AMPARO DIRECTO 302/2014. 23 DE OCTUBRE DE 2014. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: VÍCTORINO ROJAS RIVERA. SECRETARIO: JUAN RAMÓN BARRETO LÓPEZ.

- El derecho de la persona con quien se entienda la diligencia a formular observaciones y ofrecer pruebas en relación con los hechos contenidos en ella, o bien, hacerlo dentro del plazo de los tres días siguientes.

- La facultad de las autoridades de imponer las medidas de seguridad o sanciones, según el resultado de la inspección, sea una o más conductas las que constituyan la infracción, sin perjuicio de las penas que correspondan por delitos.

Ahora, con base en esos antecedentes, el tribunal responsable(11) determinó que el acto administrativo que contiene la orden escrita y el acta de inspección con folio **********, no se trata de un acto definitivo en el cual se determine una sanción a cargo de **********, pues eso dependerá de actos posteriores de autoridad competente.

Efectivamente, el acto administrativo que contiene la orden escrita y el acta de inspección con folio **********, que es el impugnado en el juicio contencioso administrativo, en sí mismo no es un acto definitivo, al otorgar el derecho a **********, para hacer manifestaciones y ofrecer pruebas dentro del plazo de los tres días siguientes. De ahí que no haya existido ningún pronunciamiento definitivo al momento del desahogo de la visita de inspección.

Sin embargo, no se debe perder de vista que el acto impugnado en el juicio contencioso administrativo, consiste en la "orden escrita de la autoridad competente de folio número **********, de catorce de enero de dos mil trece", que se encuentra dirigida a "**********, propietario, poseedor y/o responsable"; por tanto, es un acto de autoridad que, en sí mismo -siguiendo la línea argumentativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación-, es susceptible de afectar en forma directa e inmediata los derechos sustantivos del particular, consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como es, entre otros, el de la inviolabilidad de su domicilio,(12) por lo que se requiere la existencia de un medio de control constitucional y convencional para constatar el cumplimiento de todos los requisitos previstos en la Constitución Federal, tratados internacionales y leyes secundarias.

El proceso contencioso administrativo regulado por el Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, aun cuando, en esencia, es un juicio que analiza la legalidad de los actos de autoridad, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado tiene la facultad de estudiar por medio de éste -al igual que en el juicio de amparo indirecto-, ya su constitucionalidad, ya su convencionalidad(13) de acuerdo con el nuevo bloque de constitucionalidad que rige en el sistema jurídico mexicano, en donde los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional conforme al cual deben analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano.(14)

En ese sentido, el juicio contencioso administrativo local debe cumplir con el propósito de ser un recurso efectivo con el cual se garanticen los derechos humanos de las personas.

Por tanto, acorde con el texto del artículo 1o. constitucional -vigente desde el once de junio de dos mil once-, en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección.

Las garantías de protección de los derechos humanos son técnicas y medios para lograr la eficacia de los mismos. En su ausencia, el goce de los derechos que reconoce la Constitución Federal no puede materializarse en las personas.

En el contenido de los derechos humanos residen expectativas de actuación por parte de los entes de autoridad, por lo que las personas deben contar con los medios que garanticen la realidad de tales aspiraciones.

En ese sentido, con el fin de lograr la tutela de los derechos humanos, las garantías pueden adoptar diversas formas, por ejemplo: aquellas que permitan invalidar o anular el acto que no ha respetado los derechos de las personas; las que busquen producir el acto que promueve o protege tales derechos, así como aquellas que sancionen la omisión de actuación por quienes están constitucionalmente exigidos a promover, respetar y proteger los derechos humanos.

Lo anterior se traduce en la generación de actos en sentido positivo o en sentido negativo por parte de las garantías de protección de los derechos de las personas. Unos u otros dependerán de la naturaleza de la protección que persiga la garantía correspondiente; es decir, si busca producir un acto que promueva, respete o proteja los derechos.

Inclusive, una garantía, para lograr la protección de un derecho, podrá consistir en exigir un acto positivo por el que se repare o corrija la afectación que se haya causado en el derecho de una persona.

