AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5700/2015. 27 DE ABRIL DE 2016. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN; VOTÓ CON SALVEDAD MARGARIT

PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 81, fracción II y 96 de la Ley de Amparo y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo, fracción III y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013,(1) así como en los puntos primero y segundo del Acuerdo General Plenario Número 9/2015,(2) ya que se interpone en contra de la sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un amparo directo administrativo, materia que corresponde a una de las especialidades de esta Sala, y su resolución no requiere la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.-Procedencia del recurso. Para analizar la oportunidad en la presentación del recurso de revisión y la legitimación de quien lo promueve, debe tenerse en cuenta que de autos se desprenden los siguientes hechos:

• El recurso de revisión se promovió por **********, autorizado de la parte quejosa, en los términos amplios del artículo 12 de la Ley de Amparo, carácter que se le reconoció en el auto admisorio de la demanda de amparo.

• La sentencia recurrida se notificó a la parte quejosa el miércoles nueve de septiembre de dos mil quince, por lo que el plazo legal para la interposición del recurso transcurrió del viernes once al viernes veinticinco del propio mes de septiembre del año citado.(3)

Luego, si el recurso de revisión se interpuso por el autorizado de la parte quejosa mediante escrito presentado en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Tercer Circuito, el jueves veinticuatro de septiembre de dos mil quince, se concluye que se promovió oportunamente y por parte legitimada para ello.

Por lo que toca al recurso de revisión adhesivo, interpuesto por el subprocurador Fiscal Federal de Amparos, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, se advierte:

• Aparece suscrito por el director general de Asuntos Contenciosos y Procedimientos, en suplencia del subprocurador Fiscal Federal de Amparos, en su ausencia y en la de los directores generales de amparos contra leyes y de amparos contra actos administrativos, con fundamento en los artículos 2, párrafo primero, apartado B, fracción XXVIII, inciso c), 75 y 105, octavo párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

• No existe en autos constancia de la fecha en que se notificó al recurrente adhesivo el acuerdo que admitió el recurso de revisión, mismo que se recibió el día veintisiete de noviembre de dos mil quince en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia.

Por tanto, debe concluirse que el recurso de revisión adhesivo se presentó por parte legitimada y dentro del término legal, en aplicación, por igualdad de razones, de la tesis(4) que señala:

"AMPARO NO EXTEMPORÁNEO.-Si no hay datos que establezcan un punto de partida para contar el término dentro del cual debió reclamarse el acto, no puede afirmarse que la demanda de amparo sea extemporánea."

Además de los presupuestos procesales antes analizados, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de la República, 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo, así como en el punto primero del Acuerdo General Número 9/2015 del Tribunal Pleno, la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, también está condicionada a la satisfacción de los siguientes requisitos:

a) Que en la sentencia recurrida se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien, si en dicha sentencia se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y

b) Que el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

Precisa el punto segundo del referido Acuerdo 9/2015, que un asunto permitirá fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando se advierta que aquél dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional, o bien, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

Conforme a lo anterior, esta Segunda Sala advierte que en el presente asunto se colman los requisitos que condicionan la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, ya que en los agravios se controvierten las consideraciones expresadas en la sentencia recurrida por las que el Tribunal Colegiado del conocimiento desestimó el concepto de violación hecho valer en contra del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal celebrado entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Jalisco, problemática que se estima de importancia y trascendencia, en tanto no existe criterio jurisprudencial que le dé solución.

TERCERO.-Antecedentes. Para resolver el presente asunto, es importante destacar los siguientes antecedentes del caso:

1) En el juicio contencioso administrativo **********, se impugnó la resolución de diecinueve de mayo de dos mil catorce, mediante la cual el procurador fiscal de la Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas del Gobierno del Estado de Jalisco confirmó el oficio de veintisiete de noviembre de dos mil trece, por el que el director de ingresos de dicha secretaría determinó a cargo de **********, un crédito fiscal en cantidad de **********, por concepto de impuesto al valor agregado, impuesto empresarial a tasa única e impuesto sobre la renta, actualizaciones, recargos y multas.

2) La Segunda Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dictó sentencia el seis de febrero de dos mil quince, en la que reconoció la validez de la resolución impugnada.

3) En contra de dicha sentencia, ********** promovió juicio de amparo directo, que se radicó en el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito con el número de expediente **********.

En la demanda de amparo, entre otros conceptos de violación, en el séptimo se argumentó que la Sala responsable indebidamente señaló que no tenía competencia para estudiar cuestiones de constitucionalidad, por lo que se planteaba lo omitido en los términos siguientes:

a) El Decreto 24395/LX/13, por el que el Congreso del Estado de Jalisco crea la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo de dicho Estado, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de febrero de dos mil trece, concretamente sus transitorios quinto, sexto, séptimo y octavo, violan la facultad reglamentaria, prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que las Legislaturas Locales no tienen facultades para reformar y/o para redireccionar a una nueva ley, un reglamento emitido por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, de suerte que la abrogación de una ley, implica la desaparición total del reglamento que la llevaba al detalle y la hacía ejecutable.

