AMPARO DIRECTO 302/2014. 23 DE OCTUBRE DE 2014. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: VÍCTORINO ROJAS RIVERA. SECRETARIO: JUAN RAMÓN BARRETO LÓPEZ.

SÉPTIMO. Estudio de fondo. Los conceptos de violación a estudio son esencialmente fundados y suficientes para conceder el amparo.

7.1. Así son los argumentos (6.9 a 6.12), en donde el quejoso sostiene que el acto administrativo, consistente en el acta de inspección de folio **********, es un acto de carácter definitivo y de molestia, porque deriva de una facultad de la autoridad para imponer sanciones que constituye un acto de molestia que debe colmar las formalidades del artículo 16 constitucional, pues, en el caso, se le atribuye una infracción en materia de desarrollo urbano y, como consecuencia, se restringe su actividad como perito responsable de la obra, lo cual surte efectos con carácter ejecutable.

Antes es necesario resaltar que en el sistema jurídico mexicano existen diversos recursos para reclamar actos de autoridad que se consideran violatorios de derechos humanos o, en su caso, ilegales; pero, su requisito principal -como regla general, no absoluta- es hacerlo contra la última decisión de la autoridad, lo que comúnmente se conoce en el ámbito jurídico como principio de definitividad.

En ese ámbito se ubican el juicio para la protección de los derechos fundamentales -juicio de amparo- y el juicio contencioso administrativo regulado en el Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán.

Así, en el juicio de amparo regulado por la nueva Ley de Amparo se sostiene que éste sólo procede contra actos de autoridad que tengan carácter definitivo, lo cual se observa del contenido del artículo 61, fracciones XVIII y XX, pero las excepciones se contienen ahí mismo -que derivan de la adopción de criterios de los tribunales federales del Poder Judicial de la Federación-.(1)

Lo anterior no estaba tan desarrollado en la Ley de Amparo publicada en mil novecientos treinta y seis en el Diario Oficial de la Federación, pues contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, sólo existía la excepción al principio de definitividad respecto de aquellos que carecían de fundamentación -artículo 73, fracción XV-.(2) Por tanto, fue el derecho y la jurisprudencia los que debieron desarrollar los supuestos de excepción al principio de definitividad para la procedencia del juicio de amparo.

En este sentido, se tiene que el derecho jurisprudencial interno es el que ha ampliado las excepciones al principio de definitividad atendiendo al caso concreto; una de ellas es la que se origina por la emisión de una orden de visita, la cual se autorizó su reclamación vía amparo indirecto, aunque no tenga el carácter de definitiva, porque el particular no estaba obligado a soportar sus violaciones hasta el final del procedimiento administrativo, con base en las consideraciones siguientes:

• La orden de visita domiciliaria es un acto administrativo discrecional de molestia, ya que la autoridad decide libremente la pertinencia de comprobar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de un contribuyente determinado, a través de uno de los mecanismos creados por el legislador para ese efecto en el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación.

• Es un acto administrativo que implica causar molestias a los particulares notificados del inicio de las atribuciones de comprobación, en tanto que su ejecución sólo restringe provisionalmente o de forma preventiva un derecho, con el objeto determinado de comprobar el cumplimiento de obligaciones de carácter tributario.

• La orden de visita debe respetar los requisitos previstos en el artículo 16 constitucional, por lo cual debe cumplir con los requisitos del cateo(3) y los generales,(4) con la consecuencia que, de no cumplir la diligencia con alguno de éstos, carecerá de valor o se provocará su inconstitucionalidad, respectivamente.

• El ejercicio de la atribución en materia tributaria se lleva a cabo a través de un procedimiento administrativo regulado por normas específicas, cuyo inicio parte de la notificación de una orden de visita. En virtud de este documento, la autoridad tributaria puede ingresar al domicilio de las personas y exigirles la exhibición de libros y papeles indispensables para comprobar que han acatado las disposiciones fiscales.

• Con motivo de la comunicación de la orden al visitado, los efectos de esa actuación no sólo se limitan a causarle molestias en su domicilio, sino también en su persona, familia, papeles o posesiones.

• El artículo 16 constitucional prevé como un derecho subjetivo público de los gobernados el no ser molestados en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, lo cual implica, en principio, la inviolabilidad del domicilio.

• La protección a la inviolabilidad del domicilio ha sido reconocida por la comunidad internacional al firmar diversos convenios, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas -artículo 12-, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -artículo 17- y la Convención Americana sobre Derechos Humanos -artículo 11, punto 2-.

• Las órdenes de visita en materia fiscal federal se regulan, en cuanto a su existencia, desarrollo y conclusión, por los artículos 38, 42, fracciones III y V, 43, 44, 45, 46, 46-A, 47 y 63 del Código Fiscal de la Federación, para comprobar el cumplimiento de las cargas fiscales de los contribuyentes.

