AMPARO DIRECTO 676/2011. CARLOS MATEO ORONOZ SANTANA. 31 DE MAYO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE Y PONENTE: SALVADOR GONZÁLEZ BALTIERRA. SECRETARIO: ERROL OBED ORDÓÑEZ CAMACHO.

"DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal."(1)

"TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. El principio de tipicidad, que junto con el de reserva de ley integran el núcleo duro del principio de legalidad en materia de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En otras palabras, dicho principio se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden de ideas, debe afirmarse que la descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la unidad de ésta, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador debe acudirse al aducido principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o por mayoría de razón."(2)

"LAS INFRACCIONES FISCALES SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y POR LAS GARANTÍAS DEL DERECHO PENAL, EN LO QUE RESULTEN APLICABLES. Las infracciones fiscales constituyen la vulneración del conjunto de normas que regulan el cumplimiento de las obligaciones fiscales, mientras que las violaciones fiscales se refieren a los preceptos que impongan deberes formales o sustanciales, por lo que su única diferencia se encuentra en la sanción aplicable, ya sean penas pecuniarias o privativas de libertad, lo cual determina que se esté en presencia de una infracción o de un delito. En esta línea de ideas, resulta evidente que las sanciones establecidas en el Código Fiscal de la Federación para el incumplimiento de una obligación formal o sustancial guardan una gran similitud con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; de lo que se sigue que la infracción fiscal propiamente establecida por el legislador por el incumplimiento de las obligaciones formales debe atender a los principios del derecho administrativo sancionador y, en la medida que resulten aplicables a las garantías del derecho penal."(3)

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARÁCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA. La marcada diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las penales, precisada en la exposición de motivos del decreto de reformas y adiciones al título cuarto de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en los artículos que comprende dicho título y en la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, con base en la cual se dispone que los procedimientos relativos se desarrollarán en forma autónoma e independiente, no significa que en el ámbito sancionador administrativo dejen de imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como es el relativo a la exacta aplicación de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine lege), que constituye un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 de la Constitución Federal, sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo, en cuanto a que no se podrá aplicar a los servidores públicos una sanción de esa naturaleza que previamente no esté prevista en la ley relativa. En consecuencia, la garantía de exacta aplicación de la ley debe considerarse, no sólo al analizar la legalidad de una resolución administrativa que afecte la esfera jurídica del servidor público, sino también al resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria, aspecto que generalmente se aborda al estudiar la violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales con los que aquél guarda íntima relación."(4)

Además, dada la fecha en que se dictó la sentencia reclamada (dieciséis de junio de dos mil once), la responsable se encontraba especialmente obligada -aun en la legalidad de su función jurisdiccional- a procurar interpretaciones a las leyes secundarias que sólo produjeran resultados acordes con la Constitución.

Pues bien, considerando las anteriores premisas, a continuación debe señalarse que, ciertamente, la sentencia reclamada resulta violatoria de las garantías de legalidad, debido proceso y exacta aplicación de la ley contenidas en el artículo 14 constitucional, así como a los principios constitucionales de interpretación conforme, proporcionalidad y razonabilidad, previstos en los artículos 1o., 22 y 113 del Texto Fundamental; a lo que debe sumarse que tanto la resolución impugnada en el juicio de origen como la sentencia reclamada, se basan en interpretaciones legales prohibidas y que no son conformes con los esquemas de constitucionalidad.

Y es que a pesar de que desde la demanda del juicio administrativo, Carlos Mateo Oronoz Santana, planteó argumentos de "individualización" para cuestionar la validez de la multa que le fue impuesta (lo cual es suficiente para estimar que su planteamiento consiste en revisar la validez de la sanción administrativa considerando los principios de proporcionalidad y razonabilidad), finalmente, dicho análisis no se hizo por la responsable en la forma debida.

Lo anterior evidencia que la sentencia reclamada es inconstitucional, porque lo aducido en la demanda de nulidad era suficiente para que el tribunal administrativo responsable, en congruencia con sus obligaciones constitucionales y la jurisprudencia, se pronunciara al respecto en toda su amplitud -y sobre todo considerando a la suplencia de queja del juicio administrativo prevista en los artículos 273, fracción VI y 288, fracción V, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México-.

