SISTEMA DE SEGURIDAD CIUDADANA DEL ESTADO DE QUERÉTARO. EL PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 188 DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 30 DE MAYO DE 2016, EN LA PORCIÓN NORMATIVA "SUSPENSIÓN", ES INCONSTITUCIONAL.

"...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social."

La motivación que precedió a la citada reforma, se fundamentó en los principios contenidos en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, publicado en la Gaceta Parlamentaria, el once de diciembre de dos mil siete, mismos que fueron adoptados y reproducidos en el dictamen de la Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Gobernación; de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, de trece de diciembre de la propia anualidad y que en lo esencial establecen:

- Que, como servidores públicos, los miembros de las instituciones policiales, de procuración de justicia y de investigación de delitos, se rigen por los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones.

- Que, ante los principios que rigen su labor, es medida necesaria la separación o remoción de los agentes del Ministerio Público, los peritos, y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios de su cargo, cuando incumplan con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o incurran en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, sin que en ningún supuesto proceda la reinstalación o reincorporación.

- Que aun y cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado no concederá la reinstalación, sino un resarcimiento mediante indemnización.

- Que se incluyó en dicho régimen especial a los agentes del Ministerio Público y peritos, en la medida que son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, ética y eficiencia.

- Que, como medida de combate a la corrupción, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave, prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia.

- Que la reforma propicia un sano equilibrio entre la necesidad de mantener un servicio de carrera y el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y ensucian y dañan a las instituciones.

- Que se retoma como prioridad elevar el nivel de calidad de vida de los agentes del Ministerio Público, miembros de corporaciones policiales y peritos, así como de sus familias y dependientes, mediante sistemas complementarios de seguridad social que podrán establecer las autoridades competentes.

Como se advierte, con la reforma al artículo 123 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho –texto actual–, el legislador estableció como regla absoluta la separación a su cargo de los agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales en caso de que no cumplan con los requisitos de permanencia o incurran en responsabilidad administrativa, sin que en ningún caso proceda la reinstalación o reincorporación del sujeto al servicio, puesto que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado.(12)

Empero, se previó la figura de la indemnización en el supuesto que, mediante sentencia firme dictada por autoridad judicial competente, se resolviera que el cese o baja del servidor público no se sustentó en causa justificada, sin que ello obligue al Estado a reincorporar o reinstalar al afectado al puesto que desempeñaba.

Aunado a lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado, a lo largo de las reformas constitucionales reseñadas con anterioridad, diversos criterios tendentes a desentrañar el sentido jurídico del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal.

En dichos términos, este Alto Tribunal ha sostenido reiteradamente que, mediante la reforma al multicitado precepto constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación en mil novecientos sesenta, la relación del Estado con sus servidores públicos, se transformó y reconoció como un nexo de naturaleza laboral; empero, el propio numeral excluyó en su apartado B, fracción XIII, a ciertos servidores públicos, cuyo vínculo con el Estado se mantendría bajo un régimen jurídico de carácter estrictamente administrativo y, serían las leyes especiales en la misma materia las que determinarían las condiciones en las que se desarrollaría la función pública de mérito;(13) por tanto, la existencia de normas jurídicas que califiquen de laboral la relación que media entre el Estado y los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, es una evidente contravención a lo señalado en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.(14)

Asimismo, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que, de conformidad con el espíritu de la adición del tercer párrafo a la fracción XIII del artículo 123, apartado B, constitucional, mediante decreto publicado, oficialmente, el ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, tendente a depurar y profesionalizar a los miembros de los cuerpos policíacos, se instruyó la posible separación o remoción del cargo al servidor público que no cumpliera con los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalado y sólo al pago de una indemnización, circunstancia que implica una distinción excepcional de las garantías sociales entre los trabajadores que se rigen por el apartado A de los que se rigen por el apartado B, sin que ello conlleve en sí mismo una arbitrariedad o cláusula abierta para el Estado, puesto que en la propia Constitución se fijan los parámetros o condiciones que garanticen el bienestar personal del servidor público.(15)

Por otra parte, se ha establecido mediante criterio jurisprudencial que los nombramientos a cargos públicos como los señalados por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, derivan propiamente, de un acto administrativo por virtud del cual el administrado acepta las atribuciones que el cargo circunscribe y, a su vez, dicho acto está condicionado en su validez y respectivos efectos a la satisfacción de los requisitos legales que la normatividad especial establezca para el desempeño de las funciones propias del servicio.(16)

