AMPARO DIRECTO 676/2011. CARLOS MATEO ORONOZ SANTANA. 31 DE MAYO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE Y PONENTE: SALVADOR GONZÁLEZ BALTIERRA. SECRETARIO: ERROL OBED ORDÓÑEZ CAMACHO.

• Que los principios de razonabilidad y proporcionalidad jurídica implican que al aplicarse a cada caso concreto una sanción normativa, debe procederse de forma previa a realizar un escrutinio o test mediante el cual se busque establecer que los resultados producidos por los actos de autoridad sean acordes a las finalidades constitucionalmente legítimas para las cuales son establecidas las normas y las sanciones; que los actos que se emitan sean adecuados, idóneos, aptos y susceptibles de alcanzar el fin perseguido; que la decisión que se tome por el Estado en cada supuesto concreto tenga consecuencias que sean necesarias, es decir, suficientes para lograr la finalidad perseguida, de tal forma que no impliquen una carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado afectado; y toda decisión, para su validez, siempre debe encontrarse justificada en razones constitucionales y legales, las que serán expuestas por la autoridad de modo explícito en función del caso.

• De este modo, la cláusula de proporcionalidad -de reconocimiento constitucional- importa también que en el caso de aplicar dichos principios al ámbito de las sanciones, siempre deberá procurarse que éstas no sean infamantes, crueles, excesivas, inusitadas, trascendentales o contrarias a la dignidad, además que en su aplicación deberá considerarse también el principio de exacta aplicación de la ley conforme a los artículos 14, 16, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de todo lo cual se sigue que, al aplicarse normas de sanción, debe examinarse que en estas exista proporción y razonabilidad suficientes entre la cuantía o monto de la punición y la gravedad de la conducta, la posibilidad para individualizarla entre un mínimo y un máximo, el grado de reprochabilidad atribuible al sujeto activo, la idoneidad del tipo y la cuantía de la sanción; lo que significa que dicho principio de proporcionalidad no sólo impone a las autoridades sancionadoras una obligación de individualizar las puniciones, teniendo en cuenta las circunstancias concretas de cada caso, sino también importa considerar que se trata de un mandato dirigido al legislador que implica la obligación de verificar que exista una adecuación entre la conducta y la sanción, de tal suerte que para la correcta interpretación y lectura de las normas relativas, debe partirse de la base de que el acto legislativo necesariamente consideró estos aspectos, y si la legislación aparentemente no los consideró, ello no obsta para que en el acto de interpretación dichos principios sí sean considerados por tratarse de una premisa básica de orden constitucional.

• De modo que el principio de proporcionalidad siempre debe ser entendido y aplicado, de antemano, en un sentido amplio; es decir, entendido como una forma de escrutinio que sirve para enjuiciar la constitucionalidad de cualquier intervención estatal en derechos fundamentales.

Además de lo anterior, cabe señalar también que, de los artículos antes transcritos, de la legislación estatal de responsabilidades, se desprende:

* Que para la imposición de las sanciones administrativas disciplinarias, siempre deberá seguirse el procedimiento del artículo 59 anteriormente transcrito, el que inicia con la notificación al presunto responsable del oficio por el que se le da a conocer lugar, día y hora en que se realizará la audiencia, y en el mismo se le indicarán las responsabilidades que se le imputen y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma, ya sea por sí o por medio del defensor; audiencia a la que podrá asistir el representante de la dependencia de adscripción que para tal efecto se designe, en la inteligencia de que, entre la fecha de citación y la audiencia, deberán mediar no menos de cinco ni más de quince días hábiles.

* Al concluir la audiencia o dentro de los treinta días hábiles siguientes, se resolverá sobre la inexistencia de responsabilidad y, en su caso, se impondrán al infractor las sanciones administrativas correspondientes, mediante individualización que deberá considerar el doble juicio de proporcionalidad antes descrito (cuya exigencia aunque no esté en la norma es finalmente de orden constitucional), notificándose la resolución dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al interesado, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico.

* En las resoluciones de responsabilidad administrativa de servidores públicos se podrá determinar también la responsabilidad de particulares que hubieran participado en las irregularidades, así como la responsabilidad resarcitoria por daños, perjuicios o beneficios obtenidos indebidamente en detrimento del erario público; en su caso, dichos particulares tendrán derecho a comparecer al procedimiento e interponer los recursos procedentes.