Los artículos transitorios del decreto reclamado, contienen una derogación expresa de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, de sus reformas y adiciones, con motivo de la emisión de una nueva normativa por parte del organismo legalmente competente para ello, como lo es el congreso de la entidad. Sin embargo, en clara invasión de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Local, en los transitorios que se combaten, se determina que en tanto se realizan los ajustes al nuevo marco legal, las facultades y obligaciones a cargo de las anteriores Secretarías de Finanzas, de Planeación y de Administración, serán asumidas por la Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas, así como que las disposiciones reglamentarias continuarán aplicándose en lo que no se opongan al decreto.

Conforme a lo anterior, es claro que quedó derogado el Reglamento Interior de la anterior Secretaría de Fianzas de la entidad y, en consecuencia, todos los actos ejecutados en contra de la quejosa provienen de autoridades inexistentes de pleno derecho, además de la abierta invasión a la esfera del Ejecutivo Local en que incurrió el Congreso del Estado.

Esto es, se trata de la existencia o inexistencia de las facultades sobre las que se sustentan todos los actos administrativos que dan origen a las resoluciones controvertidas, las que deben tener forzosamente un sustento reglamentario específico y no genérico o a voluntad de una autoridad no facultada para ello, como lo es la Legislatura Local, que invade la facultad reglamentaria exclusiva del titular del Poder Ejecutivo del Estado.

b) El Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal celebrado entre la Federación y el Gobierno del Estado de Jalisco, es violatorio de los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, en virtud de que está suscrito por el gobernador de la citada entidad federativa, que carece de facultades para hacerlo, en tanto el numeral 50, fracciones XI, XIX y XXV, de la Constitución del Estado de Jalisco, en que se apoya, no prevé expresamente la facultad del Ejecutivo Estatal para celebrar convenios de colaboración administrativa, de suerte tal que no es dable que las facultades de comprobación de contribuciones federales por parte de las autoridades locales, se sustenten en el convenio combatido.

4) El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito dictó resolución el veintisiete de agosto de dos mil quince, en la que concedió el amparo para los efectos que se precisaron en el resultando segundo de la presente ejecutoria. En relación con los planteamientos de inconstitucionalidad antes resumidos, consideró lo siguiente:

• Los argumentos dirigidos en contra de la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco son inoperantes, ya que la quejosa sólo vierte una serie de afirmaciones genéricas y dogmáticas, que no constituyen un verdadero concepto de violación, en tanto se centra en aducir la violación de la facultad reglamentaria, prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, sin que dé algún razonamiento tendente a demostrar jurídicamente que el cuerpo legal impugnado resulta contrario a la hipótesis normativa de la disposición constitucional, en cuanto a su contenido y alcance.

• En el caso no se da ningún supuesto para que proceda la suplencia de la queja, pero aun cuando se considerara como causa de pedir, resulta que las normas transitorias del decreto que se reclama no son violatorias de la facultad reglamentaria prevista en la fracción I del numeral 89 de la Constitución Federal sólo por establecer que "las disposiciones reglamentarias vigentes, seguirán aplicándose en tanto no se opongan al presente decreto".

• Lo anterior, porque la facultad reglamentaria se rige por los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, que se traducen, el primero, en evitar que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del órgano legislativo y, el segundo, en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida.

• Así, es claro que el reglamento está supeditado jerárquicamente a la ley y no a la inversa, por lo que es válido que el legislador, al reformar o abrogar la ley de la que emana un reglamento, pueda establecer si éste también queda abrogado o si el mismo podrá seguirse aplicando en lo que no se oponga a la nueva normatividad, como sucede en la especie.

• Además, en el caso de la normativa impugnada, se advierte que sus artículos sexto y séptimo transitorios, expresamente dejan a salvo la facultad reglamentaria al contemplar que la aplicación de las disposiciones reglamentarias vigentes lo sea hasta en tanto el Poder Ejecutivo haga los ajustes necesarios al marco normativo, lo que implica que éste podrá emitir un nuevo reglamento.

• Por otro lado, se estima infundado lo argumentado en torno al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, celebrado entre la Federación y el Gobierno del Estado de Jalisco. Ello porque de los artículos 25, 31, fracción IV, 73, fracción VII y 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que a nivel constitucional no existe prohibición para que los Estados celebren esos convenios de colaboración administrativa con la Federación, para que las autoridades estatales fiscalicen las contribuciones federales, en tanto que las únicas prohibiciones constitucionales para las entidades federativas en materia fiscal, se encuentran en el último dispositivo citado, a saber: imponer contribuciones de tránsito a las personas que atraviesen su territorio; gravar mercancía nacional o extranjera en su territorio; gravar el consumo; fiscalizar mercancías; y, gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco.

