AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5482/2022

1. En este apartado se desarrollan las razones por las cuales esta Primera Sala arriba a la convicción de que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro es constitucional al respetar los principios de legalidad y seguridad jurídica, porque el plazo para la emisión de la multa que ese precepto regula se contiene en el artículo 119 de la misma ley, sin necesidad de acudir a un reglamento.
2. Para sostener la conclusión anticipada corresponde desarrollar en este apartado los aspectos siguientes: (i) Planteamiento de la parte quejosa, (ii) Parámetro de regularidad y (iii) Análisis del caso concreto.

(i) Planteamiento de la parte quejosa

1. En el recurso de revisión ********** argumenta que la sentencia del tribunal colegiado es inexacta porque las facultades de supervisión y sanción de la CONSAR son distintas. La supervisión tiene como finalidad evaluar riesgos, pero no sancionar. La potestad sancionatoria está contenida en el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, por lo que el plazo de ese precepto no puede considerarse contenido en el artículo 141 bis del reglamento de esa ley.
2. Al examinarse la sentencia del tribunal colegiado, se constata que resolvió que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el retiro respeta el principio de seguridad jurídica porque el plazo para imponer la multa que prevé ese numeral no es indefinido, sino que lo regula el artículo 141 bis del reglamento de esa ley.
3. Una vez que se refirió el planteamiento de **********, lo que corresponde es indicar el parámetro de regularidad al que debe someterse el análisis de la norma cuya constitucionalidad es cuestionada.

(ii) Parámetro de regularidad

1. Como se determinó al resolver la acción de inconstitucionalidad 81/2008 , este Tribunal Pleno ha sostenido que en los actos de molestia, como lo son los procedimientos sancionatorios y las multas, los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales, se respetan del modo siguiente.
2. Por las autoridades administrativas, mediante la fundamentación y motivación de sus actos.
3. Por las autoridades legislativas, cuando las disposiciones de observancia general que emiten, por una parte, generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta.
4. Tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, de tal suerte que se le impida actuar de manera arbitraria o caprichosa en atención a las normas a que debe sujetarse al ejercer dicha facultad.
5. Asimismo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la seguridad jurídica no implica que el legislador deba establecer un procedimiento detallado para regular todas y cada una de las relaciones que se entablen entre los particulares y las autoridades, pues basta con señalar los elementos mínimos para que las personas puedan hacer valer sus derechos, y sobre ese aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades. Sirve de apoyo a tal aseveración la jurisprudencia de rubro: “GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES” .
6. También es pertinente destacar que el legislador no está obligado a establecer en un solo precepto legal todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden, válidamente, consignarse en diversos numerales del propio ordenamiento legal, e inclusive en distintos cuerpos normativos, en tanto no existe ninguna disposición constitucional que establezca lo contrario. Al respecto es citable la jurisprudencia de rubro: “DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES” .
7. En ese sentido, respecto a los actos de molestia, como lo son los procesos sancionatorios y las multas, tratándose de disposiciones legales que reconocen un derecho o establecen una obligación a cargo de las personas, en respeto al derecho fundamental a la seguridad jurídica, el legislador está obligado a establecer el mecanismo a través del cual se va a ejercer ese derecho o cumplir esa obligación, así como las correlativas facultades y obligaciones de la autoridad, en la inteligencia de que dicho mecanismo puede, válidamente, desarrollarse en distintos cuerpos normativos.
8. Así, el derecho a la seguridad jurídica, reconocido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política del país, tutela la prerrogativa de las personas a no encontrarse jamás en una situación de incertidumbre jurídica y en consecuencia, en un estado de indefensión. Su esencia versa sobre la premisa consistente en “saber a qué atenerse” respecto del contenido de las leyes y de la propia actuación de la autoridad.
9. Como se compendia en la jurisprudencia de rubro: “SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE” , tal principio, consagrado en la Constitución Política del país, es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión.
10. En ese sentido, el contenido esencial de principio de seguridad jurídica radica en “saber a qué atenerse” respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad.
11. Sin embargo, la seguridad jurídica no puede entenderse en el sentido de que la ley debe pormenorizar cada una de las relaciones que surgen durante un proceso, sino que el legislador establece elementos mínimos que sirvan para hacer efectivos los derechos de las personas y, a su vez, se eviten arbitrariedades. Por tanto, no es necesario que la ley detalle minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad.
12. De igual forma, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la inconstitucionalidad de una norma no puede depender de la supuesta imprecisión o inexactitud en que el legislador incurra al momento de configurarla, pues la exigencia de establecer cada uno de los supuestos y definiciones en el ordenamiento haría imposible la función legislativa, en tanto la redacción de las leyes en general se traduciría en una labor interminable e impráctica.
13. Por ende, en caso de vaguedad, ambigüedad, confusión y contradicción entre los términos, frases, vocablos o locuciones que se establecen en una disposición legal, corresponde entonces a su intérprete establecer el sentido y alcance de la misma, la cual puede armonizarse a través del análisis sistemático del precepto en función con otras normas del propio ordenamiento o de otros ordenamientos que se relacionen y la ley expresamente así lo permita.
14. Una vez sentadas las bases que representan el parámetro de regularidad al que debe someterse el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, lo que corresponde es la resolución del caso concreto.

