADA EN LA INCORRECTA RETENCIÓN Y ENTERO DE LAS APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL POR PARTE DE UN ENTE PÚBLICO EN SU CARÁCTER DE PATRÓN."

Una vez precisado lo anterior, resulta oportuno analizar los principios y directrices que rigen al procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto en sede administrativa, como en la vía jurisdiccional, a fin de establecer cómo debe configurarse el derecho a la indemnización tutelado en el artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Federal, de ahí que también sea necesario realizar el estudio de tales cuestiones de legalidad, al orientar al sentido y alcance del referido precepto constitucional.

En lo que informa, resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 55/2014 (10a.) que se lee bajo el rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DE LA NORMA GENERAL CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE IMPUGNA, AL RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD."(7)

I. Procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, en la vía administrativa. En principio, es menester traer a cita los artículos 1, 3 a 5 y 17 a 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que establecen, en ese orden:

"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia..."

"Artículo 3. Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta ley, además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño."

"Artículo 4. Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población."

"Artículo 5. Los entes públicos federales cubrirán las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial que se determinen conforme a esta ley, con cargo a sus respectivos presupuestos..."

"Artículo 17. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte interesada."

"Artículo 18. La parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular.

"Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno de los procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado."

"Artículo 19. El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta Ley, a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en la vía jurisdiccional."

"Artículo 20. La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a la indemnización."

"Artículo 21. El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios:

"a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y

"b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada."

"Artículo 22. La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial."

"Artículo 23. Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."

"Artículo 24. Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa."

Del primero de los preceptos normativos citados se advierte que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, es reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.

Asimismo, dispone que la responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y que la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esa ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.

Por otra parte, los artículos 3 a 5 establecen las bases para determinar la indemnización al particular agraviado, destacándose el hecho de que expresamente se mencionan como excepciones a la obligación del pago por el daño causado las siguientes: (I) casos fortuitos y de fuerza mayor; (II) daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; (III) aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento; y, (IV) en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño.

En otras palabras, la norma general enumera las excepciones que pueden hacer valer los órganos estatales cuando se les reclame la responsabilidad patrimonial por daños irrogados a los particulares.

En adición a lo anterior, se desprende que únicamente habrá lugar al pago de una indemnización si los daños causados son: (I) reales; (II) evaluables monetariamente; (III) que se encuentren directamente relacionados con una o varias personas; y, (IV) desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.

Los ulteriores preceptos normativos implican que, por regla general, los daños causados a los particulares serán indemnizables, salvo que no haya manera de cuantificar o individualizar dicha lesión, o que no se acredite que el daño se causó como consecuencia de la actividad del propio Estado en el ámbito administrativo, o bien, habiéndose causado por la actuación estatal, no se derive de la inobservancia del marco legal que la rige.

Resulta oportuno tener en cuenta que, en la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, presentada ante la mesa directiva del Senado de la República -Cámara de Origen- el veinticuatro de septiembre de dos mil dos, se advierte que el legislador consideró que exceptuar al Estado de la obligación indemnizatoria de los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa, así como los casos de fuerza mayor, estriba en que "es fácil reconocer en ésta una causa externa en virtud de la cual no puede existir una relación de causalidad que dé lugar a una obligación de reparación de sus efectos lesivos. Los daños que son producto de un acontecimiento exterior irresistible -previsible o no- no pueden ser imputados a la administración, ya que los daños que pueda causar no son consecuencia de su actuar administrativo, sino que le son ajenos, y, en ese sentido, debe soportarlos el particular."

En ese sentido, "a diferencia de otro tipo de causalidades -incluidas las causas externas que debe probar el particular cuyo patrimonio haya sufrido una lesión antijurídica-, en el caso de un reclamo a la Administración corresponderá a ésta probar la existencia de la fuerza mayor, a fin de desvirtuar el vínculo causal que el particular intente acreditar como responsable del daño supuestamente resarcible."

Respecto de las otras excepciones legales previstas en el artículo 3, se precisó no debían de ser objeto de responsabilidad los daños que se produzcan por hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar de acuerdo con los avances científicos o técnicos de la materia al tiempo de su acaecimiento, pues "[m]alamente se podría imputar responsabilidad al Estado, respecto de daños bajo estas circunstancias, ya que estaríamos extendiendo el régimen de la responsabilidad más allá de lo razonable y atendible."

Así, es posible desprender que la razón legislativa de plantear las referidas causales de excepción indemnizatorias, atiende a que no resulta asequible que el Estado se encuentre obligado al pago de daños y perjuicios cuando no exista un vínculo de causalidad entre el actuar administrativo y la producción de esa lesividad -relación de causa y efecto-, por lo que en estos casos el daño debe ser soportado por el particular.

En otras palabras, se regulan principios básicos de imputabilidad al órgano estatal para circunscribir su obligación de pago dentro de parámetros razonables y plausibles, lo cual se correlaciona con la pretensión legislativa que impide cargas presupuestarias desmedidas e injustificadas al erario público, pues debe tenerse presente que el sistema de responsabilidad en mención no consiste "en pagar cualquier daño con cargo al erario público, sino hacer más eficientes los servicios públicos que proporciona el Estado y, en forma específica, la administración pública, como se ha dicho y establecido con éxito en otros países."(8)

Lo anterior, sin perjuicio de tomar en cuenta las limitantes que estableció expresamente el Constituyente Permanente -y que el propio artículo 3 en referencia reconoce expresamente-, en el sentido de que el aparato estatal únicamente puede ser responsable cuando la acción u omisión imputada incumpla con las condiciones normativas o parámetros creados por la propia administración o por el funcionamiento defectuoso de un servicio.

Tan es así, que la omisión de atribuirse al Estado la realización de una actividad administrativa irregular, podría llevar inclusive, al desechamiento de la reclamación indemnizatoria.