• Además, en la jurisprudencia 2a./J. 165/2013, (10a.)(5) intitulada: "CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL. PARA DETERMINAR SI UNA AUTORIDAD LOCAL ESTÁ FACULTADA PARA EJERCER LAS ATRIBUCIONES DERIVADAS DE AQUÉL, DEBE ATENDERSE AL MARCO NORMATIVO INTEGRAL EN LA ENTIDAD FEDERATIVA, INCLUSIVE A LAS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS EMITIDAS POR EL EJECUTIVO LOCAL.", tácitamente se reconoce que las entidades federativas pueden celebrar los aludidos convenios de colaboración en tanto sólo se señala que las facultades otorgadas deben ejercerse de acuerdo al marco normativo integral de la entidad federativa correspondiente.

• De lo establecido por el numeral 50, fracciones XI y XIX, de la Constitución del Estado de Jalisco, deriva que el gobernador funge como representante legal de dicha entidad y tiene la obligación de cuidar la recaudación, aplicación e inversión de los caudales del Estado, por lo que tiene la atribución constitucional de celebrar convenios de colaboración con la Federación para vigilar el cumplimiento de obligaciones de naturaleza fiscal federal, con el objetivo de que esta entidad cuente con más recursos para sufragar los gastos públicos, obligación a nivel constitucional en las tres esferas de gobierno.

• Conforme al artículo 2o. de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, el gobernador es la autoridad que encabeza la administración pública estatal de la entidad y, por tanto, a la Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas, de suerte que cuenta con la atribución de celebrar los referidos convenios de colaboración administrativa, para lograr que se recauden más ingresos provenientes de las participaciones federales y, con ello, se financien de mejor forma los gastos públicos de la entidad.

• Se cita, en apoyo de lo razonado, la tesis 2a. LXXVII/2015 (10a.),(6) que lleva por título y subtítulo: ""

5) Inconforme con la sentencia antes referida, la parte quejosa interpuso el presente recurso de revisión, en el que argumentó, en esencia, lo siguiente:

• El Tribunal Colegiado violó el artículo 74 de la Ley de Amparo, en relación con la fracción IV del numeral 31 de la Constitución, ya que al resolver el amparo directo, lo hizo con total desdén de las normas aplicables y en contravención al principio de legalidad pues en la demanda se denunció la inconstitucionalidad del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal suscrito entre el Estado de Jalisco y la Federación, con base en el cual autoridades locales determinaron a la quejosa un crédito fiscal respecto de un impuesto federal.

• Se destacó en la demanda que, en el convenio reclamado, se deja al arbitrio de las autoridades estatales la determinación de lo que constituye la base del impuesto al establecerse que lo son "los pagos efectuados en dinero o en especie por concepto de remuneraciones al trabajo personal prestado bajo la subordinación y dependencia de un patrón independientemente de la designación que se les dé, dentro del territorio del Estado", lo que se hace evidente con la interpretación que a la norma se da en la sentencia recurrida.

• En efecto, el Tribunal Colegiado interpretó que las atribuciones del gobernador del Estado de Jalisco para suscribir convenios de colaboración administrativa derivan del numeral 50, fracciones XI y XIX, de la Constitución de la entidad, pero pierde vista que con ello se permite a las autoridades caer en excesos, al no poderse dejar una representación a grados no previstos y señalados expresamente en la Constitución Local.

• Por tanto, el convenio de colaboración impugnado, tiene fundamento en una "inconstitucionalidad y por ende violación a las garantías de legalidad y seguridad previstas en los numerales 14, 16 y 31, fracción IV, constitucionales, pues se niega lisa y llanamente que el titular del Ejecutivo Estatal tenga facultades para firmar dichos convenios, pues de la lectura, análisis y estudio que se dé al convenio de colaboración mencionado, podemos advertir que se sustenta, entre otros numerales, en el diverso 50, fracciones XI, XIX y XXV, de la Constitución Política del Estado de Jalisco; sin embargo, dicho arábigo no prevé la facultad expresa del Ejecutivo Estatal para celebrar convenio de colaboración administrativa."

• Así, a diferencia de lo que se sostiene en la sentencia recurrida, el principio de legalidad exige que la atribución del Ejecutivo Estatal para suscribir convenios de colaboración administrativa, se establezca expresamente como ocurre con la atribución otorgada al presidente de la República en la fracción X del numeral 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que no hay duda que las autoridades locales no pueden sustentar las facultades de comprobación, fiscalización y determinación y cobro de créditos fiscales referidos a impuestos federales en el convenio de colaboración combatido.