c) Análisis del caso concreto

1. La Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro contiene una estructura de la que se aprecia la distinción entre las facultades de la CONSAR de supervisión y de sanción como se muestra en el esquema en el que se citan los artículos que resultan más relevantes para resolver este caso. El contenido estructural de la ley en análisis es el siguiente:

Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro

Capítulo I

Disposiciones preliminares

Capítulo V

De la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro

Sección I

De la contabilidad

Sección II

De la supervisión

Artículo 89. La supervisión que realice la Comisión se sujetará al Reglamento de esta Ley, y comprenderá el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección que se confieren a la Comisión en esta ley, así como en otras leyes y disposiciones aplicables. Tratándose de las instituciones de crédito la supervisión se realizará exclusivamente por lo que respecta a las operaciones que realicen en relación con los referidos sistemas.

Capítulo VI

De las sanciones administrativas

Artículo 99. El incumplimiento o la contravención a las normas previstas en la presente ley, en las leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, así como en los reglamentos y disposiciones que de ellas emanen, en lo relacionado con los sistemas de ahorro para el retiro, por parte de los Participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro, contralores normativos, consejeros independientes, consejeros, directores, administradores, funcionarios, apoderados, agentes, empleados y demás personas, serán sancionados con multa que impondrá administrativamente la Comisión, tomando como base el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción, a excepción de que en la propia ley se disponga otra forma de sanción.

Si después de haber sido sancionada una conducta hubiera reincidencia o el mismo incumplimiento en forma reiterada, ésta se sancionará con multa cuyo importe será equivalente de hasta el doble de la sanción impuesta originalmente. Igualmente, cuando la Comisión además de imponer la sanción que corresponda otorgue al infractor un plazo para que cumpla con la obligación omitida o para que normalice la operación irregular motivo de la sanción o realice el resarcimiento de daños a los Trabajadores y el infractor no dé cumplimiento a ello, este nuevo incumplimiento será sancionado como reincidencia.

Para imponer la multa que corresponda, la Comisión deberá oír previamente al interesado. Para tal efecto, la Comisión deberá otorgar un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes. Agotado el plazo o la prórroga señalados anteriormente, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tendrá por precluido el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo correspondiente, se procederá a emitir la resolución que corresponda, ajustándose a lo dispuesto en el presente artículo.

