AMPARO DIRECTO 146/2011. 27 DE OCTUBRE DE 2011. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: SALVADOR GONZÁLEZ BALTIERRA. PONENTE: EMMANUEL G. ROSALES GUERRERO. SECRETARIO: ENRIQUE OROZCO MOLES.

"... esta Segunda Sala estableció que, en primer lugar, debe ser motivo de análisis el tema relativo a la competencia de la autoridad, ya sea porque la autoridad carece de facultades para emitir el acto, o bien, porque citó deficientemente los preceptos legales que le brindan atribuciones, pues lo anterior tiene como consecuencia que la Sala Fiscal declare la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, lo que se traduce en el máximo beneficio que el actor pueda alcanzar, toda vez que el acto impugnado deja de tener valor jurídico, por lo que se hace innecesario el estudio de los restantes conceptos de anulación. ... en primer lugar, el relativo al análisis de la competencia de la autoridad demandada, sea que se haga a través de un argumento propuesto por el actor, o mediante un análisis oficioso de la Sala Fiscal, con el resultado de que, cuando sea fundado, en ambos casos la declaratoria dará lugar a la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, ... De lo anteriormente relacionado, se obtiene que esta Segunda Sala ha sustentado lo siguiente: a) Las cuestiones de competencia son de orden público, pues se trata de un presupuesto esencial de validez de todo acto de autoridad, lo que condujo a determinar que la fundamentación de la competencia de la autoridad, constituye un requisito esencial y una obligación de la autoridad, pues ésta sólo puede hacer lo que la ley le permite. b) Al entrar al examen de los conceptos de nulidad, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben analizar, en primer lugar, el tema relativo a la competencia de la autoridad, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la insuficiente cita de apoyo en los preceptos legales que le brinden atribuciones. c) En el supuesto de que la Sala contenciosa estime que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será la causa de nulidad de la resolución impugnada, y será lisa y llana, toda vez que, ante este vicio, la resolución carece de valor jurídico. d) No es obstáculo a dicha determinación, que esta decisión no impide que la autoridad que sí sea competente, en su caso, y en ejercicio de sus atribuciones legales pueda dictar una nueva resolución sobre el mismo asunto, pero no debe olvidarse que las facultades de la autoridad competente no formaron parte de la litis. En estas condiciones, el criterio sustentado en la jurisprudencia 2a./J. 155/2007, debe considerarse superado, pues si bien es cierto que en él se ponderaba que la resolución recaída a un juicio de nulidad en la que se declarase la nulidad lisa y llana de un acto por indebida fundamentación de la competencia, implicaba que la autoridad demandada podía instaurar un nuevo procedimiento y dictar una nueva resolución, lo que daba a lugar a que el actor contara con interés jurídico para promover el juicio de garantías, no debe perderse de vista que la autoridad no queda vinculada a subsanar el vicio detectado, a excepción de lo establecido en la jurisprudencia 99/2007 sustentada por esta Segunda Sala,(12) máxime que las facultades de la autoridad competente no formaron parte de la litis planteada. Además, debe tomarse en cuenta que antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, no existía disposición alguna que obligara a las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a privilegiar el estudio de los conceptos de impugnación encaminados al fondo del asunto bajo el principio del mayor beneficio, lo cual en la actualidad ya está autorizado legalmente en el penúltimo párrafo del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en los siguientes términos: ‘Artículo 51. ... (Adicionado, D.O.F. 10 de diciembre de 2010) Cuando resulte fundada la incompetencia de la autoridad y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, el tribunal deberá analizarlos y si alguno de ellos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederá a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor.’. Esta reforma al penúltimo párrafo del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo obliga a las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, lo cual aconteció el diez de diciembre de dos mil diez, ya que en el correspondiente decreto solamente se hizo reserva para una vacatio legis en relación con la adición a dicha ley del capítulo XI del título II (artículos 58-1 a 58-15) los cuales entrarían en vigor a partir de los 240 días naturales siguientes a la fecha de publicación respectiva.(13) Por tanto, la jurisprudencia 2a./J. 9/2011 que se aclara sólo deberá tomarse en cuenta para aquellos casos del conocimiento de los Tribunales Colegiados en los que las sentencias impugnadas se hubiesen emitido por las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa hasta el diez de diciembre de dos mil diez, pues a partir del día siguiente estos últimos órganos jurisdiccionales ya deben observar el texto vigente del penúltimo párrafo del artículo 51 de Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Consecuentemente, procede aclarar la jurisprudencia a que este expediente se refiere, para quedar con la siguiente redacción: ‘PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LOS ARTÍCULOS 50, SEGUNDO PÁRRAFO, Y 51, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, OBLIGAN AL EXAMEN PREFERENTE DE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD, PUES DE RESULTAR FUNDADOS HACEN INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS RESTANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE ANTES DE LA REFORMA DEL 10 DE DICIEMBRE DE 2010). Esta Segunda Sala estima que el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 155/2007, de rubro: «AMPARO DIRECTO. SUPUESTO EN QUE EL ACTOR EN UN JUICIO DE NULIDAD TIENE INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR EN AQUELLA VÍA UNA RESOLUCIÓN DE NULIDAD LISA Y LLANA.» ha sido superado. Lo anterior, en virtud de que el artículo 50, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al disponer que cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben analizar primero las que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, implica que dichos órganos jurisdiccionales están obligados a estudiar, en primer lugar, la impugnación que se haga de la competencia de la autoridad para emitir el acto cuya nulidad se demande, incluso de oficio, en términos del penúltimo párrafo del artículo 51 del mismo ordenamiento, el cual establece que el tribunal podrá examinar de oficio la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, análisis que, de llegar a resultar fundado, por haber sido impugnado o por así advertirlo oficiosamente el juzgador, conduce a la nulidad lisa y llana del acto enjuiciado, pues ese vicio, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la cita insuficiente de apoyo en los preceptos legales que le brinden atribuciones a la autoridad administrativa emisora, significa que aquél carezca de valor jurídico, siendo ocioso abundar en los demás conceptos de anulación de fondo, porque no puede invalidarse un acto legalmente destruido.’. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO. Resulta procedente la aclaración de jurisprudencia. SEGUNDO. Queda aclarada la jurisprudencia 2a./J. 9/2011 en los términos de esta resolución. TERCERO. Háganse las anotaciones respectivas y dése publicidad. Notifíquese; remítase testimonio de esta resolución y la modificación de la jurisprudencia que se establece en este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno; de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia, de los Tribunales Colegiados de Circuito y de los Juzgados de Distrito, la modificación relativa, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido. Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández, José Fernando Franco González Salas, Luis María Aguilar Morales y presidente Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Firman el Ministro presidente y la Ministra ponente, con el secretario de acuerdos de la Segunda Sala, que autoriza y da fe."

