SISTEMA DE SEGURIDAD CIUDADANA DEL ESTADO DE QUERÉTARO. EL PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 188 DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 30 DE MAYO DE 2016, EN LA PORCIÓN NORMATIVA "SUSPENSIÓN", ES INCONSTITUCIONAL.

QUINTO.—Agravios. Las manifestaciones que en vía de agravio aduce la parte recurrente, consisten esencialmente en que:

• El Tribunal Colegiado del conocimiento realizó una indebida interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; debido a que amplía los supuestos que conducen a la prohibición de reinstalar en sus cargos a los miembros de instituciones de seguridad pública.

En efecto, al analizar el argumento respecto de la impugnación del contenido del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, el órgano colegiado de amparo señaló, inexactamente, que la proscripción de reincorporar a los policías en sus funciones, también abarca no solamente a los dados de baja, sino que también aplica para los que fueron suspendidos provisional o preventivamente.

• Sobre dicho tópico, el precepto constitucional en comento no contempla como supuesto de la mencionada prohibición de reinstalación al cargo policial los supuestos en que se suspenda provisionalmente al miembro correspondiente de la institución y seguridad pública; además, la porción de la Ley Fundamental analizada pone de relieve que la prohibición aludida, únicamente, procede por cuanto hace a la remoción, cese, separación definitiva o las hipótesis referidas a una terminación de la relación administrativa con el Estado, aspecto que no acontece con una interrupción provisional.

• El poder reformador de la Constitución Federal, únicamente estableció que la prohibición a la que se hace mención opera en las hipótesis en la que los elementos policiales son dados de baja de modo definitivo, sin que en la exposición de motivos o de los trabajos legislativos que impulsaron su modificación, se advierta la inclusión del supuesto de suspensión temporal del cargo.

• Del estudio del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se dilucida el establecimiento del vocablo "suspensión", como causa para la imposibilidad de ordenar la reinstalación en el cargo desempeñado, en tanto que tal previsión, se actualiza tratándose del despido, destitución, terminación definitiva del puesto; máxime que, la suspensión implica, únicamente, interrumpir temporalmente la relación administrativa, aspecto distinto del que acontece cuando se ordena la baja definitiva del elemento operativo.

• Asimismo, debe considerarse que la nulidad del acto de suspensión reclamado, implícitamente, conlleva a que se levante la interrupción temporal de las funciones del policía, es decir, que continúe en el desempeño de sus labores y se reinicie el pago de nómina correspondiente; circunstancias que son diferentes a las que suceden en los casos de cese, destitución o separación definitiva.

• En el caso concreto, la suspensión que se le impuso al quejoso fue solamente temporal o provisional, pero no se trató de una medida de separación definitiva.

• Atento a dichos razonamientos, el pronunciamiento del Tribunal Colegiado, respecto de la validez constitucional del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro es imprecisa, en tanto que el estudio del cual se desprende esa decisión se hace depender de una inexacta interpretación del numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que, insiste, esa porción normativa no prevé como causa para impedir la reinstalación de los policías en sus puestos a los casos en que se les suspenda temporalmente y, en consecuencia, no es dable que esa prohibición se extienda en la legislación secundaria.

SEXTO.—Procedencia. A efecto de determinar sobre la procedencia de este medio de impugnación, resulta conveniente precisar lo siguiente:

Inicialmente, conforme a las reglas del juicio de amparo, el que se tramitaba por la vía directa era un juicio estrictamente uni-instancial. Es decir, la sentencia que dictaba la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo directo era definitiva y en su contra no procedía ningún medio de defensa.

Posteriormente, con la creación de los Tribunales Colegiados de Circuito en mil novecientos cincuenta y uno, lo resuelto por éstos era la última palabra y se trataba de una determinación firme e inimpugnable, salvo que en la sentencia del amparo directo, se decidiera sobre la inconstitucionalidad de una ley o se estableciera la interpretación directa de un precepto de la Constitución.(4)

Mediante reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve,(5) se modificaron las reglas del juicio de amparo para el efecto de facultar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que conociera de la revisión en amparo directo "únicamente cuando las resoluciones pronunciadas por los Tribunales Colegiados decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la constitución, cuya resolución entrañe, a juicio de la propia corte, la fijación de un criterio de importancia y trascendencia", conforme a la intención del Constituyente, expresada en la exposición de motivos de la mencionada reforma constitucional.