Una vez evaluados los argumentos hechos valer por el interesado y valoradas las pruebas aportadas por éste, o en su caso una vez valoradas las constancias que integran el expediente administrativo correspondiente, la Comisión para imponer la multa que corresponda, en la resolución que al efecto se dicte, deberá:

a) Expresar con precisión el o los preceptos legales o disposiciones administrativas aplicables al caso, así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se toman en consideración para determinar la existencia de la conducta infractora;

b) Tomar en cuenta la gravedad del acto u omisión que dio origen a la imposición de la multa, así como las consecuencias ocasionadas en la operación de los sistemas de ahorro para el retiro y la capacidad económica del infractor.

Cuando la multa a imponer sea superior al mínimo establecido, en la resolución que al efecto se dicte, se deberán razonar las circunstancias y motivos por las que se considere aplicable al caso concreto un monto superior al mínimo previsto por la ley.

Las multas que se impongan en términos de la presente ley no excederán en ningún caso del cinco por ciento del capital contable del Participante de que se trate, las cuales serán notificadas al representante legal del Participante en los Sistemas de Ahorro para el Retiro que haya cometido la infracción. La imposición de sanciones no relevará al infractor de cumplir con las obligaciones o regularizar las situaciones que motivaron la determinación de las multas.

Lo dispuesto en el presente artículo no excluye la imposición de las sanciones que conforme a ésta u otras leyes fueren aplicables por la comisión de otras infracciones o delitos, ni la revocación de las autorizaciones o concesiones otorgadas a los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro a que alude la presente ley.

Artículo 100. Las infracciones a que se refiere este artículo cometidas por los Participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro, contralores normativos, consejeros independientes, consejeros, directores, administradores, funcionarios, apoderados, agentes, empleados y demás personas, se sancionarán como sigue:

I. Multa de un mil a cinco mil días de salario

Capítulo VII

De los delitos

Capítulo VIII

Del procedimiento de conciliación y arbitraje

Capítulo IX

Disposiciones generales

Artículo 119. Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de cuatro meses para que la Comisión resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido positivo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante la Comisión, conforme al Reglamento Interior de ésta. De no expedirse la constancia mencionada dentro del plazo citado, se fincará, en su caso, la responsabilidad que resulte aplicable.

Los requisitos de presentación y plazos, así como otra información relevante aplicables a las promociones que realicen los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, deberán precisarse en disposiciones de carácter general.

Cuando el escrito inicial no contenga los datos o no cumpla con los requisitos previstos en las disposiciones aplicables, la Comisión deberá prevenir al interesado, por escrito y por una sola vez, para que dentro de un término que no podrá ser menor de diez días hábiles subsane la omisión. Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, dicha prevención deberá hacerse a más tardar dentro de la mitad del plazo de respuesta de la Comisión y, cuando éste no sea expreso, dentro de los veinte días hábiles siguientes a la presentación del escrito inicial.

Notificada la prevención, se suspenderá el plazo para que la Comisión resuelva y se reanudará a partir del día hábil inmediato siguiente a aquél en que el interesado conteste. En el supuesto de que no se desahogue la prevención en el término señalado, la Comisión desechará el escrito inicial.

Si la Comisión no hace el requerimiento de información dentro del plazo correspondiente, no podrá rechazar el escrito inicial por incompleto.

Salvo disposición expresa en contrario, los plazos para que la Comisión conteste empezarán a correr el día hábil inmediato siguiente a la presentación del escrito correspondiente.

Artículo 120. El plazo a que se refiere el artículo anterior no será aplicable a las promociones donde por disposición expresa de esta ley la Comisión deba escuchar la opinión de otras autoridades, además de aquellas relacionadas, cuando esto sea aplicable, con las autorizaciones relativas a la constitución, fusión, escisión y liquidación de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro. En estos casos no podrá exceder de ocho meses el plazo para que la Comisión resuelva lo que corresponda, siendo aplicables las demás reglas a que se refiere el artículo 119 de esta ley.