• En este sentido, al caso es inaplicable la jurisprudencia 2a./J. 164/2013 (10a.),(7) que lleva por título y subtítulo: "CONVENIOS DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL. AUTORIDADES DE LOS ESTADOS FACULTADAS PARA EJECUTAR LAS ATRIBUCIONES DERIVADAS DE AQUÉLLOS.", en tanto que, como se ha destacado, el gobernador del Estado de Jalisco carece de atribuciones para suscribir el convenio de colaboración, fundamento de los actos a través de los cuales se pretende fincar y cobrar a la quejosa impuestos federales.

6) El subprocurador Fiscal Federal de Amparos, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, interpuso el recurso de revisión adhesivo, resultando innecesario resumir los agravios, dado el sentido de la presente resolución.

CUARTO.-Estudio. En principio, se advierte que la Segunda Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en cumplimiento a la resolución pronunciada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito en el juicio de amparo **********, y a pesar de que en su contra procedía el recurso de revisión y aún no causaba ejecutoria, pronunció una nueva sentencia en el expediente del procedimiento contencioso administrativo ********** el diez de septiembre de dos mil quince, por lo que se deja insubsistente dicha sentencia, en aplicación del criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 39/2011,(8) que lleva por rubro: "AMPARO DIRECTO. LA RESOLUCIÓN DICTADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE EN CUMPLIMIENTO A UNA SENTENCIA QUE NO HA CAUSADO EJECUTORIA DEBE DEJARSE INSUBSISTENTE."

Por otro lado, se destaca que en el escrito de agravios no se hace valer argumento alguno en contra de las consideraciones por las que el Tribunal Colegiado desestimó los planteamientos de inconstitucionalidad que hizo valer la parte quejosa en contra del decreto de creación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de febrero de dos mil trece, por lo que tales consideraciones deben subsistir como fundamento y motivo de la desestimación de esos conceptos de violación, en tanto no se presenta en el caso supuesto alguno en que proceda suplir la queja deficiente, en términos de lo dispuesto en el numeral 79 de la Ley de Amparo.

Asimismo, se destaca que es inoperante el agravio en que se sostiene que el convenio reclamado deja al arbitrio de las autoridades estatales, la determinación de lo que constituye la base del impuesto al establecerse que lo son "los pagos efectuados en dinero o en especie por concepto de remuneraciones al trabajo personal prestado bajo la subordinación y dependencia de un patrón independientemente de la designación que se les dé, dentro del territorio del Estado". Ello, porque en la demanda de amparo no se hizo valer el anterior argumento, por lo que su análisis ahora implicaría una instancia adicional para hacer valer argumentos diversos a los propuestos en los conceptos de violación, lo que es contrario a la técnica y a la naturaleza uniinstancial del juicio de amparo directo.

Refuerza lo anterior, el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 18/2014 (10a.),(9) que establece:

"AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS QUE SE REFIEREN A CUESTIONES NOVEDOSAS NO INVOCADAS EN LA DEMANDA DE AMPARO, CUANDO EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO OMITE EL ESTUDIO DEL PLANTEAMIENTO DE CONSTITUCIONALIDAD. Cuando el Tribunal Colegiado de Circuito que conoció del juicio de amparo omite el estudio del planteamiento de constitucionalidad en la sentencia y se surten los demás requisitos para la procedencia del recurso de revisión, su materia se circunscribe al análisis de ese planteamiento a la luz de lo que hizo valer el quejoso en su demanda de amparo. Por tanto, los agravios en los que se introducen cuestiones novedosas son inoperantes, pues si lo planteado en éstos se estudiara, implicaría abrir una nueva instancia que brindaría al quejoso una oportunidad adicional para hacer valer argumentos diversos a los propuestos en su concepto de violación, lo que es contrario a la técnica y a la naturaleza uniinstancial del juicio de amparo directo."

Por lo que toca a los agravios hechos valer en contra de lo considerado por el Tribunal Colegiado para desestimar los planteamientos de inconstitucionalidad del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, celebrado entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Jalisco, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de enero de dos mil nueve, esta Segunda Sala los considera infundados, en atención a lo que determinó al fallar el amparo directo en revisión 1282/2015,(10) en los términos siguientes:

"... Precisado lo anterior, se examina el argumento 1) de la quejosa, en el cual aduce que el gobernador del Estado de Jalisco, no está facultado para firmar el Anexo 17 al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, de tres de enero de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de febrero siguiente, en tanto que dentro del artículo 50 de la Constitución del Estado de Jalisco, sólo se prevén facultades para firmar convenios sobre límites con los Estados vecinos (fracción VII), con los gobiernos federal y de los Estados para que los reos sentenciados por delitos del orden común (fracción XVIII) y con la Federación, con los Municipios y con particulares, respecto de la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario, conforme a las disposiciones de la Constitución y las leyes (fracción XVIII).