AMPARO DIRECTO 676/2011. CARLOS MATEO ORONOZ SANTANA. 31 DE MAYO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE Y PONENTE: SALVADOR GONZÁLEZ BALTIERRA. SECRETARIO: ERROL OBED ORDÓÑEZ CAMACHO.

Es decir, siempre que se pruebe que una conducta de servidores públicos actualiza alguna infracción administrativa, la autoridad disciplinaria, tras comprobarla plenamente, deberá, primero, individualizar cuál de las seis modalidades de sanciones previstas por el sistema normativo completo será aplicable a los hechos (ya sea una de las sanciones o varias a la vez, siempre en función de la gravedad o levedad de los hechos), lo que tendrá que hacerse de forma proporcional y razonable.

Posteriormente, dada la naturaleza de las sanciones (excepto la amonestación y la destitución que se concretan en un solo momento), dicha autoridad administrativa deberá establecer cuál será la duración de la sanción (ya sea de suspensión, inhabilitación o arresto) o a cuánto ascenderá la obligación de pago (por conceptos resarcitorios, indemnizatorios o simplemente sancionadores según sea procedente), aspectos que implican que tras la individualización en materia de la elección de la sanción, se pasará a una segunda individualización, la que estará referida al tiempo de duración de ésta (suspensión, destitución, inhabilitación o arresto hasta por 36 horas), o bien al quántum de la sanción económica por los conceptos que al caso resulten aplicables.

Esto demuestra que para efectos de estimar que es correcta y legal una imposición de sanciones administrativas en términos de la ley de responsabilidades del Estado de México (excepto amonestación y destitución, según se anticipó), siempre deberán existir dos tipos diferentes de juicios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de que exista una correcta individualización de la sanción, según sea el caso.

En el evento de que no se realizara por la autoridad sancionadora ese doble juicio o escrutinio de proporcionalidad, entonces ello sería suficiente para estimar que la resolución sancionadora fuera contraria, no sólo a la lógica legal del propio sistema de sanciones establecido en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, sino también iría en contra tanto de las técnicas garantistas del derecho administrativo sancionador como de la propia Constitución.

A ello habría que sumar que, como la Sección responsable es un tribunal administrativo, entonces tiene la obligación de considerar lo anterior; de tal manera que si no fuera ello tomado en cuenta en uno de sus fallos, éstos irían en contra de la jurisprudencia del Alto Tribunal a la que, por obligatoriedad constitucional, tendría que ajustar sus decisiones, conforme a los artículos 94, párrafo décimo, de la Normativa Básica de la República y 192 de la Ley de Amparo.

Es decir, en materia de responsabilidades administrativas la administración pública debe dictar sus resoluciones individualizando las sanciones con base en los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, mientras que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se encuentra obligado a controlar la legalidad de dichos actos mediante la rigurosa aplicación de esos criterios, nulificando necesariamente todos los actos en que éstos sean inaplicados o inexactamente utilizados.

A propósito de lo anterior, conviene tener presentes los siguientes criterios aislados y jurisprudenciales:

Tesis y jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la mecánica de aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad jurídica.

"GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA. De los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que el cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad implica que al fijar el alcance de una garantía individual por parte del legislador debe: a) perseguir una finalidad constitucionalmente legítima; b) ser adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido; c) ser necesaria, es decir, suficiente para lograr dicha finalidad, de tal forma que no implique una carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado; y, d) estar justificada en razones constitucionales. Lo anterior conforme al principio de legalidad, de acuerdo con el cual el legislador no puede actuar en exceso de poder ni arbitrariamente en perjuicio de los gobernados."(5)

"LEYES PENALES. AL EXAMINAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBEN ANALIZARSE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD JURÍDICA. El legislador en materia penal tiene amplia libertad para diseñar el rumbo de la política criminal, es decir, para elegir los bienes jurídicamente tutelados, las conductas típicas antijurídicas y las sanciones penales, de acuerdo con las necesidades sociales del momento histórico respectivo; sin embargo, al configurar las leyes relativas debe respetar el contenido de diversos principios constitucionales, entre ellos los de proporcionalidad y razonabilidad jurídica, a fin de que la aplicación de las penas no sea infamante, cruel, excesiva, inusitada, trascendental o contraria a la dignidad del ser humano, conforme a los artículos 14, 16, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por esa razón, el Juez constitucional, al examinar la constitucionalidad de las leyes penales, debe analizar que exista proporción y razonabilidad suficientes entre la cuantía de la pena y la gravedad del delito cometido, para lo cual debe considerar el daño al bien jurídico protegido, la posibilidad para individualizarla entre un mínimo y un máximo, el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo, la idoneidad del tipo y de la cuantía de la pena para alcanzar la prevención del delito, así como la viabilidad de lograr, mediante su aplicación, la resocialización del sentenciado."(6)

Tesis y jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la mecánica de aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad jurídica.

