AMPARO DIRECTO 634/2013. 7 DE FEBRERO DE 2014. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: FRANCISCO GARCÍA SANDOVAL. SECRETARIO: ISMAEL HINOJOSA CUEVAS.

CUARTO. Pese al análisis que realizó la presidencia de este tribunal, el amparo adhesivo en cuestión es improcedente y, por ende, debe desecharse.

En efecto, los artículos 107, fracción III, inciso a), párrafo segundo, de la Constitución Federal y 182, primer párrafo, de la Ley de Amparo, disponen:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"III. Cuando se reclamen actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el amparo sólo procederá en los casos siguientes:

"a) Contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo. En relación con el amparo al que se refiere este inciso y la fracción V de este artículo, el Tribunal Colegiado de Circuito deberá decidir respecto de todas las violaciones procesales que se hicieron valer y aquellas que, cuando proceda, advierta en suplencia de la queja, y fijará los términos precisos en que deberá pronunciarse la nueva resolución. Si las violaciones procesales no se invocaron en un primer amparo, ni el Tribunal Colegiado correspondiente las hizo valer de oficio en los casos en que proceda la suplencia de la queja, no podrán ser materia de concepto de violación, ni de estudio oficioso en juicio de amparo posterior.

"La parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado, podrá presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado. La ley determinará la forma y términos en que deberá promoverse. ..."

"Artículo 182. La parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado podrán presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado, el cual se tramitará en el mismo expediente y se resolverán en una sola sentencia. La presentación y trámite del amparo adhesivo se regirá, en lo conducente, por lo dispuesto para el amparo principal, y seguirá la misma suerte procesal de éste."

Puede apreciarse que los citados artículos disponen que, la parte que obtuvo sentencia favorable puede promover el amparo adhesivo, cuando tenga interés en que subsista el acto reclamado.

En relación con lo anterior, debe apuntarse también que dado el carácter de autoridad que tiene la adherente, no tiene legitimación para presentar amparo adhesivo, precisamente porque el diseño constitucional que estableció el Constituyente Permanente, debe entenderse referido a las partes que no participen como autoridades en el juicio de origen, pues, en todo caso, para hacer valer las posibles afectaciones a sus intereses, éstas tienen a su disposición el recurso de revisión contemplado en el diverso numeral 104, fracción III, de la propia Carta Magna.

Al respecto, debe señalarse que al resolver la contradicción de tesis 318/2012, en sesión de catorce de noviembre de dos mil doce, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo, entre otras consideraciones, las siguientes:

"Así, si de la exposición de motivos se pone de manifiesto que la intención del Constituyente, al establecer la figura del amparo directo adhesivo, fue fortalecer el derecho individual de acceso a la justicia establecido en el artículo 17 constitucional, en el que se contemplan los principios para una justicia expedita, pronta, completa e imparcial, es claro que dicha garantía individual no puede sujetarse a la condición suspensiva de que se emita la disposición legal secundaria respectiva, puesto que, en principio, ante la vigencia de la disposición constitucional relativa, al haber transcurrido el plazo establecido el artículo primero transitorio, la protección del derecho garantizado es inmediata. Pues estimar que el amparo adhesivo sólo procede hasta el momento en que se instrumente legalmente el medio jurisdiccional previsto por el artículo 107, fracción III, inciso a), segundo párrafo, de la Constitución General de la República, sería contrario a la garantía de acceso a la justicia, conforme a la cual toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes. Esto implicaría desconocer la existencia de la mencionada garantía, hasta en tanto no se expida la ley correspondiente.

"De manera tal que, si la Constitución contempla expresamente dentro de los medios de control constitucional el amparo adhesivo, como un medio para que los justiciables que hayan sido favorecidos en sus intereses por un acto de autoridad lo defiendan ante los Tribunales de la Federación, no es posible pretender que la no expedición de la ley reglamentaria correspondiente restrinja la aplicación y vigencia de tal medio de defensa extraordinario y menos aún que la falta de tal legislación secundaria impida a los gobernados promover los medios de defensa que la propia Constitución establece máxime que, como ya se dijo en repetidas ocasiones, el amparo adhesivo se encuentra previsto expresamente en el texto constitucional.

"En ese sentido, es claro que, de inicio, esto es, hasta en tanto se expida la ley correspondiente y, en términos generales, los tribunales competentes para resolver el amparo adhesivo, están obligados a aplicar directamente la regulación constitucional que prevé dicho medio de control. Lo que implica, por otro lado, que, como ya lo determinó esta Primera Sala al resolver el recurso de reclamación antes citado, en tanto el Congreso de la Unión no cumpla con el mandato constitucional a que hemos aludido, los Tribunales Colegiados de Circuito están en posibilidad de aplicar, en lo conducente, las disposiciones de la Ley de Amparo en vigor y del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a dicho ordenamiento legal, interpretándolas a la luz del nuevo texto constitucional."