Ello, derivaba, consecuentemente, en la afirmación de que las relaciones que se entablan con el Estado, bajo las condiciones indicadas, al no tener una naturaleza estrictamente laboral, no sean base de protección constitucional en cuanto a la estabilidad en el empleo y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo,(17) ni sean susceptibles de un análisis a la luz de la garantía de irretroactividad de la ley, contenida en el artículo 14 constitucional, puesto que en la hipótesis de mérito, no puede el servidor público invocar derechos adquiridos, en tanto que el "acto condición" se caracteriza por regir sobre la obligación de cumplimiento de los requisitos de profesionalización circunscritos en las leyes vigentes y, la permanencia, engloba situaciones y acontecimientos que sólo se presentan en tiempo futuro, pues denota una acción o estado de cosas posteriores, es decir, esa permanencia es una expectativa de derecho, cuya concretización está limitada –condicionada– por la satisfacción de los requisitos que, en términos de la legislación aplicable, son imprescindibles para el desarrollo de la función pública.(18)

En consecuencia, a partir de la reforma al artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el dieciocho de junio de dos mil ocho, la prohibición de otorgar la reinstalación al servidor público dentro de alguna de las funciones señaladas en el propio precepto jurídico, es absoluta, puesto que al privilegiarse el interés general ante el individual del servidor público por razones de combate a la corrupción e inseguridad, se proscribió toda estabilidad o permanencia en el cargo, dejando sólo en favor del administrado, el derecho al pago de una indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho en términos de la legislación aplicable, en caso de que, mediante sentencia firme del órgano jurisdiccional competente, se declarara que no existió causa justificada para la remoción.(19)

Ahora bien, como se ha manifestado, reiteradamente, la relación que sostiene el Estado con los miembros de las instituciones policiales que, efectivamente, realicen funciones de policía y estén sujetos a la servicio de carrera, es de naturaleza administrativa y, por tanto, dicho vínculo será regulado por las leyes especiales que para el efecto se emitan, es decir, mediante normas secundarias de carácter administrativo, se establecerán los lineamientos que regirán el servicio de mérito entre los servidores públicos y la Federación, los Estados, Municipios o el Distrito Federal, mismos que podrán traducirse en los requisitos de ingreso, permanencia, causales de remoción, entre otros aspectos y principios que regirán el servicio.

Por su parte, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establece que: "... los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido ...", es decir, el aludido precepto constitucional proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado –en cualquiera de sus niveles– haya dado por terminado el servicio.

En esas condiciones, se reitera, la intención del legislador fue la de no permitir, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución de los miembros de las instituciones policiales, de procuración de justicia y de investigación de conductas delictivas en sus cargos después de haber sido separados o destituidos definitivamente de los mismos, con el objeto de que el Estado cuente con agentes ministeriales y policías eficientes, honestos y confiables que puedan combatir de forma profesional, ética y efectiva la delincuencia.

En otras palabras, la prohibición a la que se alude, aplica en los supuestos a partir de los cuales el Estado estima procedente dar por terminada la relación administrativa entablada con el elemento de la institución de seguridad pública; así, es posible aseverar que la proscripción contenida en el referido precepto constitucional, aplica tratándose de las hipótesis en la que los policías, agentes del Ministerio Público o peritos son cesados o removidos de modo definitivo.

No debe soslayarse que el sentido de la actualización de dicha proscripción, radica en la medida en que, en primer lugar, se materialice el supuesto relativo a que se dé por terminada –definitivamente– la relación administrativa de que se trate; por tanto, para estar en posibilidad de decretar la imposibilidad de la reinstalación, es imprescindible que la relación aludida termine de manera contundente.

Ahora, existe la posibilidad que en las leyes que rigen las funciones de los elementos de las instituciones de seguridad pública, se prevean diversas denominaciones para las causas que dan por terminada la relación administrativa; no obstante, ante esa multiplicidad de conceptos que puedan definirse, lo cierto es que no debe atenderse, únicamente, a ese aspecto superficial, sino que debe analizarse el verdadero sentido y alcance que se le otorgó a dicha definición, de modo que sea posible atender, desde su interpretación, que con independencia de su denominación su contenido implique el cese, separación o destitución definitiva del cargo desempeñado, en otras palabras, que la causa de que se trate, conlleve la interrupción concluyente de las tareas desempeñadas por el elemento operativo y, en consecuencia, el rompimiento de la relación entre éste y el Estado.