"PENAS. ESTÁNDARES CONSTITUCIONALES PARA EXAMINAR SU PROPORCIONALIDAD. La proporcionalidad de las penas determinadas por el legislador puede examinarse de conformidad con dos estándares: (i) por un lado, atendiendo a las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad previsto en el artículo 22 constitucional; (ii) y por otro lado, aplicando el principio de proporcionalidad en sentido amplio, entendido como una forma de escrutinio que sirve para enjuiciar la constitucionalidad de cualquier intervención en derechos fundamentales."(7)

"PENAS. PARA ENJUICIAR SU PROPORCIONALIDAD CONFORME AL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL PUEDE ATENDERSE A RAZONES DE OPORTUNIDAD CONDICIONADAS POR LA POLÍTICA CRIMINAL INSTRUMENTADA POR EL LEGISLADOR. El principio de proporcionalidad contemplado expresamente en el artículo 22 constitucional no sólo impone al juez el deber de individualizar la pena teniendo en cuenta las circunstancias concretas de cada caso, también constituye un mandato dirigido al legislador que implica la obligación de verificar que existe una adecuación entre la gravedad del delito y la de la pena. Para hacer este análisis hay que partir de que la relación entre delito y pena es de carácter convencional. En esta línea, la cláusula de proporcionalidad de las sanciones penales no puede significar simplemente que sea inconstitucional una pena cuando ésta es mayor a la de un delito que protege un bien jurídico del mismo valor o incluso de mayor importancia. Por otro lado, la exigencia de proporcionalidad no implica que el sistema de penas previsto en los códigos penales atienda exclusivamente a la importancia del bien jurídico protegido, la intensidad del ataque a ese bien o al grado de responsabilidad subjetiva del agente. La gravedad de la conducta incriminada y la sanción también están determinadas por la incidencia del delito o la afectación a la sociedad que éste genera, siempre y cuando haya elementos para pensar que el legislador ha tomado en cuenta esta situación al establecer la pena. Esto significa que para enjuiciar la proporcionalidad de una pena a la luz del artículo 22 constitucional puede ser necesario atender a razones de oportunidad condicionadas por la política criminal del legislador."(8)

"PENAS. LA INTENSIDAD DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD PARA EXAMINAR SU AUMENTO ESTÁ DETERMINADA POR EL AMPLIO MARGEN DE APRECIACIÓN DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE POLÍTICA CRIMINAL. El principio de proporcionalidad en sentido amplio no es una herramienta para analizar las normas penales a la luz de los criterios ético-políticos de una determinada ideología o filosofía penal. Como instrumento de control de constitucionalidad, el principio de proporcionalidad está orientado exclusivamente a fundamentar la validez o invalidez de una intervención en derechos fundamentales atendiendo a los límites impuestos al legislador democrático por la propia Constitución. Esta Suprema Corte ha sostenido en varios precedentes que en materia penal el legislador democrático tiene un amplio margen de apreciación para diseñar el rumbo de la política criminal. Esto significa que goza de un considerable margen de acción para elegir los bienes jurídicos tutelados, las conductas típicas, antijurídicas y las sanciones penales, de acuerdo con las necesidades sociales de cada momento y lugar. Por tanto, la intensidad del test de proporcionalidad para examinar una medida legislativa consistente en el aumento de una pena prevista para un determinado delito, debe corresponderse con la amplitud del poder normativo que la Constitución confiere al legislador, de conformidad con la citada interpretación de esta Suprema Corte."(9)

"SANCIONES PENALES. CONSTITUYEN UNA INTERVENCIÓN EN DERECHOS FUNDAMENTALES QUE PUEDE ENJUICIARSE DE CONFORMIDAD CON LAS TRES GRADAS DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO AMPLIO. El principio de proporcionalidad en sentido amplio constituye una herramienta argumentativa para examinar la legitimidad constitucional de cualquier medida estatal que afecte los derechos fundamentales de las personas. Por tanto, para que una pena sea proporcional desde este punto de vista no sólo debe tener una finalidad constitucionalmente legítima, sino también superar el examen de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido."(10)

"PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación del citado precepto constitucional se advierte que la gravedad de la pena debe ser proporcional a la del hecho antijurídico y del grado de afectación al bien jurídico protegido; de manera que las penas más graves deben dirigirse a los tipos penales que protegen los bienes jurídicos más importantes. Así, el legislador debe atender a tal principio de proporcionalidad al establecer en la ley tanto las penas como el sistema para su imposición, y si bien es cierto que decide el contenido de las normas penales y de sus consecuencias jurídicas conforme al principio de autonomía legislativa, también lo es que cuando ejerce dicha facultad no puede actuar a su libre arbitrio, sino que debe observar los postulados contenidos en la Constitución General de la República; de ahí que su actuación esté sujeta al escrutinio del órgano de control constitucional -la legislación penal no está constitucionalmente exenta-, pues la decisión que se emita al respecto habrá de depender del respeto irrestricto al indicado principio constitucional."(11)