• Esta facultad se ejerce a través de una serie de actos concatenados, iniciando con la notificación al particular de la orden de visita correspondiente, de ahí que ese documento sea parte del procedimiento administrativo de vigilancia y fiscalización, por ser precisamente el sustento constitucional y legal de la diligencia, que permite el ingreso de los órganos del Estado al domicilio de los particulares, así como el examen de sus papeles.

• La consecuencia final de la visita domiciliaria no solamente puede ser la liquidación de una obligación tributaria a cargo del auditado, sino también la privación de su libertad derivada de la comprobación de la comisión de delitos fiscales, a través de los datos obtenidos en la diligencia.

• Si bien la emisión de la orden de visita, como conducta de la autoridad, es un acto que se agota en el momento de su dictado, no menos cierto es que el documento que la contiene debe cumplir cabalmente con todos los requisitos previstos en el artículo 16 constitucional; además, en virtud de su notificación al particular, implica la producción de efectos que se traducen en molestia a su esfera jurídica de manera continua o sucesiva.

• Los actos originados por la emisión de una orden de visita no se agotan con la notificación de ese documento, por verificarse a través de la realización de distintas conductas concretas vinculadas una con otra para obtener un objetivo específico.

• Por la serie de actos concatenados en los cuales la visita se desarrolla, implica un procedimiento administrativo cuyo pilar es la orden respectiva. En esa medida, debe tenerse en cuenta que la orden de visita puede transgredir diferentes derechos sustantivos por la intromisión de la autoridad en el domicilio del contribuyente.

• La orden de visita domiciliaria es susceptible de afectar en forma directa e inmediata los derechos sustantivos de los contribuyentes, consagrados en la Constitución Federal, como es, entre otros, el de la inviolabilidad de su domicilio, por lo que se requiere la existencia de un medio de control constitucional para constatar el cumplimiento de todos los requisitos previstos en la Norma Fundamental y en las leyes secundarias.

• Por tanto, la orden de visita se puede impugnar de inmediato a través del juicio de amparo indirecto, conforme al artículo 114, fracción II, párrafo primero, de la Ley de Amparo, dentro del plazo legal establecido para ese efecto en el propio ordenamiento y hasta que cese la violación al derecho fundamental de inviolabilidad del domicilio, lo cual no implica la imposibilidad de plantear posteriormente en el juicio de amparo, promovido contra la liquidación respectiva o la resolución que ponga fin a los medios ordinarios de defensa procedentes en su contra, al tenor de los párrafos tercero y cuarto de la fracción XII del artículo 73 de la ley referida, los vicios constitucionales o legales que pudiese tener la señalada orden cuando no haya sido motivo de pronunciamiento en diverso juicio de amparo.

• No es posible que el contribuyente tenga que esperar y soportar la orden de visita hasta la conclusión de ésta, no obstante su posible inconstitucionalidad, para reclamarla vía el amparo, pues la protección de la Justicia Federal sería insuficiente para restablecer a la parte quejosa en el pleno goce de los derechos fundamentales transgredidos por la actuación del ente de gobierno y no podría tener como efecto la expulsión del domicilio del particular del personal que practica la auditoría, ni la paralización definitiva del examen de los datos del visitado.

• La práctica de una visita domiciliaria sin orden escrita de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, o sin cumplir con todos y cada uno de los requisitos constitucionales, equivale a una violación directa al derecho sustantivo consagrado en el artículo 16 constitucional, que hace procedente el juicio de amparo indirecto.

• La procedencia del juicio de amparo indirecto promovido en contra de una orden de visita domiciliaria, está supeditada a la diligencia y al cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales correspondientes, entre ellos, que sea presentada la demanda dentro del término legal previsto para ese efecto, y que no hayan cesado los efectos de la violación al derecho fundamental de inviolabilidad del domicilio.

Consideraciones de las cuales surgió la jurisprudencia P./J. 2/2012 (10a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

"ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA. PUEDE SER IMPUGNADA EN AMPARO CON MOTIVO DE SU DICTADO O, POSTERIORMENTE, EN VIRTUD DE QUE SUS EFECTOS NO SE CONSUMAN IRREPARABLEMENTE AL PROLONGARSE DURANTE EL DESARROLLO DE LA DILIGENCIA RESPECTIVA AL TRASCENDER A LA RESOLUCIÓN QUE DERIVE DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN. Conforme al principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la orden de visita domiciliaria expedida en ejercicio de la facultad del Estado para verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales a cargo de los contribuyentes debe: a) constar en mandamiento escrito; b) ser emitida por autoridad competente; c) contener el objeto de la diligencia; y, d) satisfacer los demás requisitos que fijan las leyes de la materia. Ahora bien, en virtud de dicho mandamiento, la autoridad tributaria puede ingresar al domicilio de las personas y exigirles la exhibición de libros, papeles o cualquier mecanismo de almacenamiento de información, indispensables para comprobar, a través de diversos actos concatenados entre sí, que han acatado las disposiciones fiscales, lo que implica la invasión a su privacidad e intimidad. En esa medida, al ser la orden de visita domiciliaria un acto de autoridad cuyo inicio y desarrollo puede infringir continuamente derechos fundamentales del visitado durante su práctica, ya sea que se verifique exclusivamente en una diligencia o a través de distintos actos vinculados entre sí, debe reconocerse la procedencia del juicio de amparo para constatar su apego a lo previsto en la Constitución General de la República y en las leyes secundarias, con el objeto de que el particular sea restituido, antes de la consumación irreparable de aquellos actos, en el goce pleno de los derechos transgredidos por la autoridad administrativa. Por ende, la orden de visita se puede impugnar de inmediato a través del juicio de amparo indirecto, conforme al artículo 114, fracción II, párrafo primero, de la Ley de Amparo, dentro del plazo legal establecido para ese efecto en el propio ordenamiento y hasta que cese la violación al derecho fundamental de inviolabilidad del domicilio, lo cual no implica la imposibilidad de plantear posteriormente en el juicio de amparo, promovido contra la liquidación respectiva o la resolución que ponga fin a los medios ordinarios de defensa procedentes en su contra, al tenor de los párrafos tercero y cuarto de la fracción XII del artículo 73 de la Ley referida, los vicios constitucionales o legales que pudiese tener la señalada orden cuando no haya sido motivo de pronunciamiento en diverso juicio de amparo."(5)

Ahora, en relación con la procedencia del juicio administrativo regulado en el Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, se tiene que la regla general es que en éste sólo se pueden impugnar actos o resoluciones de carácter definitivo, como lo disponen los artículos 3, fracción XXII,(6) 154, primer párrafo,(7) 205, fracción V,(8) de ese ordenamiento.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el criterio para determinar si se está en presencia de una resolución definitiva para efectos del juicio contencioso administrativo, además de ponderar la atacabilidad de la resolución administrativa -principio de optatividad- a través de los recursos ordinarios en sede administrativa, necesariamente debe considerar la naturaleza de tal resolución, la cual debe constituir el producto final de la manifestación de la autoridad administrativa expresada como aquella que pone fin a un procedimiento, o bien, que sin requerir de procedimientos que le antecedan, refleja la voluntad definitiva de la administración pública.(9)

Dentro de los diversos tipos de visitas domiciliarias que existen en el sistema jurídico municipal de Morelia, Michoacán -para que las autoridades administrativas se cercioren del cumplimiento de los reglamentos sanitarios y de policía-, para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar el acatamiento de las disposiciones fiscales, se pueden ubicar dos supuestos:

i. Uno, en el que, al concluir el desahogo de la visita domiciliaria se conmina al particular a acudir a las oficinas correspondientes, únicamente con el objeto de que le sea calificada la infracción y se determine el monto de la misma, lo que implica que esa decisión ya es un acto firme; sólo falta determinar su monto.(10)

ii. Otro, en el cual, al término de la visita se le otorga la oportunidad al particular para que alegue lo que en su derecho corresponda y ofrezca pruebas en un plazo de tres días posteriores.

En la última hipótesis encuadra el acto de autoridad impugnado ante la autoridad responsable. Esto es así, porque tiene su origen en la orden de autoridad de catorce de enero de dos mil trece, emitida por el secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Municipio de Morelia, Michoacán, dirigida a "********** propietario, poseedor y/o responsable" con base en la cual se llevó a cabo el acta de inspección de la misma fecha en el domicilio ubicado en "el número ********** de la calle **********, entre las calles ********** y **********, de la colonia **********, de este Municipio", con el objeto de "verificar obra y bitácora."

Luego, el resultado fue la "falta de anotaciones en la bitácora de licencia **********, con avance de 90%". Por lo cual se le hizo saber a "**********, propietario y/o responsable" que disponía del "término de 3 tres días hábiles computables al día siguiente de su notificación para que comparezca ante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente ... a manifestar lo que a sus intereses convenga respecto de lo asentado en la presente acta."

Esto es así, en razón de que el artículo 432 del Código de Desarrollo Urbano del Estado señala que las inspecciones se sujetarán a lo dispuesto por el Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán y a los reglamentos municipales de la materia.

Los artículos 105 a 116 del Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán regulan las visitas de inspección en los términos siguientes:

- Las inspecciones se dividen en ordinarias y extraordinarias -las primeras se desarrollan en días y horas hábiles; en cambio, las segundas en cualquier tiempo-.

- Deberán estar provistas de una orden escrita, expedida por autoridad competente, debidamente fundada y motivada, donde se precise el lugar o zona a inspeccionar, el objeto de la visita y el alcance de ésta.

- La obligación de los particulares -a quienes se dirige la orden- de permitir el acceso y dar facilidades a los inspectores.

- La obligación de los inspectores de identificarse con la persona con quien se entienda la diligencia.