Artículo 121. La Comisión, a solicitud de parte interesada, podrá ampliar los plazos establecidos en la presente ley, sin que dicha ampliación exceda en ningún caso de la mitad del plazo previsto originalmente en las disposiciones aplicables, cuando así lo exija el asunto y no tenga conocimiento de que se perjudica a terceros en sus derechos. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará en el caso de los programas de corrección a que se refiere el artículo 100 ter de la presente ley.

Artículo 122. No se le aplicará lo establecido en los artículos 119, 120 y 121 a la Comisión en el ejercicio de sus atribuciones de supervisión, inspección y vigilancia.

1. Del análisis de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, destaca que el capítulo V, denominado “de la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro”, se compone de la sección I, denominada “de la contabilidad”, y sección II “de la supervisión”.
2. En la mencionada sección I, destaca el artículo 84 que establece que la contabilidad de las sociedades de inversión, como **********, se sujeta a reglas específicas .
3. En la sección II, cobra especial importancia el contenido del artículo 89, que señala que la supervisión que realice la CONSAR está sujeta al reglamento de la Ley, y comprenderá el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección que se confieren a la CONSAR en la ley, así como en otras leyes y disposiciones aplicables .
4. En términos del artículo 89 en análisis, la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro , tiene por objeto evaluar los riesgos a que están sujetos, sus sistemas de control y la calidad de su administración, a fin de procurar que los mismos mantengan una adecuada liquidez, sean solventes y estables y, en general se ajusten a las disposiciones que los rigen y a los usos y sanas prácticas de los mercados financieros. Asimismo, por medio de la supervisión se evaluarán de manera consolidada los riesgos de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro agrupados o que tengan nexos patrimoniales, así como en general el adecuado funcionamiento de dichos sistemas.
5. El artículo 92 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro señala que la inspección que practique la CONSAR se efectuará a través de visitas, verificación de operaciones y auditorías de registros y sistemas, en las instalaciones o equipos automatizados de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro .
6. El artículo 93 de la ley en análisis dispone que la vigilancia se efectuará por medio del análisis de la información económica y financiera, a fin de medir posibles efectos en los participantes y en los sistemas de ahorro para el retiro en su conjunto . Asimismo, consistirá en cuidar que los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro cumplan con las leyes y normativa que les rige, y atiendan las observaciones e indicaciones de la CONSAR, resultado de las visitas de inspección o de otras medidas de control practicadas.
7. El mismo artículo 93 en análisis dispone que las medidas adoptadas en ejercicio de la facultad de vigilancia serán preventivas para preservar la estabilidad y buen funcionamiento de los sistemas de ahorro para el retiro, y normativas para definir criterios y establecer reglas y procedimientos a los que deban ajustarse los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro conforme a lo previsto en la ley.
8. Una vez agotado el capítulo V “de la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro”, la ley da paso al capítulo VI “de las sanciones”, que es donde se encuentra el artículo 99 en controversia.
9. El artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro establece que el incumplimiento a las leyes y normas que rigen al sistema, se sancionarán con multa. Previo a la imposición de una multa, se oirá a la persona interesada para que dentro del plazo de diez días hábiles manifieste lo que en su derecho convenga y ofrezca pruebas. Una vez concluido el plazo otorgado, analizados los argumentos y pruebas ofrecidas por la persona interesada la CONSAR impondrá la multa en la que valorará las condiciones particulares de cada caso.
10. El reproche de ********** radica en que ese artículo 99 no establece el plazo en el que la CONSAR emitirá la multa. La interpretación dada por el tribunal colegiado consiste en que el precepto respeta el principio de seguridad jurídica porque el artículo 141 bis del reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro prevé un plazo de seis meses para la emisión de la sanción .
11. El planteamiento de ********** es infundado y la interpretación del tribunal colegiado de circuito es inexacta.
12. El artículo 141 bis del reglamento no es aplicable porque se refiere a la facultad de vigilancia, pero como se ha visto, ésta es una de las facultades con las que cuenta la CONSAR para llevar a cabo la supervisión que de manera general se prevé en el artículo 89 de la ley.