De la ejecutoria mencionada derivó la jurisprudencia 1a./J. 141/2012 (10a.), publicada en la página 435 del Libro XVIII, Tomo 1, marzo de 2013, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que indica:

"AMPARO ADHESIVO. DEBE ADMITIRSE Y TRAMITARSE CON INDEPENDENCIA DE QUE NO EXISTA LA LEY SECUNDARIA QUE DETERMINE LA FORMA, TÉRMINOS Y REQUISITOS EN QUE DEBA PROMOVERSE. De la reforma al artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción III, inciso a), párrafo segundo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, que entró en vigor el 4 de octubre de 2011, y de los antecedentes legislativos que le dieron origen, se advierte que se estableció la figura jurídica del amparo adhesivo, a efecto de que la parte que hubiere obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado, pueda presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado. Asimismo, en esa reforma se estableció que la ley determinaría la forma y términos en que debería promoverse. Por consiguiente, la ausencia del ordenamiento legal que precise la forma, términos y requisitos en que deberá promoverse, no impide que dicho medio de control pueda presentarse y tramitarse, pues hasta en tanto el Congreso de la Unión no cumpla con el mandato constitucional a que se alude, los Tribunales Colegiados de Circuito están en posibilidad de aplicar, en lo conducente, directamente las disposiciones constitucionales en vigor, así como las disposiciones de la Ley de Amparo y del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a dicho ordenamiento legal, interpretándolas a la luz del texto constitucional. Arribar a una postura distinta sobre el particular implicaría desconocer la existencia de la garantía de acceso a la justicia, conforme a la cual toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, hasta en tanto no se expida la ley correspondiente."

De la ejecutoria anterior puede apreciarse que la intención del Constituyente Permanente, de incluir la figura del amparo adhesivo, es la de tutelar el derecho fundamental de acceso a la justicia contenido en el artículo 17 constitucional.

De esta forma, la teleología de tal inclusión, de suyo excluye la posibilidad de que alguna autoridad, aun teniendo el carácter de demandada en el juicio contencioso administrativo, pueda beneficiarse de este derecho, pues, por un lado, no deja de tener el carácter de autoridad y, desde ese punto de vista, no es sujeta de la tutela constitucional que otorga el juicio de amparo, salvo que defienda sus bienes patrimoniales, único supuesto en el que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley de Amparo, aplicable al caso, cuenta con legitimación para ello.

Es orientadora al caso la tesis 1a. CXIII/2013 (10a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 965 del Libro XIX, Tomo 1, abril de 2013, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que indica:

"PERSONAS MORALES OFICIALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE AMPARO, NO VIOLA EL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA AL NEGARLE LEGITIMACIÓN A AQUÉLLAS PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO SI ACUDEN A UN PROCESO EN DEFENSA DE UN ACTO EMITIDO CON POTESTAD PÚBLICA. El hecho de que una autoridad acuda a un proceso en el que debe respetarse la igualdad procesal, como principio de la teoría general del proceso que otorga a las partes las mismas oportunidades de participación dentro de un procedimiento, de ninguna manera elimina la potestad de la autoridad involucrada. Esto es así, ya que en este caso se trata únicamente de una igualdad de tipo procesal, mientras que la igualdad que se requiere para que una autoridad pueda promover juicio es aquella en la que no haya relación de supra subordinación. Lo que delimita la procedencia del juicio de amparo no es la participación que se tenga dentro de un procedimiento, sino la pretensión que se relaciona con el mismo; y dicha pretensión necesariamente debe ser la tutela de derechos fundamentales y no la defensa de un acto emitido dentro de las funciones públicas encomendadas. Por todo lo anterior, el artículo 9o. de la Ley de Amparo es congruente con los principios constitucionales en materia de amparo y no vulnera el artículo 17 constitucional, al impedir que las personas morales oficiales promuevan juicio de amparo para defender la legalidad de un acto emitido dentro de sus funciones, aunque hubiesen participado en un procedimiento ordinario con igualdad de oportunidades de defensa frente a un particular."