Con base en lo anterior, como la nulidad de la Sala no invalidó la totalidad de la actuación de la autoridad ni solucionó la problemática de origen, pues sólo nulificó los oficios de respuesta impugnados, pero correlativamente existe la consecuencia necesaria de obligar a la autoridad a producir una respuesta que, desde luego, puede ser definida como la posibilidad de obtención de mayores beneficios que los logrados y, precisamente, por hallarse este caso en los supuestos de excepción donde no se puede estimar que la declaratoria de incompetencia represente en verdad el máximo beneficio posible para la parte interesada, según la propia ejecutoria antes transcrita, es por lo que debe reconocerse el interés jurídico de la parte quejosa.

OCTAVO. Entre los conceptos de violación, existe uno (el segundo de éstos) que resulta fundado y suficiente para el otorgamiento del amparo y para el logro efectivo de los máximos beneficios posibles respecto de lo declarado por la Sala responsable.

De la lectura del concepto de violación que se declarará fundado se desprende que en éste se contienen dos tipos de argumentos.

Por un lado, se plantea una posible violación procesal consistente en la omisión de recabar una prueba y, por otro, se hacen valer posibles violaciones en el dictado de la sentencia reclamada al momento en que se expone que la Sala no estudió los planteamientos de la demanda de nulidad en el orden lógico correcto y en función del principio de obtención de mayores beneficios en cada caso concreto.

Considerando que en el concepto de violación de referencia existen planteamientos de contenido procesal (vicios in procedendo), así como argumentos encaminados a controvertir las consideraciones de la sentencia reclamada (vicios in judicando), debe mencionarse que, por regla general, las violaciones procesales son objeto de análisis previo respecto de los planteamientos de posibles vicios en el dictado de la resolución, siempre y cuando los aspectos de procedimiento afecten las defensas del quejoso y se acredite que trascenderán al resultado del fallo.

Sin embargo, en casos excepcionales, las violaciones procesales se encuentran imbricadas con los planteamientos sobre posibles violaciones en el dictado de la sentencia, lo que en ocasiones se presenta cuando tras el estudio de la sentencia reclamada se hace evidente que un tema fue incorrecta o indebidamente analizado o incluso omitido, a causa de un desarrollo defectuoso del procedimiento.

