SISTEMA DE SEGURIDAD CIUDADANA DEL ESTADO DE QUERÉTARO. EL PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 188 DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 30 DE MAYO DE 2016, EN LA PORCIÓN NORMATIVA "SUSPENSIÓN", ES INCONSTITUCIONAL.

"Artículo 179. El Consejo de Honor y Justicia de cada corporación determinará la aplicación de una suspensión temporal del policía sujeto a procedimiento cuando considere que el mantenerlo activo puede afectar las condiciones del servicio o representa un riesgo para la sociedad.

"Esta suspensión temporal tendrá carácter preventiva y subsistirá hasta que el procedimiento de que se trate quede total y definitivamente resuelto, a menos que el Consejo de Honor y Justicia considere que es procedente levantar la suspensión mediante resolución debidamente fundada y motivada.

"La suspensión conlleva tanto la cesación de su servicio, percepciones y prestaciones, pero en caso de que el elemento sea declarado sin responsabilidad por el Consejo de Honor y Justicia competente, se le reintegrarán las percepciones suspendidas y se le reincorporará a su puesto."

De las disposiciones legales transcritas, se desprende que el órgano encargado de conocer y resolver el incumplimiento de los deberes y obligaciones de los policías, así como para determinar la aplicación de sanciones como consecuencia del desconocimiento de los miembros de las corporaciones de seguridad pública que impliquen una responsabilidad, entre otras tareas tendientes al correcta funcionamiento de las instituciones policiales, es el Consejo de Honor y Justicia.

Asimismo, dicho órgano de control interno, durante el procedimiento de responsabilidad respectivo puede adoptar medidas preventivas, cuando así lo solicite la Unidad de Asuntos Internos o su similar. Dichas medidas podrán consistir en la suspensión del sujeto a revisión, sin goce de sueldo, durante el desahogo del procedimiento de mérito.

De la misma manera, al resolver los procedimientos internos, y de encontrarse responsable al policía, el Consejo de Honor y Justicia o su similar podrá imponer sanciones o correctivos disciplinarios, como la suspensión sin goce de sueldo de quince hasta ciento ochenta días naturales.

Además, el referido órgano de control interno podrá establecer medidas temporales, como la suspensión provisional del policía sujeto a procedimiento, cuando a consideración del Consejo de Honor y Justicia considere que el mantenerlo en activo pueda afectar las condiciones del servicio o un riesgo a la sociedad.

Sobre esta medida preventiva (suspensión), de conformidad con el párrafo tercero del numeral 179 de la aludida ley, implica la cesación momentánea de la prestación del servicio y, en consecuencia, que el policía no reciba sus percepciones y prestaciones; sin embargo, en el caso que no se le declare como responsable de la conducta administrativa que se le impute, se le reintegrarán las prestaciones y podrá reincorporarse en su puesto.

Ahora, resulta imprescindible aclarar que en el presente asunto, la suspensión impugnada por el quejoso no derivó de un procedimiento de responsabilidad administrativa incoado en su contra; sino que ocurrió como consecuencia de una orden verbal emitida por el superior jerárquico del recurrente, sin que de los autos se establezca que dicha determinación surgió con motivo de una acción disciplinaria, o incluso, por la desatención al cumplimiento de sus funciones.

No debe soslayarse que una suspensión temporal de un miembro de una institución de seguridad pública no deriva, exclusivamente, de un procedimiento de responsabilidad administrativa, sino que puede desprenderse de la relación de coordinación que existe entre el Estado y el elemento operativo, cuestión distinta de los procedimientos en comento, donde el Estado actúa en una relación de supra a subordinación.

En efecto, la suspensión temporal puede suscitarse, a partir de aspectos relacionados con acciones disciplinarias, directamente vinculados con el cumplimiento de las funciones que desempeñan dentro de las corporaciones de seguridad pública; pero que se imponen, desde luego, a partir de la relación de coordinación entre el Estado y el funcionario público.

De esa manera, las interrupciones provisionales de los policías pueden obedecer a circunstancias distintas entre sí, pero su imposición y ejecución no pueden concebirse como una separación definitiva, por el contrario, como se ha reiterado, representan un mecanismo a partir del cual el elemento operativo no puede desarrollar sus funciones durante un plazo provisional, pero sin que se le desincorpore de la institución pública.

Si bien los artículos transcritos de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro se refieren a aspectos propios de un procedimiento de responsabilidad administrativa, lo cierto es que fungen, dentro de la citada legislación, como el punto de referencia a partir del cual puede analizarse el contenido e impacto del concepto "suspensión" para efectos de la relación entre el Estado y el policía, de ahí la importancia de analizarlos y desentrañar su alcance.