* Si de la audiencia se desprende que no existen elementos suficientes para resolver, se actuará en consecuencia si se advierten elementos que impliquen la configuración de otras causales de responsabilidad.

* Si durante el procedimiento disciplinario se comprobaran posibles daños o beneficios indebidos en detrimento del erario público estatal o municipal, se podrá trabar embargo precautorio para asegurar la reparación del daño o perjuicio causado, casos en los cuales el depositario será el presunto responsable.

* En cualquier momento, previo o posterior al citatorio, se podrá decretar la suspensión temporal del cargo de los presuntos responsables cuando causen perjuicio a la administración pública o cuando así convenga para la conducción o continuación de las investigaciones, medida provisional que no podrá exceder de 30 días, pero si los servidores públicos suspendidos cautelarmente, al final no resultaran responsables, serán restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán íntegramente las percepciones que dejaron de recibir durante el tiempo que dure la medida.

* Se requerirá autorización del gobernador del Estado o del Ayuntamiento para decretar la suspensión, no como sanción sino como medida provisional, cuando el nombramiento del servidor público de que se trate hubiese sido realizado por éstos, e igualmente se requerirá autorización de la Legislatura -o en su caso de la Diputación Permanente- si dicho nombramiento requirió ratificación de éstas en los términos de la Constitución Estatal.

Independientemente de lo anterior, por su parte, cabe señalar ahora que el artículo 80, fracción I, de la ley de responsabilidades local, en lo que interesa, señala:

a) Que la manifestación de bienes deberá presentarse dentro de los sesenta días naturales siguientes a la toma de posesión.

b) Si transcurrido el plazo no se hubiese presentado la manifestación correspondiente, sin causa justificada, entonces se aplicará al servidor público -previa instancia sumaria que conceda garantía de audiencia al omiso o extemporáneo- una sanción pecuniaria consistente de quince días a seis meses del total del sueldo base presupuestal que tenga asignado.

c) Cuando se trate de la falta de declaración de bienes por toma de posesión del cargo a que se refiere la fracción I del propio artículo 80, al citarse al servidor público al procedimiento de audiencia se le prevendrá en el mismo citatorio que, de no rendir su manifestación dentro de los quince días naturales siguientes a la fecha de notificación, será separado de su cargo.

Pues bien, de lo antes señalado, en relación con lo expuesto en torno al criterio del principio de proporcionalidad y razonabilidad, a juicio de la mayoría de este Tribunal Colegiado, se desprenden dos posibles interpretaciones:

I. La primera de ellas consistiría en hacer una lectura básica del artículo 80 de la ley disciplinaria local, para estimar que regula un supuesto de sanción especial sólo aplicable tratándose de manifestaciones de bienes; situación en la cual, objetivamente, siempre se sancionará al servidor público que omita o presente extemporáneamente su declaración patrimonial; dicha multa -que siempre se aplicaría en tales supuestos- sería por el equivalente de quince días a seis meses del total del sueldo base presupuestal que tenga asignado el servidor; y sólo cuando se trate de la falta de declaración por toma de posesión, al citarse al servidor al procedimiento de audiencia correspondiente, se le prevendrá que, de no rendir su manifestación dentro de los quince días naturales siguientes a la fecha de notificación, será separado de su cargo.

II. Mientras que la segunda posible interpretación (basada en los principios de interpretación conforme a la Constitución, de proporcionalidad y razonabilidad, así como a la lógica del sistema normativo de la ley local disciplinaria) consistiría en que -a pesar de que la norma no lo mencione así expresamente- debe entenderse que la falta de presentación de manifestación de bienes dentro de los sesenta días siguientes a la toma de posesión o su presentación extemporánea (y en cualquier caso de falta de presentación o presentación extemporánea de estas declaraciones patrimoniales), de cualquier manera queda sujeta a que, en cada caso concreto, se individualice por la autoridad administrativa la sanción a imponer, eligiendo alguna de las seis modalidades posibles previstas por el sistema normativo en función de las particularidades del caso, para lo cual deberá tomarse en cuenta la gravedad o levedad de la conducta de forma proporcional y razonable; para pasar después a individualizar el monto de la sanción pecuniaria o la duración de la sanción, según el caso; todo ello sobre la base de que, sólo en caso de que se vaya a imponer multa, se considerará como posible monto el equivalente de quince días a seis meses del total del sueldo base presupuestal que tenga asignado el servidor público.

A juicio de la mayoría de este Tribunal Colegiado, la interpretación correcta del artículo 80 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, es la segunda.