Ahora, es de recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido(15) que un recurso es eficaz cuando es capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido. En el caso particular, respecto de los recursos establecidos en la jurisdicción contenciosa administrativa, ha considerado que:

"210. Al evaluar la efectividad de los recursos internos llevados a cabo por la jurisdicción contencioso administrativa nacional, la Corte debe determinar si las decisiones tomadas en aquélla han contribuido efectivamente a poner fin a la impunidad, a asegurar la no repetición de los actos lesivos y a garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos protegidos por la Convención."(16)

"184. La Corte ha entendido que para que exista un recurso efectivo no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. Por otra parte, al evaluar la efectividad de recursos incoados ante la jurisdicción contencioso administrativa nacional, la Corte ha analizado si las decisiones tomadas en aquélla han contribuido efectivamente a poner fin a una situación violatoria de derechos, a asegurar la no repetición de los actos lesivos y a garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos protegidos por la Convención. El Tribunal no evalúa la efectividad de los recursos interpuestos en función a una eventual resolución favorable a los intereses de la presunta víctima."(17)

"82. En consecuencia, en el presente capítulo la Corte analizará si dichos procedimientos se desarrollaron con respeto a las garantías judiciales y dentro de un plazo razonable, así como si constituyeron un recurso efectivo para asegurar los derechos de los recurrentes. Para ello, la Corte recuerda que el debido proceso legal debe respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas."(18)

En ese sentido, el juicio contencioso administrativo regulado por el Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, no sólo es un recurso que existe formalmente, sino que ha demostrado ser efectivo, porque tiene mecanismos que pueden dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos reconocidos, ya en la Constitución, ya en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte o en la ley, lo cual implica que es un recurso idóneo -no sólo porque está previsto en la ley-(19) y prueba de ello es la facultad de examinar el acto administrativo a la luz de la Constitución.

En dichos términos, si ********** impugnó ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán el acto de autoridad consistente en la orden escrita y el acta de inspección con folio **********, de catorce de enero de dos mil trece, la cual puede, por sí, transgredir diferentes derechos sustantivos por la intromisión en el domicilio del particular, por ser un acto de molestia no sólo a su domicilio sino, además, a su persona, familia, papeles y posesiones, así como a su privacidad e intimidad.

Luego, es indudable que es un acto de autoridad que debe ser analizado en su integralidad por el tribunal responsable para determinar si cumple con los requisitos legales, constitucionales y convencionales; una, porque es un acto de autoridad de su competencia que, por sí mismo, puede violar derechos sustantivos del particular; otra, porque el juicio contencioso administrativo regulado por el Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, es un medio de control de los actos de autoridad municipales, por lo que en, el caso concreto, se actualiza una excepción al principio de definitividad de los actos de autoridad que son sometidos a la jurisdicción de dicho tribunal.

La impugnación se debe hacer de forma inmediata a la notificación de la orden de autoridad o al momento en que se tenga conocimiento de ésta, dentro del plazo legal previsto en el artículo 223 del Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, y siempre que no hayan cesado los efectos de la violación al derecho fundamental -que consisten en que haya manifestación expresa de la autoridad de la no imposición de sanción; es decir, deben quedar destruidas las posibles afectaciones del acto de autoridad en la esfera jurídica del particular de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere declarado su nulidad-, porque, en ese supuesto, debe sobreseerse el juicio contencioso administrativo.

Lo anterior, ante el innecesario soporte del particular del acto de autoridad hasta la emisión de la resolución definitiva, pues por la afectación de derechos fundamentales que puede causar con perjuicios a la esfera jurídica del particular, sería insuficiente la declaración de una sentencia para restituir al particular en el ejercicio de sus derechos violados -como lo previene el artículo 280 del Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán-, que se emita hasta que haya una resolución definitiva como lo pretende la autoridad responsable.

Esto es así, porque un acto de autoridad que viole directamente derechos fundamentales no puede ser consentido por los particulares y mucho menos por los órganos jurisdiccionales, bajo argumentos formalistas de leyes internas, cuando la obligación de éstos es, en caso de violaciones a los derechos humanos, la de reparar a las personas por esa conculcación de derechos, conforme a lo que establezcan las leyes, el cual deberá, en principio, restituir a la persona en el pleno goce de los derechos violados o, en su defecto, utilizar un método alternativo de reparación del daño causado.(20)

Además, porque un particular no puede esperar hasta que exista una resolución definitiva después de desahogada la diligencia de inspección, cuando exista violación flagrante de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internaciones de los que el Estado Mexicano sea parte.

Sin que lo anterior impida al particular -de no haber impugnado la orden de visita en el plazo siguiente a su notificación- que pueda impugnar el acto de autoridad al momento en que se le notifique la existencia de una resolución donde se le haya impuesto una sanción.