Precisado lo anterior, en la inteligencia que una suspensión temporal no deriva, necesariamente, de un procedimiento de responsabilidad administrativa, dentro del contexto propio de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, es indudable que el concepto de "suspensión" se entiende como la interrupción temporal, provisional o preventiva de la prestación del servicio de seguridad pública por parte del policía; en otras palabras, solamente puede concebirse como una paralización no definitiva en el desempeño de las funciones de un elemento operativo, sin que pueda entenderse como una desincorporación definitiva de la corporación policial.

La suspensión de un policía, en los términos que establece la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro no puede ser atendida como una forma de terminación definitiva de la relación administrativa del policía con el Estado; por el contrario, dicho concepto, únicamente, representa la parálisis temporal en la prestación del servicio público, sin que por ese motivo el funcionario quede desvinculado del poder público.

Aunado a lo anterior, la suspensión para efectos de la multicitada ley tiene una doble característica, a saber, como medida preventiva y, por otra, como sanción ante la acreditación de que el policía de que se trate inobservó la ley que rige su función.

Ahora, en la propia Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, se establecen las hipótesis normativas por virtud de las cuales es posible entender que la relación administrativa entre el policía y el Estado queda definitivamente terminada.

En efecto, basta con acudir al contenido de los artículos 184,(20) 185(21) y 186(22) de dicho ordenamiento jurídico local, para advertir que la finalización en definitiva de la relación administrativa relatada, acontece cuando se ordena la "separación" y "retiro" del policía; en tanto que dichos conceptos, implican el cese de las funciones del elemento operativo de manera terminante.

Incluso, que esa separación o retiro definitivo del servicio activo puede suscitarse ante la actualización de causas ordinarias o extraordinarias establecidas en la ley, con la finalidad de preservar los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos.

Además, que de las causas que provocan la separación o retiro, no se advierte la existencia del supuesto relativo a la suspensión preventiva o provisional a que pueda ser sujeto el policía.

En consecuencia, para efectos de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, las maneras en que se puede dar por terminada en definitiva la relación administrativa entre el poder público y un elemento policial, son la separación y el retiro; sin que pueda desprenderse la previsión de la hipótesis de la suspensión temporal.

Por el contrario, la suspensión temporal se entiende, en términos de la relatada legislación local, como una medida preventiva o como una sanción de carácter no definitivo, pero sin que en ninguno de los casos implique la desincorporación del policía de la institución de seguridad pública o el quebrantamiento tajante de la relación con el Estado.

Bajo ese contexto, es fundado el agravio expresado por el quejoso, en el que sostiene que el numeral 188, párrafo tercero, en la porción normativa "suspensión", de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, resulta inconstitucional, al ampliar la prohibición a que hace referencia el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal.

Lo anterior, en la medida en que la disposición jurídica local prevé un supuesto para impedir la reinstalación de un policía en su puesto, que propiamente no puede ser entendido como una causa de interrupción definitiva de la institución de seguridad pública; es decir, al contemplar como forma de terminación de la relación a la paralización momentánea o temporal en el desempeño de las funciones del elemento operativo, el legislador estatal desconoció el contenido del aludido precepto constitucional.

Atendiendo al hecho que la prohibición de reincorporación de los miembros de instituciones de seguridad pública a que alude el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, únicamente opera cuando se actualiza una causa de terminación definitiva de la relación administrativa; es posible determinar que el artículo impugnado, al contemplar una interrupción provisional o temporal en el desempeño del cargo como una forma de terminación definitiva de la relación administrativa entre el Estado y el funcionario, es inconcuso, que el numeral 188, párrafo tercero, de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, en la porción normativa "suspensión" deviene inconstitucional.

En efecto, tal como se sostiene en esta sentencia, en las legislaciones secundarias puede otorgársele una denominación diferente a las causas que provocan la disolución terminante de la relación entre el Estado y el policía, pero con independencia de la multiplicidad de conceptos que sobre el particular puedan establecerse, lo que debe tomarse en consideración –para efectos de concluir en que es improcedente la reinstalación en sus funciones– es el contenido del concepto que se emplee, con la finalidad de poder alcanzar la plena convicción que su objeto principal es la de separar, remover o terminar en modo definitivo al funcionario y, en consecuencia, su desincorporación terminal de la institución pública respectiva.

Cuestión que en el caso que se analiza no acontece, en la medida que la suspensión no puede ser entendida como un supuesto de conclusión y quebrantamiento de la relación administrativa entre el Estado y el elemento operativo, sino solamente como la paralización temporal en el desempeño de las funciones inherentes a su cargo. Por esas razones, resulta inconstitucional el artículo 188, párrafo tercero, de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, únicamente por lo que hace a la porción normativa "suspensión".

En consecuencia, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y, por ende, conceder el amparo solicitado para los efectos siguientes:

a) La Sala Unitaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro deje insubsistente la sentencia dictada en el expediente 244/2016 de su índice.