En efecto, de admitirse la primera interpretación, prácticamente se permitiría que fuera válido para las autoridades sancionadoras que siempre impusieran multas por el equivalente de quince días a seis meses del total del sueldo base presupuestal que tenga asignado el servidor público, en los casos de falta de presentación o presentación extemporánea de la manifestación de bienes que debe rendir, lo cual es, en sí mismo, incorrecto e inconstitucional, porque sería tanto como permitir que se impusieran sanciones administrativas sin un juicio de proporcionalidad o razonabilidad, lo que importaría que éstas se aplicaran sin individualización alguna, lo cual de suyo iría en contra de la Constitución de la República, que prohíbe algo así.

Una interpretación letrista con las características apuntadas, implicaría tanto como estimar que, a pesar de que la ley prevé una variedad de sanciones diferentes en función del caso concreto, en lugar de ello siempre se aplicará la sanción de multa, lo cual no sólo contradice al propio sistema de la ley de responsabilidades, sino que importa una desaplicación de las otras modalidades, en perjuicio del servidor sancionado, situación de ilícito constitucional que se aproxima a situaciones vedadas por el artículo 22 constitucional (multa excesiva, la cual no sólo es aquella que no permite individualización entre un mínimo y un máximo, sino también toda sanción objetiva que impide la aplicación de otras modalidades sancionadoras permitidas por la ley aplicable), lo que no sólo es incorrecto para la responsable como tribunal de legalidad, sino más grave aún sería para un tribunal de control constitucional sostener la permisión de ese tipo de resultados interpretativos.

A propósito de que una reducción de las posibilidades interpretativas del multicitado artículo 80, a su literalidad en los términos descritos, representa algo constitucionalmente insostenible, son aplicables los siguientes criterios de ambas Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 81, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 13 DE MARZO DE 2002 EN EL ÁMBITO FEDERAL, VIOLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES. Conforme al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las sanciones aplicables a los servidores públicos que por actos u omisiones incurran en alguna responsabilidad administrativa consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, las cuales deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados. Así, el citado precepto consagra el principio de proporcionalidad en la imposición de sanciones al establecer una variedad de éstas para que la autoridad sancionadora, tomando en consideración la responsabilidad, circunstancias del servidor público y sus antecedentes, entre otros aspectos, imponga la sanción correspondiente, es decir, señala que deben tomarse en cuenta diversas circunstancias a efecto de su individualización. En congruencia con lo anterior, se concluye que el artículo 81, último párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos vigente hasta el 13 de marzo de 2002 en el ámbito federal, al establecer que para el caso de omisión, sin causa justificada, en la presentación de la declaración de situación patrimonial dentro de los 30 días siguientes a la conclusión del encargo, se inhabilitará al infractor por 1 año, viola el indicado principio, ya que constriñe a la autoridad administrativa a imponer siempre la misma sanción, sin importar la gravedad de la responsabilidad en que se incurrió, las circunstancias socioeconómicas del servidor público, su nivel jerárquico y antigüedad, las condiciones exteriores, medios de ejecución y reincidencia, es decir, a todos los servidores públicos se les aplicará invariable e inflexiblemente la sanción especificada, lo cual impide el ejercicio de la facultad prudente del arbitrio para individualizar y cuantificar la temporalidad de la inhabilitación."(12)

"RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 37, TERCER PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIOLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES. Conforme al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las sanciones aplicables a los servidores públicos que por actos u omisiones incurran en alguna responsabilidad administrativa, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, las cuales deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados. Así, el citado precepto consagra el principio de proporcionalidad en la imposición de sanciones al establecer una variedad de éstas para que la autoridad sancionadora, tomando en consideración la responsabilidad, circunstancias del servidor público y antecedentes del infractor, entre otros aspectos, imponga la sanción correspondiente, es decir, señala que deben tomarse en cuenta diversas circunstancias a efecto de su individualización. En congruencia con lo anterior, se concluye que el artículo 37, tercer párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, al sancionar con suspensión por un periodo de quince días naturales al servidor que no presente su declaración inicial en el plazo legal, viola el indicado principio de proporcionalidad, ya que constriñe a la autoridad administrativa a imponer siempre la misma sanción, sin importar la gravedad de la responsabilidad en que se incurrió, las circunstancias socioeconómicas del servidor público, su nivel jerárquico y antigüedad, las condiciones exteriores, medios de ejecución y reincidencia, sino que a todos los servidores públicos se les aplicará invariable e inflexiblemente la sanción especificada, lo cual impide el ejercicio de la facultad prudente del arbitrio para individualizar y cuantificar la temporalidad de la suspensión."(13)