Estas singularidades consistentes en analizar planteamientos de violaciones procesales conjuntamente con argumentos que controvierten la sentencia reclamada, constituyen actualmente tanto una tendencia interpretativa como un supuesto de excepción a los métodos de análisis en amparo directo que amerita consideración especial por los Tribunales Colegiados de Circuito por constituir, incluso, un criterio obligatorio del Alto Tribunal, según se desprende de la siguiente jurisprudencia:

"VIOLACIONES AL PROCEDIMIENTO. ES PROCEDENTE SU IMPUGNACIÓN VÍA AMPARO DIRECTO, AUN CUANDO LA RESOLUCIÓN QUE CONSTITUYE EL ACTO RECLAMADO SE HUBIERE DICTADO EN CUMPLIMIENTO DE UNA EJECUTORIA DE GARANTÍAS, SI ES HASTA ESE MOMENTO QUE LA VIOLACIÓN TRASCIENDE AL RESULTADO DEL FALLO. Conforme a los artículos 158, 159, 160 y 161 de la Ley de Amparo, cuando durante la secuela del procedimiento se emite un acto considerado contrario a las reglas que lo rigen -con excepción de aquellos respecto de los que procede el amparo indirecto-, la parte que considere que el acto fue violatorio debe esperar a que el perjuicio se materialice en la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio que sea contrario a sus intereses para promover el amparo, sin que sea óbice que la sentencia en que se materializa el perjuicio se hubiere dictado en cumplimiento de una ejecutoria de garantías. Lo anterior es así, porque si como consecuencia del cumplimiento de una sentencia de amparo directo se materializa contra una de las partes el perjuicio para impugnar una violación a las leyes del procedimiento, ésta puede impugnar la resolución dictada en cumplimiento de la sentencia, pero sólo por violaciones cometidas durante el procedimiento, sin que esto sea atentatorio de la cosa juzgada, pues sólo se revisaría la violación alegada y, de concederse el amparo, sería para el único efecto de que se reponga el procedimiento y se subsane la violación cometida, sin que esto implique volver a revisar lo determinado en cuanto al fondo por el tribunal de amparo en el primer juicio de garantías. En efecto, si al reponerse el juicio y subsanarse la violación se llegare a dictar sentencia en sentido contrario a la que fue dictada en vías de cumplimiento, no se afectaría la cosa juzgada, ya que el Tribunal Colegiado sólo habría determinado que con los elementos aportados a juicio debía resolverse en determinado sentido; empero, si los elementos cambian en virtud de la violación procesal que se subsana, lo analizado por el Tribunal Colegiado en el primer amparo es distinto."(14)

En casos como estos, será en el estudio de la sentencia reclamada en donde se manifiesta el vicio de procedimiento y no en la revisión del procedimiento mismo; por tanto, de actualizarse estos supuestos, por excepción a la regla, debe estudiarse primero el vicio cometido en el dictado de la sentencia y, de ser fundado, debe entonces, a continuación, subsanarse el procedimiento; lo que suele presentarse, por ejemplo, cuando al revisar el contenido de la sentencia reclamada se observa la necesidad de la prueba, indispensable para la correcta decisión del juicio (y advertida a partir del análisis del fondo del asunto); sin embargo, si dicha probanza no obra en los autos del juicio, a pesar de haberse ofrecido o sin estarlo, su ausencia resulta tan relevante que generaría la necesidad de sin declaración oficiosa, pues su falta presupondría, en sí misma, una violación al principio de justicia completa.

Esta situación (la de romper la rigidez técnica en el estudio de las violaciones procesales para flexibilizar su correcto análisis en amparo, para evitar así las series de varios amparos en un mismo asunto) fueron incluso objeto de la reforma constitucional publicada el seis de junio de dos mil once en el Diario Oficial de la Federación, en vigor a partir del cuatro de octubre del mismo año, conforme al artículo transitorio primero del aludido decreto; el cual, además, por estar referido a una situación de orden constitucional, no puede encontrarse sujeto a restricciones de aplicación una vez que entre en vigencia la reforma constitucional de mérito,(15) y menos aún si se considera que la nueva perspectiva de análisis en amparo respecto de temas como las violaciones procesales, presenta un contenido de generación de derechos a favor de los ciudadanos, lo que resulta innegable si se considera que ahora la Constitución exige de los Jueces un nuevo método de análisis que termine con las sentencias de amparo que se limitan a aspectos formantes sin entrar a decidir cuestiones de fondo.