Es importante tener presente que la finalidad de esa reforma, que modificó varios artículos, fue la de fortalecer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un tribunal constitucional. En este contexto, en la referida exposición de motivos, se indicó que la intención del órgano reformador de la Constitución era:

"... fortalecer el carácter final de la Suprema Corte de Justicia y es congruente con el carácter uni-instancial del amparo directo. Cabe recordar que la procedencia de este último, conocido también como amparo en casación o de legalidad, supone que el afectado dispuso de dos instancias jurisdiccionales previas y, en algunos casos, de un recurso administrativo, para hacer valer todos sus derechos.

"En consecuencia, la propuesta no va en demérito alguno de los medios de defensa que nuestro orden jurídico tradicionalmente ha previsto en favor de los ciudadanos y, por el contrario, permitirá a la Suprema Corte continuar contando con un mecanismo de revisión cuando las circunstancias exijan la fijación de un criterio de importancia y trascendencia que oriente la interpretación y aplicación de las normas jurídicas."(6)

Con base en estas consideraciones, se modificó el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, para señalar:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos de que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales."

Posteriormente, en dos mil once, hubieron reformas constitucionales de gran relevancia para el orden jurídico nacional, pues se hicieron explícitos los derechos humanos de los que son titulares las personas y se modificó, sustancialmente, el régimen del juicio de amparo. Esta reforma también modificó la fracción IX del artículo 107 constitucional, para quedar de la siguiente forma:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras."

Como se advierte, la redacción es muy similar a la del texto anterior, pero la expresión que se refería a las sentencias que "decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley" se modificó, para ampliar la procedencia a "sentencias que decidan sobre la constitucionalidad de normas generales".

Asimismo, se agregó, expresamente, un supuesto de procedencia del recurso de revisión que se había establecido previamente por la vía jurisprudencial: el caso en que el Tribunal Colegiado omita el estudio de alguna cuestión de constitucionalidad que hubiera sido planteada en la demanda.

Sin embargo, la esencia de este recurso es la misma: se trata de un medio de defensa extraordinario, pues por regla general el amparo directo sigue siendo uni-instancial. Además, hay otro elemento crucial: para la procedencia del recurso, no basta con que en el asunto esté involucrado algún tema de constitucionalidad, sino que es necesario que este Tribunal Constitucional considere que, con motivo de la resolución del recurso, se fijará un criterio de importancia y trascendencia.

Para aterrizar las reformas constitucionales de dos mil once en la legislación secundaria, el Congreso de la Unión expidió la nueva Ley de Amparo, mediante publicación del dos de abril de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación.

Ahora bien, cabe precisar que el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, tanto en su redacción de mil novecientos noventa y nueve como en la vigente, claramente establecen que los criterios sobre cuándo debe estimarse que una asunto reviste las características de importancia y trascendencia serán fijados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de acuerdos generales del Pleno.

El Pleno emitió el Acuerdo General Número 5/1999, que regulaba el texto constitucional publicado ese año y también reflejaba lo dispuesto en el artículo 83, fracción V, de la Ley de Amparo anteriormente vigente; sin embargo, como ya se ha dicho, todo este marco legal fue modificado. Para atender a estos cambios, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación expidió el Acuerdo General Número 9/2015, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil quince.

Entre el Acuerdo General Número 5/1999 y el Acuerdo General Número 9/2015, hay una diferencia sustantiva. El primero (que ya no está vigente), establecía, en el punto primero, fracción II,(7) un listado de supuestos en que debía estimarse que no se surtían los requisitos de importancia y trascendencia, como por ejemplo, cuando hubiera jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, cuando no hubiera expresión de agravios o éstos se calificaran como inoperantes, o en otros casos análogos.

Por este motivo, en la mayoría de los recursos de revisión que resolvían el desechamiento, las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se avocaban al análisis de los agravios y, si eran inoperantes, esto conducía a la improcedencia del recurso.

Sin embargo, el Acuerdo General Número 9/2015, actualmente vigente, adopta una metodología diferente para determinar si es procedente o no el recurso de revisión. De esta forma, una vez actualizados los presupuestos procesales (como la competencia, legitimación, oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), es necesario que se cumplan las dos condiciones que establecen tanto la Constitución Federal, como el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo,(8) a saber:

1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe resolver sobre la constitucionalidad de normas generales; establecer la interpretación directa de algún precepto constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es Parte, u omitir un pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado en la demanda.