13. Esto es, el artículo 89, que señala que la supervisión que realice la CONSAR está sujeta al reglamento de la Ley, y comprenderá el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección que se confieren a la CONSAR en la ley, así como en otras leyes y disposiciones aplicables .
14. El artículo 92 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro señala que la inspección que practique la CONSAR se efectuará a través de visitas, verificación de operaciones y auditorías de registros y sistemas, en las instalaciones o equipos automatizados de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro .
15. El artículo 93 de la ley en análisis dispone que la vigilancia se efectuará por medio del análisis de la información económica y financiera, a fin de medir posibles efectos en los participantes y en los sistemas de ahorro para el retiro en su conjunto .
16. La facultad sancionatoria está fuera del capítulo V en análisis , que regula las facultades de supervisión, inspección y vigilancia. La imposición de multa como sanción está prevista en el capítulo VI, “de las sanciones administrativas”, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, de manera precisa en el artículo 99 cuya regularidad constitucional es examinada en este asunto.
17. El sólo hecho de que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro omita la expresión del plazo para que la CONSAR ejerza su facultad sancionatoria mediante la imposición de la multa no torna inconstitucional el precepto. Pues el legislador no está obligado a establecer en un solo precepto legal, todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden, válidamente, consignarse en diversos numerales del propio ordenamiento legal.
18. En el caso en análisis, en el capítulo IX, “de las disposiciones generales”, la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro dispone, en el artículo 119, que salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de cuatro meses para que la Comisión resuelva lo que corresponda .
19. Ese artículo 119 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro establece un plazo general o residual de cuatro meses para que la CONSAR resuelva lo que corresponda. Se trata de un plazo que dada su inserción en el capítulo de “disposiciones generales”, como lo indica el precepto, es aplicable para todos los casos en que la ley no prevea uno distinto.
20. Por tanto, si conforme al artículo 99 del mismo ordenamiento, la autoridad otorga el plazo de diez días previo a imponer la multa que ese precepto prevé como sanción, es claro que la facultad sancionatoria ahí prevista tiene un tiempo determinado, que es de cuatro meses contados a partir de que culminó el plazo otorgado para alegar y probar en defensa de a quien se le reputa una conducta sancionable con multa.
21. Importa aclarar que las facultades de supervisión, inspección y vigilancia reguladas en el capítulo V de la ley en análisis, son distintas de la potestad sancionatoria prevista en el capítulo VI, de manera precisa en el artículo 99 en controversia, por lo que, es evidente que el artículo 122 del mismo ordenamiento , no excluye al procedimiento sancionador de la aplicación del plazo general y residual del artículo 119 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
22. Conforme a lo expuesto, el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, que prevé el procedimiento para la imposición de multa ante el incumplimiento de las normas que rigen a los sistemas de ahorro para el retiro, respeta los principios de legalidad y seguridad jurídica pese a que no disponga el plazo para la imposición de la multa que prevé ese precepto.
23. Es así, porque el legislador no está obligado a establecer en un solo precepto legal todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden, válidamente, consignarse en diversos numerales del propio ordenamiento legal. En el caso, del análisis de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, se constata que el artículo 119 dispone el plazo de cuatro meses al que debe sujetarse la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro en caso de que la norma no disponga otro. Por tanto, del análisis conjunto de los artículos 99 y 119 de la ley, se concluye respetan los principios de legalidad y seguridad jurídica.
24. Ante la conclusión alcanzada no se amerita mayor pronunciamiento en torno al artículo 141 bis del Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, pues como se ha visto, ese precepto no regula el plazo previsto en el artículo 99 de la ley.
25. En las relatadas, condiciones, lo que corresponde es, aunque por razones distintas, confirmar la sentencia en la que el tribunal colegiado de circuito negó el amparo por considerar constitucional el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.