El texto constitucional reformado, de inmediata aplicación en función de su contenido en el nuevo artículo 107, fracción III, inciso a), de la Normativa Básica, en donde se establece que tratándose del juicio de amparo directo, el Tribunal Colegiado de Circuito deberá decidir respecto de todas las violaciones procesales que se hicieron valer y que advierta, pero no sólo eso, sino que, además, conjuntamente con la decisión procesal fijará los términos precisos en que la autoridad responsable, al cumplimentar la ejecutoria de amparo deberá, pronunciar la nueva resolución.(16)

Por lo anterior, se anticipa, el estudio del segundo concepto de violación de la demanda no comenzará ocupándose de sus aspectos procesales, sino de los argumentos referidos al dictado de la sentencia y, posteriormente, se analizarán accesoriamente los aspectos procesales, máxime que, como se analizará, este asunto se coloca en los supuestos excepcionales en los que primero debe estudiarse la posible violación cometida en el dictado de la sentencia y después los aspectos de posibles violaciones procesales, pues como se verá, se está en el caso de la necesidad de la prueba advertida tras el examen de fondo.

Una vez realizada la anterior justificación para el método de estudio del caso, se procederá a exponer las razones del por qué resulta fundado el segundo concepto de violación.

Medularmente, la quejosa controvierte que la Sala Fiscal hubiese decretado la nulidad por deficiente fundamentación de la competencia de la autoridad que emitió los actos controvertidos en el juicio contencioso administrativo que fueron respuestas a sus instancias, cuando existían otros argumentos para declarar una nulidad de mayor beneficio y que, por eso, tendrían que haber sido motivo de análisis previo por la Sala responsable, máxime que por ser actos administrativos de respuesta a una petición, se relativiza lo "liso y llano" de la nulidad decretada pues, como sea, tendrá que existir posteriormente una respuesta a la misma problemática.

En efecto, los artículos 50, segundo párrafo y 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigentes hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil diez(17) establecían:

"Artículo 50. Las sentencias del tribunal se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios. Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia de la Sala deberá examinar primero aquellos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento, la misma deberá señalar en qué forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución. ..."

"Artículo 51. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: ... Cuando resulte fundada la incompetencia de la autoridad y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, el tribunal deberá analizarlos y si alguno de ellos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederá a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor. ..."

Los preceptos transcritos deben tenerse presentes en el estudio de este caso, porque el acto reclamado se dictó el treinta y uno de agosto de dos mil diez, y conjuntamente con su texto debe considerarse también el criterio obligatorio, formado a partir de dichos preceptos que se contiene en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 9/2011, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece:

"PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LOS ARTÍCULOS 50, SEGUNDO PÁRRAFO, Y 51, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, OBLIGAN AL EXAMEN PREFERENTE DE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD, PUES DE RESULTAR FUNDADOS HACEN INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS RESTANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE ANTES DE LA REFORMA DEL 10 DE DICIEMBRE DE 2010). Esta Segunda Sala estima que el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 155/2007, de rubro: ‘AMPARO DIRECTO. SUPUESTO EN QUE EL ACTOR EN UN JUICIO DE NULIDAD TIENE INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR EN AQUELLA VÍA UNA RESOLUCIÓN DE NULIDAD LISA Y LLANA.’ ha sido superado. Lo anterior, en virtud de que el artículo 50, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al disponer que cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben analizar primero las que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, implica que dichos órganos jurisdiccionales están obligados a estudiar, en primer lugar, la impugnación que se haga de la competencia de la autoridad para emitir el acto cuya nulidad se demande, incluso de oficio, en términos del penúltimo párrafo del artículo 51 del mismo ordenamiento, el cual establece que el tribunal podrá examinar de oficio la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, análisis que, de llegar a resultar fundado, por haber sido impugnado o por así advertirlo oficiosamente el juzgador, conduce a la nulidad lisa y llana del acto enjuiciado, pues ese vicio, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la cita insuficiente de apoyo en los preceptos legales que le brinden atribuciones a la autoridad administrativa emisora, significa que aquél carezca de valor jurídico, siendo ocioso abundar en los demás conceptos de anulación de fondo, porque no puede invalidarse un acto legalmente destruido."(18)

Pues bien, la anterior jurisprudencia debe ser entendida en el sentido de que para determinar el orden lógico en el estudio de los conceptos de anulación planteados por el actor, es menester examinar la demanda de nulidad y las consideraciones del acto impugnado, a efecto de clasificar temáticamente los conceptos de anulación y distinguir los aspectos que rijan de manera fundamental el sentido del acto que se pretende nulificar.