A ello debe añadirse que si se hubiera procedido a realizar dicho análisis de proporcionalidad y razonabilidad (como en realidad era obligado y procedente), la responsable habría llegado con naturalidad a concluir que la multa impuesta fue ilegal pues desde ese ángulo es notorio que la sanción aplicada es desproporcionada e incongruente, no sólo en relación con la conducta cometida sino incluso contrapuesta a la ley aplicable y, en especial, contradictoria a la recta interpretación del sistema de la propia Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios.

Es decir, si la responsable hubiera estudiado el asunto bajo los criterios de valoración apropiados para este tipo de casos, seguramente no habría reconocido la legalidad de la resolución impugnada, sino que hubiera procedido a nulificarla; todo esto se demostrará más adelante.

Para arribar a lo anterior, resulta pertinente tener en cuenta las constancias de autos de las que se desprenden los aspectos de hecho siguientes:

1. Mediante citatorio 205BI10100-464/2010, se llamó a Carlos Mateo Oronoz Santana para que compareciera a las oficinas de la Contraloría Interna del Instituto Mexiquense de Cultura Física y Deporte del Gobierno del Estado de México el once de noviembre de dos mil diez, para el desahogo de su "garantía de audiencia" dentro del procedimiento administrativo disciplinario, expediente CI/MCUFIDE/MB/002/2010, mismo que fue instaurado con motivo de presuntas irregularidades administrativas que le fueron atribuidas por no haberse dado de alta en el sistema de manifestación de bienes o declaración patrimonial (Declaranet).

2. En dicho procedimiento se le informó a Carlos Mateo Oronoz Santana que el motivo de la citación era el incumplimiento a la obligación de manifestar sus bienes en el registro público correspondiente (Declaranet), motivo por el cual se le atribuyó infracción a los artículos 42, fracciones I, XIX y XXII y 80 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios; y, todo esto, porque el dieciséis de abril de dos mil diez fue designado jefe de la Unidad Jurídica del Instituto Mexiquense de Cultura Física y Deporte sin hacer su declaración patrimonial; es decir, al asumir el cargo tenía la obligación de darse de alta en el sistema del registro patrimonial de bienes de servidores públicos en la entidad.

3. En respuesta a la imputación, el interesado manifestó que el diez de junio de dos mil diez procedió a enviar por vía electrónica su manifestación de bienes por baja en el servicio público por el cargo anterior, la que fue entregada a las 8:33:15 de esa fecha, quedando registrada con el folio 361404 -según la constancia del propio sistema Declaranet- y, correlativamente, precisó también que intentó enviar su manifestación de bienes por alta en el cargo señalado, pero por carecer del conocimiento para realizar ese procedimiento, una vez requisitados los formatos, ya no se percató de que no se habían enviado estos correctamente; agregó que al percatarse de lo anterior acudió a las oficinas centrales de la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, donde se le explicó la forma correcta del procedimiento; siendo de esa forma que el veintinueve de octubre de dos mil diez finalmente realizó su declaración inicial de bienes, aunque de modo extemporáneo, quedando esta registrada con el folio 362608.

4. Independientemente de las anteriores manifestaciones y tras exhibirse durante el procedimiento administrativo disciplinario la documentación pertinente, mediante resolución de veintidós de noviembre de dos mil diez, dictada en el procedimiento disciplinario CI/IMCUFIDE/MB/002/2010, el contralor interno del Instituto Mexiquense de Cultura Física y Deporte del Gobierno del Estado de México consideró que la extemporaneidad en la manifestación de bienes actualizaba la infracción prevista en los artículos 42, fracciones XIX y XXII y 80, fracción I, de la ley estatal de responsabilidades; consecuentemente, impuso al interesado una "sanción mínima pecuniaria" (sic) de trece mil trescientos ochenta pesos, equivalente a quince días del último sueldo base presupuestal mensual percibido por el infractor, sanción que se fundamentó en el párrafo segundo del mismo artículo 80, fracción I.

5. Inconforme con la resolución administrativa sancionadora, mediante escrito presentado el siete de diciembre de dos mil diez, Carlos Mateo Oronoz Santana promovió juicio contencioso administrativo que dio lugar a la formación del expediente 813/2010, del índice de la Primera Sala Regional (Toluca) del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México.

6. Seguido dicho juicio por todas sus etapas, se dictó sentencia por la Sala Regional el cuatro de febrero de dos mil once, en la cual se reconoció la validez de la resolución impugnada.