AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2004/2016. 21 DE SEPTIEMBRE DE 2016. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN. DISIDENTE: MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS

• El presidente de la República, como titular del Poder Ejecutivo del Estado Mexicano (Federación), tiene a su cargo el desarrollo de la función administrativa en el orden federal (promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia) que, para efectos funcionales y de organización se divide en Administración Pública Centralizada y Paraestatal.

• La rama centralizada tiene como principal característica la dependencia directa e inmediata con el Poder Ejecutivo y se integra por los órganos y sub-órganos que realizan dicha función, con base en un sistema de controles, mando y vigilancia de tipo jerárquico superior-inferior (de manera vertical).

• En cambio, en la paraestatal, la dependencia es indirecta y mediata, porque sin existir con el Ejecutivo una relación jerárquica como la señalada, los organismos que la componen -dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios- se encuentran vinculados en distintos grados con la administración centralizada y, por ende, con el titular de dicho poder, a través de distintos mecanismos de control y vigilancia por parte de este último hacia aquéllos (de manera horizontal).

• Dado que por mandato constitucional el Poder Ejecutivo se deposita en el presidente de la República en el ámbito federal como responsable de la administración pública en ese orden de gobierno y, toda vez que puede llevar a cabo sus atribuciones de manera directa por conducto de las dependencias de la administración pública centralizada, o de manera indirecta con la colaboración de las entidades de la Administración Pública Paraestatal; luego, es posible sostener que los organismos descentralizados sí forman parte del Poder Ejecutivo.

• No es obstáculo para lo anterior, la circunstancia de que los organismos descentralizados (como entidades paraestatales) se ubiquen organizacionalmente fuera de la Administración Pública Centralizada, pues a fin de cuentas existe una relación de dependencia de dichas entidades, respecto del presidente de la República.

• Todas las consideraciones en torno a los organismos descentralizados desde el punto de vista federal, son aplicables en los ámbitos de gobierno local y municipal.

• Las anteriores conclusiones, aunque a primera vista pudieran apreciarse como contrapuestas a lo que el Tribunal Pleno y la Segunda Sala han afirmado en diversos criterios anteriores, en el sentido de que "los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo", se estimó que en el fondo y en el aspecto medular, no existe tal contraposición, porque las mismas premisas pueden ser utilizadas para sostener que "los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo" en sentido estricto, pero también sirven para dar sustento a la conclusión de que los organismos descentralizados sí forman parte del Poder Ejecutivo en sentido amplio.

• Que lo anterior se explica en tanto que a partir de dichas premisas se puede afirmar que "los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo", pues tales entidades se encuentran fuera de la administración pública centralizada, razón por la cual no pueden identificarse con dicho poder unipersonal; por lo que bajo tal apreciación y sólo desde ese punto de vista, es correcta la afirmación de referencia, pues dichos organismos descentralizados no pertenecen al Poder Ejecutivo en sentido estricto, es decir, no corresponden a la Administración Pública Centralizada.

• Se sostuvo que esas premisas eran aptas también para sostener que los organismos descentralizados desarrollan actividades que en sentido amplio corresponden a la función administrativa a cargo del titular de dicho poder y, si bien como entidades paraestatales con personalidad jurídica propia no guardan una relación jerárquica directa con aquél, resulta innegable que en todo momento se encuentran vinculados de manera indirecta, esto es, por medio de controles y vigilancia efectuados por el presidente, entre otros, a través de la dependencia coordinadora del sector al que pertenecen dichas entidades, por desarrollar actividades específicas inherentes a la función administrativa que es responsabilidad del Ejecutivo, lo que permite sostener que, en efecto, los organismos descentralizados sí se ubican dentro del campo de acción del citado poder en sentido amplio.

• Se consideró que, de aquí en adelante, resulta técnica y conceptualmente más adecuado sostener que los organismos descentralizados sí forman parte del Poder Ejecutivo en sentido amplio, sin que ello implique contrariar la afirmación que en otros momentos se sostuvo en diversos criterios, porque ésta ha de ser entendida bajo la connotación acotada de que "los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que no integran la administración pública centralizada" y, bajo esa reserva, es que deben comprenderse sus alcances.

• Sin embargo, se sostuvo que si bien estos organismos forman parte del Poder Ejecutivo en sentido amplio, en tanto desarrollan actividades administrativas y están sujetos a controles indirectos, lo cierto es que se erigen como entidades paraestatales con personalidad jurídica propia, y es por virtud de la descentralización que se les reconoce existencia y atributos distintivos.