En ese ejercicio deben clasificarse, en grado de importancia, los tópicos tratados en cada uno de los agravios, sin importar el orden en que se hubieren expuesto por el actor, ni priorizar injustificadamente el estudio de los relativos a los aspectos competenciales de manera automática, ya que ello dependerá, necesariamente, del mayor beneficio que con base en resultados pudiera obtener el interesado de ser fundado alguno de los argumentos sustantivos planteados en la demanda.

Hecho lo anterior, después deberá abordarse el estudio del agravio que combata el aspecto fundamental que rija el sentido del acto impugnado, ya que de resultar fundado el mismo, sin duda le producirá mayor beneficio jurídico al actor, pues eliminará en su totalidad los efectos del acto administrativo, ya que en virtud de lo anterior se estará observando el principio de tutela judicial efectiva y, en particular, el diverso principio de completitud que encierra la misma, conforme al cual las autoridades tienen la obligación de impartir justicia de forma completa; esto es, no sólo resolviendo el aspecto competencial que se planteó, sino atendiendo también a aquellos que conllevan una más amplia protección para el interesado.

Máxime, porque al declarar la nulidad por un aspecto competencial con argumentos de fundamentación deficientes, y tratándose de actos de respuesta a instancias de los administrados, siempre la autoridad deberá reponer los actos anulados, lo cual reduce en tales casos los beneficios obtenidos frente a otros planteamientos susceptibles de lograr la anulación plena e insuperable del acto administrativo controvertido, como se esbozó en el considerando anterior.

Por eso, si existe un agravio que de resultar fundado impide categóricamente la posibilidad de que el acto pueda ser repuesto, por abordar la cuestión medular o de fondo, entonces ese planteamiento tiene preeminencia en ser analizado conjuntamente con el tema de la competencia.

Ese es el patrón interpretativo que deriva de la jurisprudencia 2a./J. 9/2011, que ha quedado transcrita en párrafos precedentes.

Teniendo en cuenta lo anterior, y de la lectura de la demanda de nulidad, se advierte que el accionante, ahora quejoso, además de los conceptos de anulación relativos a la incompetencia de la autoridad emisora de las resoluciones impugnadas (tema atendido por la responsable) expresó otros agravios de fondo que, de ser fundados, pudieran haber llevado a decretar una nulidad cualitativamente generadora de mayores beneficios que los obtenidos.

En efecto, en los agravios sexto, séptimo y octavo la enjuiciante señaló que la resolución que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el quince de mayo de dos mil ocho, que sirvió de sustento para remitir los reportes anuales de operaciones de comercio exterior a la delegación federal metropolitana para su archivo, fue anulada mediante sentencia definitiva de primero de octubre de dos mil nueve, en el juicio **********, y esos argumentos no fueron estudiados por la responsable, a pesar de que con su estudio quedaría resuelta de fondo la controversia.

Por tanto, es patente que el actor alegó violaciones de fondo que de estimarse fundadas, podrían dar pauta a una nulidad lisa y llana que impediría la reposición de las resoluciones impugnadas, mientras que una declarativa de nulidad por un tema competencial, sí permite la reposición de los actos citados, por lo que, evidentemente, el acto reclamado viola la garantía de debido proceso del gobernado; es decir, ésta en el caso representa un tema menor frente a aquellas proposiciones realmente sustanciales.

Al efecto, debe considerarse que la quejosa es una empresa que obtuvo un programa PITEX (ver oficio **********, de veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y seis, a páginas 197 a 199 del expediente de origen) y, con posterioridad, por resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, la Secretaría de Economía cambió la denominación del programa y lo transformó en un programa IMMEX, al que, desde luego, migró la quejosa, y acorde con los parámetros de este tipo de programas tiene la obligación de presentar reportes anuales de sus operaciones de comercio exterior a la Secretaría de Economía.

Pues bien, cuando la quejosa presentó los reportes anuales de dos mil seis y de dos mil siete, la autoridad de comercio exterior, en lugar de valorarlos los remitió a la delegación federal metropolitana para su archivo.

La quejosa, como se dijo, además de impugnar la competencia de la autoridad que ordenó la remisión de los reportes anuales, hizo valer agravios de fondo, en el sentido de que la resolución en que se basó la autoridad para remitir los reportes anuales al archivo había sido anulada en el juicio **********, por la Primera Sala Regional Hidalgo-México del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Para clarificar la violación en que incurrió la responsable, es menester tener en consideración de una manera sucinta, qué son y para qué sirven los programas mencionados.