2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los lineamientos sentados por ésta en acuerdos generales.

Respecto de este segundo punto, es el Acuerdo General Número 9/2015 el que establece los lineamientos que permiten determinar si en un dado caso puede estimarse que el asunto reviste las cualidades de importancia y trascendencia, de la siguiente forma:

"SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.

"También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación."

Así pues, el Acuerdo General Número 9/2015, actualmente, vigente adopta una postura más deferente hacia la consideración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre cuándo un determinado asunto es importante y trascendente.

Es decir, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión; permite a esta Suprema Corte valorar de manera discrecional si, a su juicio, la resolución de un determinado asunto puede: (i) dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o, (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

Lo cierto es que el recurso de revisión en contra de las sentencias de amparo directo, conforme al régimen jurídico actualmente vigente, permite a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación hacer una valoración discrecional de los méritos de cada asunto, para determinar si a su juicio procede o no el recurso de revisión extraordinario. Como lo señaló el propio Constituyente, esto tiene como finalidad la de fortalecer el carácter de órgano límite de este Tribunal Constitucional, pero sin que esto entorpezca sus labores cotidianas.

Es por este motivo que la aceptación de un recurso de revisión está sujeta a las dos condiciones enumeradas, que son de apreciación discrecional y subjetiva por parte de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto de cuándo un criterio puede llegar a impactar de forma relevante al orden jurídico nacional o de cuándo algún criterio jurisprudencial sobre un tema de constitucionalidad puede contravenirse.

Ahora, en el caso se observa que el recurrente impugnó desde su demanda de amparo la constitucionalidad del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública Ciudadana del Estado de Querétaro, así como también solicitó la interpretación del numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Sobre dichos tópicos el Tribunal Colegiado del conocimiento dio contestación, medularmente, sobre la base de la intelección del referido artículo constitucional, del cual desentrañó su alcance y contenido y, posteriormente, estableció la concordancia entre dicha porción normativa y el artículo impugnado, desestimando el argumento del recurrente, el cual –como se ha explicitado– consiste en un tema propiamente constitucional.

Con base en lo anterior, se arriba a la convicción de que en este asunto se satisface el primero de los requisitos para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, puesto que subsiste un problema de constitucionalidad, relacionado con una norma general, a saber, el artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública Ciudadana del Estado de Querétaro, así como la interpretación de un precepto de la Ley Fundamental; además, en la presente instancia, el peticionario de amparo hace valer argumentos tendientes a combatir los razonamientos esgrimidos por el Tribunal Colegiado sobre dichos tópicos.

En diverso aspecto, no se soslaya que sobre la interpretación y alcance del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal ha emitido diversos criterios en los cuales se establece su debida intelección; sin embargo, en el caso concreto, de los agravios del recurrente –esencialmente– se desprende que, la litis planteada, consiste en que el pronunciamiento del Tribunal Colegiado podría revestir un desconocimiento a los precedentes resueltos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es decir, que de los argumentos vertidos en la sentencia recurrida, se desprende la existencia de un estudio que contraviene la doctrina jurisprudencial que este Tribunal Constitucional ha establecido en torno a la referida porción normativa de la Ley Fundamental.(9)

De ese modo, si la impugnación del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, se hizo depender de la interpretación del multicitado precepto constitucional y, en la especie, el quejoso alega que la intelección que al efecto realizó el Tribunal Colegiado es inexacta, aunado a que señala la indebida aplicación de jurisprudencia emitida por esta Segunda Sala, es inconcuso que el asunto reviste las notas de importancia y trascendencia, motivo por el cual es dable establecer que se acreditan los elementos de procedencia del presente recurso de revisión.

SÉPTIMO.—Estudio de fondo. Para efectos de abordar la litis del presente asunto, es necesario traer a colación los razonamientos que este Alto Tribunal, ha emitido en torno a la interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Bajo ese contexto, el texto original del artículo 123 constitucional no contenía división alguna en los apartados que al día de hoy rigen el ámbito laboral dentro de nuestro sistema jurídico, es decir, que no se hacía distinción alguna entre los trabajadores al servicio de particulares o al servicio de los gobiernos, constituyéndose así un principio de igualdad en las condiciones que regirían toda relación de trabajo; empero, la condición de servidor en la función pública se mantuvo bajo los lineamientos de naturaleza administrativa, hasta la reforma a la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de diciembre de mil novecientos sesenta.