• Que esa característica fundamental -la descentralización- es la que ha definido el criterio de este Alto Tribunal, en el sentido de que las relaciones de trabajo de los organismos descentralizados con sus trabajadores, por mandato constitucional, deben regularse de distinta forma a la que opera para el caso de los órganos y sub-órganos del aparato central de la administración pública. En atención a que:

- Es facultad exclusiva del Congreso de la Unión legislar en materia de trabajo en general (artículo 73, fracción X, constitucional).

- La aplicación de las leyes del trabajo es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal [artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1, constitucional].

- El Congreso de la Unión, sin contravenir las bases respectivas, debe expedir leyes en materia de trabajo que regirán entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores (artículo 123, apartado B, constitucional); y

- Los Poderes Legislativos de los Estados están facultados para expedir leyes que regirán las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores (artículo 116, fracción VI, constitucional).

• Con base en lo anterior, se interpretó que la regulación de las relaciones laborales de los organismos descentralizados federales o locales con sus trabajadores debe regirse por el apartado A del artículo 123 constitucional y por la Ley Federal del Trabajo, en razón de que dichas entidades tienen personalidad jurídica propia, es decir, están descentralizadas, aunque integren la Administración Pública Paraestatal encabezada por el Ejecutivo.

• En efecto, se sostuvo que en tanto que el apartado B del artículo 123 constitucional, se refiere únicamente a las relaciones laborales de los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal con sus trabajadores, esto es, a las relaciones de trabajo existentes entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de esos órdenes de gobierno con sus trabajadores, por su parte, el artículo 116, fracción VI, constitucional, se refiere a las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, es decir, a las existentes entre cada Estado, a través de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial con sus trabajadores.

• En ese sentido, no se debe incluir en esos supuestos (tanto en el orden federal como en el local) a los organismos descentralizados, ya que por estar dotados de personalidad jurídica propia, quedan comprendidos en el diverso señalado en el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1, de la Constitución General de la República, el cual alude a ese carácter distintivo de la descentralización -aunque en efecto no se trate propiamente de empresas- para sujetar a las entidades de ese tipo al marco de competencia exclusiva de las autoridades federales en materia de trabajo.

• De ahí que los Congresos de los Estados, si bien tienen facultades para expedir leyes regulatorias de relaciones laborales entre las entidades federativas y sus trabajadores, carecen de atribuciones constitucionales para expedir leyes de esa naturaleza que comprendan otro tipo de relaciones o sujetos, lo que implica que sólo pueden expedir leyes en materia laboral, sujetándose a las bases que establece el apartado B del artículo 123 de la Constitución General, y que violarían el Pacto Federal si incluyen a sujetos o relaciones distintos a los mencionados; por tanto, es claro que las relaciones laborales entre los organismos descentralizados estatales y sus trabajadores, deben regirse por el apartado A del artículo 123 constitucional -y, por tanto, por la Ley Federal del Trabajo-, con independencia de lo que establezca cada Constitución Local de los Estados federados y sus ordenamientos secundarios, o los decretos de creación de dichos organismos, como lo ha sustentado esta Segunda Sala en diversas tesis.

• En esa tesitura, se concluyó que la competencia para conocer de los conflictos laborales que surjan entre los organismos descentralizados estatales y sus trabajadores, corresponde a las Juntas de Conciliación y Arbitraje y no a los Tribunales de Conciliación y Arbitraje; por tanto, esos organismos no pueden estar sujetos a la legislación burocrática toda vez que los Poderes Legislativos Locales sólo pueden expedir leyes que rijan las relaciones de trabajo entre los Estados y sus empleados, pues de comprender a otros sujetos resultarían inconstitucionales, de ahí que la competencia para conocer de los asuntos relativos a las empresas -y entidades- descentralizadas se reserve exclusivamente a las Juntas de Conciliación y Arbitraje.

En síntesis, en dichos asuntos se determinó que, no obstante que los organismos descentralizados de todos los niveles de gobierno forman parte -en sentido amplio- del Poder Ejecutivo, dicha característica, por sí sola, no implica que la regulación de la relación de trabajo con el personal de estos organismos se encuentre dentro de las facultades previstas por la fracción VI del artículo 116 constitucional, sino que debe atenderse a la descentralización de las funciones de dichos órganos para considerar qué régimen laboral les es aplicable.

Esto es, se consideró que en atención a las funciones inherentes a estos organismos, sus relaciones laborales deben regirse en todo caso por el apartado A del artículo 123 y consecuentemente por la Ley Federal del Trabajo. Lo anterior, con fundamento en el 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1, de la Constitución General de la República que establece:

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:

"...

"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a:

"...