Un programa PITEX (programa de importación temporal para producir artículos de exportación) es un instrumento propio del derecho de comercio exterior que se utiliza para el fomento a las exportaciones, mediante el cual se permite a los productores de mercancías destinadas a la exportación, importar temporalmente diversos bienes para ser utilizados en la elaboración de productos de exportación, sin cubrir el pago del impuesto general de importación (en la medida que lo dispongan los tratados internacionales celebrados por México), del impuesto al valor agregado y de las cuotas compensatorias, si fueren aplicables.

Un programa de esta naturaleza conlleva a sus titulares el beneficio de importar temporalmente diversos bienes para ser incorporados y utilizados en el proceso productivo de mercancías de exportación.

Este tipo de programas de comercio exterior y fomento económico tiene reconocimiento en la correlativa materia aduanera como puede observarse en el artículo 108 de la Ley Aduanera, el cual establece lo siguiente:

"Artículo 108. Las maquiladoras y las empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, podrán efectuar la importación temporal de mercancías para retornar al extranjero después de haberse destinado a un proceso de elaboración, transformación o reparación, así como las mercancías para retornar en el mismo estado, en los términos del programa autorizado, siempre que tributen de acuerdo con lo dispuesto en el título II de la Ley del Impuesto sobre la Renta y cumplan con los requisitos de control que establezca la secretaría mediante reglas. La importación temporal de las mercancías a que se refiere la fracción I, incisos a), b) y c) de este artículo, se sujetará al pago del impuesto general de importación en los casos previstos en el artículo 63-A de esta ley y, en su caso, de las cuotas compensatorias aplicables. Las mercancías importadas temporalmente por las maquiladoras o empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, al amparo de sus respectivos programas, podrán permanecer en el territorio nacional por los siguientes plazos: I. Hasta por dieciocho meses, en los siguientes casos: a) Combustibles, lubricantes y otros materiales que se vayan a consumir durante el proceso productivo de la mercancía de exportación. b) Materias primas, partes y componentes que se vayan a destinar totalmente a integrar mercancías de exportación. c) Envases y empaques. d) Etiquetas y folletos. II. Hasta por dos años, tratándose de contenedores y cajas de trailers. I. Por la vigencia del programa de maquila o de exportación, en los siguientes casos: a) Maquinaria, equipo, herramientas, instrumentos, moldes y refacciones destinados al proceso productivo. b) Equipos y aparatos para el control de la contaminación; para la investigación o capacitación, de seguridad industrial, de telecomunicación y cómputo, de laboratorio, de medición, de prueba de productos y control de calidad; así como aquéllos que intervengan en el manejo de materiales relacionados directamente con los bienes de exportación y otros vinculados con el proceso productivo. c) Equipo para el desarrollo administrativo. En los casos en que residentes en el país les enajenen productos a las maquiladoras y empresas que tengan programas de exportación autorizados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, así como a las empresas de comercio exterior que cuenten con registro de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, se considerarán efectuadas en importación temporal y perfeccionada la exportación definitiva de las mercancías del enajenante, siempre que se cuente con constancia de exportación. Las mercancías que hubieran sido importadas temporalmente de conformidad con este artículo deberán retornar al extranjero o destinarse a otro régimen aduanero en los plazos previstos. En caso contrario, se entenderá que las mismas se encuentran ilegalmente en el país, por haber concluido el régimen de importación temporal al que fueron destinadas."

Derivado de la lectura del expediente de origen, consta que la actora obtuvo la autorización de un programa de estas características identificado como "PITEX/96-601", por la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, conforme al "Decreto que establece programas de importación temporal para producir artículos de exportación", publicado en el Diario Oficial de la Federación del once de mayo de mil novecientos noventa y cinco.

Con posterioridad, las características del programa de la quejosa cambiaron por efecto del diverso "Acuerdo por el que se dan a conocer los números de programas para la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportación", publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete.

De esta manera, el programa PITEX de la quejosa cambió a un programa IMMEX, con el número IMMEX 5913-2006, autorizado por la Secretaría de Economía.

Un programa IMMEX es para la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportación, que se constituye como una facilidad que otorga el Gobierno Federal para que se dé el proceso industrial de manufacturar, maquilar o de prestar servicios destinados a la elaboración, transformación o reparación de mercancías de procedencia extranjera, importada temporalmente, para su posterior retorno al extranjero.

Así las cosas, en el juicio contencioso administrativo se controvirtieron los oficios ********** y **********, de veintitrés de junio de dos mil nueve (ver páginas 47 a 53 del expediente de origen), emitidos por el director de Industria Manufacturera de Exportación de la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, por medio de los cuales se ordenó la remisión de los reportes anuales de comercio exterior correspondientes a los años de dos mil seis y dos mil siete a la delegación federal metropolitana.