Por tanto, si el juicio de amparo indirecto es procedente -por regla general- contra actos de autoridad administrativa de órdenes de carácter definitivo(21) y el derecho jurisprudencial ha desarrollado supuestos de excepción, en el caso, el juicio contencioso administrativo regulado por el Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán también tiene esa regla general para su procedencia contra actos o resoluciones administrativas de carácter definitivo.

Pero lo anterior no implica que en el juicio contencioso administrativo local no puedan existir excepciones al principio de definitividad -aparte del principio de optatividad- para su procedencia, como es el caso concreto que se estudia, pues este tipo de juicios, para cumplir con el requisito de ser efectivos, deben proceder contra órdenes de autoridad que violen derechos fundamentales sustantivos, como el de la inviolabilidad del domicilio.

Máxime que son las propias autoridades, aquí terceras interesadas, quienes al contestar la demanda confesaron que el acto de autoridad es definitivo, al existir la imposición de una multa tanto al responsable como al propietario de la obra, al expresar que "... la multa que se impone es por las violaciones cometidas al Reglamento de Construcción y de los Servicios Urbanos para el Municipio de Morelia, pues no hizo las anotaciones del avance de la obra en la bitácora que se le autorizó para ese efecto, como puede apreciarse en el rubro de observaciones del acta de inspección número **********, de 14 de enero de 2013; la infracción cometida dio origen a la imposición de la multa de $**********, mediante la orden de pago folio **********; multa que se impone al director responsable de la obra y/o al propietario de la obra."

Confesión que, en términos de los artículos 390, 391 y 520 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Michoacán, de aplicación supletoria al Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, en términos de sus artículos 194 y 263, tiene pleno valor probatorio, al ser una confesión expresa prevista en el escrito de contestación de demanda que contiene un reconocimiento formulado por las autoridades demandadas acerca de hechos que se le atribuyen, como es la existencia de los actos impugnados por el hoy quejoso.

Prueba confesional expresada a cargo de las autoridades demandadas, realizada en el juicio contencioso administrativo, que es admisible, pues la prohibida -en términos del artículo 257 del Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán- es la prueba confesional por posiciones, que consiste en que la autoridad (actora o demandada) realice manifestaciones a preguntas expresas de la contraparte.

Luego, la autoridad responsable inadvirtió por completo la confesión expresa de las autoridades demandadas, quienes admitieron la definitividad del acto de autoridad, al señalar que derivó de la infracción contenida en el acta de inspección de catorce de enero de dos mil trece, cometida por ********** -por no hacer las anotaciones del avance de la obra en la bitácora autorizada- donde se le impuso la multa tanto al director, como al propietario de la misma.

De ahí que sea fundado el concepto de violación, porque de forma ilegal la autoridad responsable confirmó el sobreseimiento del juicio de nulidad, al considerar que el acto administrativo que contiene la orden escrita y el acta de inspección con folio ********** -que es el impugnado en el juicio contencioso administrativo-, no es un acto definitivo, cuando -como ya se señaló- una orden de visita domiciliaria puede impugnarse por sí sola sin necesidad de soportar las violaciones a derechos fundamentales y, además, existe confesión expresa de las autoridades demandadas que admitieron que derivada de la diligencia de la inspección existe la imposición de una multa tanto al director, como al propietario de la obra que la hace ser definitiva.

7.2. De igual forma, son esencialmente fundados los argumentos (6.1 a 6.4 y 6.6) hechos valer vía conceptos de violación por el quejoso, donde alude que el sobreseimiento del acto de autoridad partió de una valoración desvinculada, porque acreditó su interés jurídico para impugnarlo, ya que del acta administrativa se desprende que las infracciones van dirigidas indistintamente al propietario y/o al responsable de la obra, creándole una situación jurídica concreta al restringirle el ejercicio de su profesión en calidad de perito responsable de obra hasta en tanto cubra la multa impuesta.

En el caso concreto, la autoridad responsable confirmó el sobreseimiento del juicio administrativo respecto de la multa con folio **********, impuesta a "**********", por la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio de Morelia, realizada en la sentencia de diez de septiembre de dos mil trece, porque:

- No obra que se le haya impuesto una multa por la infracción, derivado de la visita realizada el catorce de enero de dos mil trece, que incida directamente en la esfera del actor.

- La multa fue determinada e impuesta a cargo del propietario del predio inspeccionado y no del responsable de la obra.