No pasa por alto que los criterios anteriores se refieren a la inconstitucionalidad de actos legislativos diversos -pero de contenido similar al que ahora se analiza-, ni tampoco se inadvierte que en este asunto no se encuentra planteada la inconstitucionalidad del artículo 80 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios pero, aun con ello, sí resulta válido acudir a dichos criterios para poner de relieve la inconstitucionalidad que acarrearía una mera aplicación del texto llano de la norma de referencia, lo cual, sin declarar la inconstitucionalidad de dicha norma en este amparo directo, sí permite advertir razones para acudir a la diversa interpretación conforme, que además constituye una obligación para toda autoridad jurisdiccional, sea de legalidad o de constitucionalidad.

En efecto, precisamente porque una interpretación del citado artículo 80 de esa forma reduccionista y literal, representaría una situación de inconstitucionalidad, lo correcto en casos como éste es acudir a la interpretación como medio para lograr otro tipo de resultados que sí sean conformes a la Constitución; es decir, en situaciones como las que aquí se presentan existe obligación de todas las autoridades -para lograr la validez de sus actos- de recurrir a la llamada "interpretación conforme a la Constitución", que no es otra cosa más que evitar aplicaciones y resultados inconstitucionales a través de otras lecturas o interpretaciones (diversas de su literalidad) que lleven a la producción de resultados interpretativos que sean acordes a la Constitución, en obvio que debe estimarse interpretable toda norma cuya lectura llana ofrezca resultados contrarios a la normativa básica que, por efecto de la presunción de constitucionalidad de la ley, algo así acarrearía su obscuridad o confusión y, en especial, cuando se trate de normas de sanción.

A propósito de que tratándose de normas de sanción, por principio de proporcionalidad, las autoridades siempre deben acudir a la interpretación conforme a la Constitución para evitar resultados interpretativos inconstitucionales, tiene aplicación la jurisprudencia siguiente:

"PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación del citado precepto constitucional se advierte que la gravedad de la pena debe ser proporcional a la del hecho antijurídico y del grado de afectación al bien jurídico protegido; de manera que las penas más graves deben dirigirse a los tipos penales que protegen los bienes jurídicos más importantes. Así, el legislador debe atender a tal principio de proporcionalidad al establecer en la ley tanto las penas como el sistema para su imposición, y si bien es cierto que decide el contenido de las normas penales y de sus consecuencias jurídicas conforme al principio de autonomía legislativa, también lo es que cuando ejerce dicha facultad no puede actuar a su libre arbitrio, sino que debe observar los postulados contenidos en la Constitución General de la República; de ahí que su actuación esté sujeta al escrutinio del órgano de control constitucional -la legislación penal no está constitucionalmente exenta-, pues la decisión que se emita al respecto habrá de depender del respeto irrestricto al indicado principio constitucional."(14)

Y a propósito de la obligación de toda autoridad jurisdiccional de acudir a la interpretación conforme a la Constitución para evitar actos inconstitucionales mediante llanas aplicaciones de las normas, es aplicable la siguiente jurisprudencia:

"PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico."(15)

A todo lo anterior debe añadirse que la Sección de la Sala Superior responsable se encontraba obligada a aplicar en su sentencia, el principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución,(16) no sólo por virtud de la jurisprudencia anterior, sino además porque al momento de dictar la sentencia reclamada (dieciséis de junio de dos mil once), ya estaba vigente esta obligación en el texto del párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según decreto de reformas constitucionales publicado el diez de junio de dos mil once, fundamento de primer orden en donde se impone a toda autoridad de la Nación y de todos los niveles de gobierno la obligación de interpretar las leyes de conformidad con la Constitución, garantizando en todo tiempo a las personas la protección más amplia posible, normativa que, por ser de orden constitucional, es de aplicación incondicionada y vigencia inmediata sobre todo por su contenido de derechos.(17)

De este modo, debe concluirse que la correcta interpretación del artículo 80 debe ser en el sentido de la segunda posibilidad antes señalada.

Con lo anterior queda demostrado que la resolución administrativa impugnada en el juicio administrativo de origen es ilegal porque se basa en una lectura incorrecta de la ley de responsabilidades local, y al no nulificarse dicha resolución por tal causa evidente, también es inconstitucional la sentencia reclamada.