Y la quejosa, como argumento de fondo, adujo que no era procedente que se remitieren sus reportes anuales a la delegación mencionada, porque el fundamento en que se basó la autoridad para ello había sido anulado en sentencia definitiva en un diverso juicio contencioso administrativo.

El fundamento de las actuaciones de la demandada para actuar como lo hizo fue (ver páginas 47 y 52 del expediente de origen) el siguiente:

"El 15 de mayo de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la resolución por la que se dan a conocer los nombres de los titulares y números de programas de la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportación cancelados por la falta de presentación del reporte anual, correspondiente al año de 2006, en donde se ubica **********, con su programa IMMEX 5913-2006."

De lo expuesto se colige que, precisamente, por virtud de la resolución cuyas características han quedado precisadas, aparentemente se canceló el programa IMMEX de la quejosa.

Se aprecia que esa resolución se publicó en el Diario Oficial de la Federación el quince de mayo de dos mil ocho, y que fue en esta que la autoridad remitió los reportes anuales de operaciones de comercio exterior a la Delegación Federal Metropolitana de la Secretaría de Economía.

No obstante, en la demanda de nulidad, en los agravios sexto, séptimo y octavo (ver páginas 17 a 39 del expediente de origen), se señaló que los actos impugnados eran ilegales, porque se sustentaban en una resolución previamente anulada por la Primera Sala Regional Hidalgo-México, en sentencia definitiva de primero de octubre de dos mil nueve, dictada en el juicio ********** e, inclusive, la quejosa solicitó que dicha sentencia fuera tomada en consideración; tanto así que fue ofrecida y exhibida como prueba en el escrito de 17 de agosto de dos mil diez, que a su vez fue acordado en proveído de 26 de agosto de dos mil diez para añadirse al sumario del juicio contencioso (ver página 339 del expediente de origen).

Y no obstante lo anterior, en la sentencia de primero de octubre de dos mil nueve, dictada en el juicio ********** (ver páginas 315 a 338 del expediente de origen) se observa que la sentencia declaró la nulidad del acto que en dicho juicio se controvirtió, el cual se especifica en el resultando primero y consiste en:

"... la resolución en la que se dan a conocer los nombres de los titulares y números de programa de la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportación cancelados por la falta de presentación de reporte anual de 21 de abril de 2008, emitida por el director general de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2008, a través de la cual hizo constar la cancelación del IMMEX 5913-2006."

De todo lo expuesto se sigue que es evidente que si se estudian los agravios sexto, séptimo y octavo, y éstos resultan fundados, entonces la declarativa de nulidad correspondiente repercutiría en un mayor beneficio para la quejosa, pues la nulidad podría ser lisa y llana, sin posibilidad alguna de que se reponga el acto.

Consecuentemente, la ausencia de dichas instrumentales de actuaciones de juicios diversos al de origen, afectan las defensas del quejoso en términos del artículo 159, fracción III, de la Ley de Amparo y, por los motivos expuestos, resulta innegable que trascienden al resultado del fallo pues, independientemente que el argumento de previa anulación antes descrito sea al final fundado o no, lo cierto es que como el examen de este tema era previo, su ausencia en el texto del fallo definitivo reclamado evidencia en sí misma su inconstitucionalidad por contravención al principio de exacta aplicación de la ley, contenido en el artículo 14 constitucional.

Mientras que la nulidad determinada en la sentencia reclamada, tal como se decretó en el acto reclamado por un tema competencial, aun cuando se le denomina "lisa y llana", en realidad permite a la autoridad replicar el acto por conducto de la autoridad con facultades para emitirlo, lo que puede advertirse del contexto y sentido del acto administrativo anulado.

Además de todo lo anterior, este Tribunal Colegiado no pasa por alto que la quejosa desde que presentó su demanda de nulidad ofreció como prueba el diverso expediente **********, tramitado ante la Segunda Sala Regional Hidalgo-México, con la misma finalidad de acreditar que había razones de fondo para anular las resoluciones impugnadas, y no obstante su relevancia en el juicio dados los planteamientos, dicho expediente no fue recabado por la responsable.

Así, además del juicio *********, tramitado ante la Primera Sala Regional Hidalgo-México, existe un segundo juicio relacionado con este asunto, y así se hizo saber a la responsable desde la interposición de la demanda.