Asimismo, es orientadora, por su sentido, la jurisprudencia 2a./J. 143/2010, publicada en la página 1142 del Tomo XXXIII, enero de 2011, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que cita:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE CONDENA A LAS PERSONAS MORALES OFICIALES DEMANDADAS EN EL JUICIO CORRESPONDIENTE, AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN POR SU ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR, NO ES SUSCEPTIBLE DE IMPUGNARSE EN AMPARO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ). Los órganos del Estado, por regla general, no están legitimados para promover amparo al no ser titulares de garantías individuales susceptibles de afectarse por la actuación de alguna autoridad, y si bien es cierto que el Poder Constituyente estableció que las personas morales de derecho público pueden ejercitar excepcionalmente, en términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo, la acción referida, en los casos en que la ley o el acto que reclamen afecte sus intereses patrimoniales, también lo es que el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la responsabilidad patrimonial del Estado como una institución prevista para indemnizar a los particulares cuando aquél actúa administrativamente de forma irregular, con la limitante de que el derecho a obtener la indemnización debe surgir a partir de una actuación pública del Estado, o bien, en sus relaciones de derecho público. En ese sentido, el juicio de garantías promovido por personas morales oficiales cuando actúan como autoridades demandadas en un juicio contencioso local es improcedente, pues la demandada que cometió el daño no deja de actuar como autoridad; y, además, porque su legitimación está condicionada a que la ley o acto autoritario que reclame menoscabe su presupuesto, esto es, afecte derechos susceptibles de valoración pecuniaria de los que es titular, que le sirven directamente para llevar a cabo sus funciones administrativas; máxime cuando la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de San Luis Potosí prevé que en el Presupuesto de Egresos de la entidad federativa se incluirá una partida para hacer frente a los pagos que deban hacerse por responsabilidad patrimonial del Estado, supuesto en el que la dependencia demandada no se encuentra ante una genuina defensa de sus intereses presupuestales, porque no debe distraer recursos de su haber presupuestal para hacer frente al pago de ese tipo de indemnizaciones, ya que aquéllos derivan precisamente del Presupuesto de Egresos."

En conclusión, dada la falta de legitimación de la autoridad demandada en el juicio contencioso de origen, aquí adherente, se impone desechar el amparo adhesivo que intentó.

Es aplicable al caso la tesis sustentada por este tribunal, pendiente de publicación, clave TC017013.10AK2:

"AMPARO DIRECTO ADHESIVO. LAS AUTORIDADES DEMANDADAS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE ABRIL DE 2013). El artículo 107, fracción III, inciso a), párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que la parte que obtuvo sentencia favorable puede promover amparo directo adhesivo, cuando tenga interés en que subsista el acto reclamado. Por su parte, del análisis de la contradicción de tesis 318/2012, resuelta por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de 14 de noviembre de 2012, de la que derivó la tesis de jurisprudencia 1a./J. 141/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVIII, Tomo 1, marzo de 2013, página 435, de rubro: ‘AMPARO ADHESIVO. DEBE ADMITIRSE Y TRAMITARSE CON INDEPENDENCIA DE QUE NO EXISTA LA LEY SECUNDARIA QUE DETERMINE LA FORMA, TÉRMINOS Y REQUISITOS EN QUE DEBA PROMOVERSE.’, se aprecia que la intención del Constituyente Permanente de incluir tal medio defensivo es la de hacer efectivo el derecho fundamental de acceso a la justicia tutelado por el artículo 17 constitucional, lo cual, de suyo, excluye la posibilidad de que alguna autoridad, aun teniendo el carácter de demandada en el juicio contencioso administrativo, pueda beneficiarse de este derecho, pues, por un lado, no deja de tener el carácter de autoridad y, por otro, no es sujeto de la tutela constitucional que otorga el juicio de amparo, salvo que defienda sus intereses patrimoniales, único supuesto en el que, de conformidad con el artículo 9o. de la Ley de Amparo, vigente hasta el 2 de abril de 2013, cuenta con legitimación para ello; por ende, dada la falta de legitimación de la autoridad demandada en el juicio contencioso de origen, tal adhesión debe desecharse."

Cabe destacar que la anterior determinación no irroga perjuicio a la autoridad mencionada, en virtud de que, en caso de que una vez sustanciado el juicio, ante una eventual concesión del amparo y, una vez que se cumpla la ejecutoria respectiva, de ser procedente, la autoridad se encuentra en aptitud de interponer el recurso de revisión a que hace referencia el artículo 104, fracción III, de la Constitución Federal.

No obsta para considerarlo así, el hecho de que, por auto de presidencia, se haya admitido a trámite el amparo adhesivo mencionado, pues los autos de presidencia no causan estado, atento a la jurisprudencia de la extinta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 249 del Tomo V, Primera Parte, enero a junio de 1990, Octava Época, del Semanario Judicial de la Federación, tesis 3a. 59 9/90, que dice:

"REVISIÓN. EL AUTO ADMISORIO DEL RECURSO NO CAUSA ESTADO. El auto admisorio de un recurso de revisión sólo corresponde a un examen preliminar del asunto, pues el estudio definitivo de la procedencia del mismo compete realizarlo a la Sala y, por ello, no causa estado. Por consiguiente, si con posterioridad se advierte que el recurso de revisión interpuesto es improcedente, el mismo debe desecharse."

Igual criterio sostuvo este tribunal en las sentencias de once de septiembre y siete de noviembre de dos mil trece, dictadas, respectivamente, en los juicios de amparo directo 437/2013 y 520/2013.