Asimismo, no debe desatenderse la circunstancia que de los trabajos legislativos que motivaron la reforma de la mencionada porción constitucional, se desprende que el legislador aludió a conceptos tales como "remoción", "baja", "destitución" o "separación"; sin embargo, como se ha sostenido en líneas precedentes, la evocación de esa multiplicidad de vocablos concurren en una premisa fundamental e inequívoca, consistente en que el vínculo administrativo entre el policía y el Estado concluya definitivamente, a grado tal que no sea posible que siga brindando sus servicios, ni mucho menos desempeñar las funciones inherentes del cargo correspondiente.

Por tanto, bajo esa línea interpretativa, esta Segunda Sala alcanza la convicción que la prohibición de reinstalación a que se refiere el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se actualiza en todos los supuestos de terminación definitiva de la relación administrativa, que sin importar la denominación que se le otorgue a la causa que motive ese rompimiento, de su contenido se advierta, claramente, que su materialización, implica la cesación completa de las funciones propias del encargo, y el quebranto del vínculo con el Estado.

En sentido contrario, si en la legislación secundaria correspondiente se fijan denominaciones variadas, a partir de las que se determina la finalización de la relación entre el Estado y elemento de seguridad pública, procuración de justicia y de investigación de delitos, pero del análisis concatenado de su definición, se desprende que su actualización no provoca la terminación definitiva del encargo, sino solamente una interrupción provisional o preventiva de las funciones desempeñadas (sin que por sí misma conlleve a la desincorporación terminal de la institución pública) es claro que no puede considerarse a ese concepto como un motivo para aplicar la prohibición contenida en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal; puesto que el supuesto que provoca la proscripción aludida, versa sobre una idea única, consistente en la conclusión definitiva del encargo otorgado.

Ante esas consideraciones, es fundado el agravio del recurrente, en el que manifestó que el Tribunal Colegiado realizó una indebida interpretación del numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la medida en que se ha puesto de relieve, dicha porción normativa si bien establece la prohibición de reinstalar en sus puestos a los elementos policiales, Ministerios Públicos, peritos, miembros de las fuerzas armadas y de las instituciones de procuración de justicia; lo cierto es que tal mandamiento se actualiza, únicamente, en los casos en que el Estado concluya definitivamente la relación administrativa entablada, al grado de que se provoque la interrupción terminante en el desempeño de las funciones que se les encomendaron; cuestión que no ocurre cuando existe una paralización provisional, temporal o preventiva sobre esa prestación del servicio público.

Una vez determinada la circunstancia relativa a la indebida interpretación realizada por el Tribunal Colegiado en torno al artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo procedente es analizar el resto de los argumentos del quejoso en los que aduce lo impreciso de la sentencia recurrida, específicamente, sobre la regularidad constitucional del numeral 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de Arteaga", el treinta de agosto de dos mil catorce.

Al respecto, es necesario analizar el contenido del artículo impugnado, a la luz de los razonamientos sostenidos en esta sentencia sobre el alcance y sentido de la prohibición a que hace referencia el numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal.

El quejoso manifiesta que, contrario a lo vertido en la sentencia recurrida, el artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro rebasa el contenido del multicitado precepto constitucional; en la medida en que contempla al concepto de "suspensión" como una causa que da por terminada la relación administrativa entablada entre el Estado y un policía y, por ende, dicha porción normativa provoca que no sea posible la reinstalación solicitada.

La parte quejosa aduce que el concepto denominado "suspensión", previsto en el artículo tildado de inconstitucional, no resulta ser un verdadero motivo de terminación del vínculo administrativo con el poder público, en tanto que, únicamente, implica la interrupción temporal en la prestación del servicio en materia de seguridad pública; por tanto, el texto legal impugnado rebasa el contenido del numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que amplía la proscripción en la reinstalación de un policía en el cargo que desempeñaba, a través de un supuesto que no conlleva la separación definitiva del cargo, ni mucho menos la conclusión irreversible de la relación administrativa.

Para abordar tal motivo de inconformidad, deviene necesario traer a colación el contenido del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, que es del tenor siguiente:

"Artículo 188. Los policías podrán ser separados de su cargo y grado, si no cumplen con los requisitos de permanencia en la carrera policial y lo establecido en los reglamentos vigentes, sin que proceda su reinstalación, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización.

"La indemnización a que se refiere la fracción XIII del apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo cuando se trate de separación del servicio por causas disciplinarias, consistirá en:

"a) Tres meses del numerario que se reciba como contraprestación por los servicios prestados en los términos de la presente ley.