En efecto, son dos los juicios que tienen relación con la emisión del acto reclamado que nos ocupa, pues en el capítulo de pruebas de la demanda se lee (página 39 del expediente de origen):

"Pruebas. ... 9. La instrumental de actuaciones consistente en el expediente administrativo relativo al juicio de nulidad **********, radicado en la Segunda Sala Regional Hidalgo-México del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 10. La documental consistente en copia del acuerdo (sic) de 8 de agosto de 2008 emitida (sic) por la Primera Sala Regional Hidalgo-México de ese H. Tribunal, en los autos del juicio de nulidad **********. ..."

En efecto, en el auto admisorio de veinte de septiembre de dos mil nueve (ver páginas 117 y 118 del expediente de origen) se solicitó a la Segunda Sala Regional Hidalgo-México la remisión del expediente **********.

La Segunda Sala Regional Hidalgo-México, con oficio **********, de veintiséis de octubre de dos mil nueve, manifestó que era imposible remitir el expediente **********, porque aun no se emitía sentencia definitiva, y en auto de nueve de noviembre de dos mil nueve (ver página 125 del expediente de origen) se tuvo por "recibido el oficio de cuenta para todos los efectos legales a que haya lugar."

Sin embargo, en ninguna de las actuaciones posteriores de la responsable se acordó solicitar informes a la Segunda Sala Regional Hidalgo-México, para que en el momento procesal oportuno se pudiera concretar la anexión de la prueba que el actor ofreció, consistente en el expediente **********, que como se dijo, también se ofreció con la intención de que al valorarse, de declararse fundados los agravios, se obtuviera una nulidad de fondo que reportase mayores beneficios.

Por tanto, además de que la responsable se encuentra obligada a valorar la sentencia de primero de octubre de dos mil nueve, dictada en el juicio **********, por la Primera Sala Regional Hidalgo-México, que obra en autos, también se encuentra obligada a recabar y valorar las constancias del expediente **********, tramitado por la Segunda Sala Regional Hidalgo-México, que fue ofrecido como prueba y que se admitió por la propia responsable pues, como se dijo, son dos los juicios contenciosos administrativos relacionados con la emisión del acto reclamado en el presente asunto.

Cabe añadir que, si es que fuera el caso de que la sentencia en el juicio ********** aún no estuviera dictada o si estándolo se encontrara sub júdice (por haberse promovido amparo directo o revisión fiscal), entonces la Sala Regional responsable estaría en la hipótesis prevista por el artículo 366 del Código Federal de Procedimientos Civiles(19) supletorio al juicio contencioso, pues conforme a lo antes desarrollado, previo al estudio de las restantes argumentaciones, deberá resolverse el tema de mayores alcances para el cual resulta indispensable la ejecutoria del juicio que se mencionó del índice de la Primera Sala.

En consecuencia, procede conceder el amparo para que la responsable deje sin efectos la sentencia combatida y, en su lugar, reponga el procedimiento para recabar las pruebas mencionadas y, posteriormente, dicte otra, siguiendo los lineamientos establecidos en la presente ejecutoria.

En el orden expuesto, resulta innecesario ocuparse de los restantes conceptos de violación, acorde con lo establecido por la jurisprudencia 3, sustentada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 8 del Informe de 1982, Parte II, de rubro y texto siguientes:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la Justicia Federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja."

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 76, 77, 78, 80 y 192 de la Ley de Amparo, y tercero transitorio del decreto de reformas constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la federación el seis de junio de dos mil once, se resuelve:

ÚNICO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, en contra de la sentencia definitiva de treinta de agosto de dos mil diez, dictada en el juicio contencioso administrativo **********, por la Tercera Sala Regional Hidalgo-México del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a la Sala Fiscal de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, por mayoría de votos de los Magistrados, presidente Emmanuel G. Rosales Guerrero, Salvador González Baltierra y Víctor Manuel Méndez Cortés; fue ponente el primero de los nombrados. El Magistrado Salvador González Baltierra, manifestó que emitiría voto particular.

En términos de lo previsto en el artículo 3, fracción II de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como del segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La jurisprudencia de rubro: "VIOLACIONES AL PROCEDIMIENTO. ES PROCEDENTE SU IMPUGNACIÓN VÍA AMPARO DIRECTO, AUN CUANDO LA RESOLUCIÓN QUE CONSTITUYE EL ACTO RECLAMADO SE HUBIERE DICTADO EN CUMPLIMIENTO DE UNA EJECUTORIA DE GARANTÍAS, SI ES HASTA ESE MOMENTO QUE LA VIOLACIÓN TRASCIENDE AL RESULTADO DEL FALLO." citado, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro IV, Tomo 3, enero de 2012, página 2679.