AMPARO DIRECTO 13/2021. MOVILIDAD URBANÍA DE LA BAHÍA, S.A. DE C.V. 1 DE DICIEMBRE DE 2021. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, JAVIER LAYNEZ POTISEK Y YASMÍN ESQUIVEL MOS

b) Se encuentren mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia expresas que prevé la propia norma.

27. Así, es necesario precisar que ese "acto" o "resolución" para efectos del precepto en análisis, se constituye como la actuación de la autoridad que define o resuelve una situación legal en concreto, ya sea emitida de manera aislada o como producto de la sustanciación de un procedimiento previo; mientras que el carácter de "definitiva" se entiende a partir del contenido de la tesis 2a. X/2003 de esta Segunda Sala, de rubro: "TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.",(3) conforme a la cual es necesario que la actuación que se combata exprese la voluntad final de alguna autoridad administrativa, se insiste, como la última resolución de un procedimiento o como una manifestación aislada; además, es necesario que en su contra no proceda recurso administrativo alguno o, en su defecto, que la interposición de éste sea optativa.

28. Pero, más aún, no basta que el acto o resolución que pretenda combatirse satisfaga ese requisito de definitividad, sino que, como se ha anunciado, también debe encuadrar en alguna de las hipótesis que se encuentran mencionadas en las diecinueve fracciones que integran el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; fracciones cuyo efectivo alcance debe determinarse considerando la intención del Constituyente Permanente plasmada en los artículos 14, 17 y 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, a partir de la interpretación que permita atribuirles su verdadero significado, sin entorpecer el acceso al medio de defensa a través de apreciaciones excesivas y/o carentes de razonabilidad, y de manera consistente con el propósito de constituir al juicio administrativo como la instancia ordinaria apta para que un tribunal jurisdiccional, autónomo e independiente, revise los actos de la administración pública federal que deparan perjuicio a los particulares –desde luego, de manera previa a la instancia extraordinaria que corresponde al Poder Judicial de la Federación–.

29. En esta virtud, dada la litis a resolver en el caso concreto, adquiere relevancia la fracción XII de la disposición legal en análisis, que establece la procedencia del juicio administrativo contra "las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo", esto es, para que se configure este supuesto, es necesario que el particular combata una resolución que ponga fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o que resuelva un expediente en cuya sustanciación o tramitación resulte aplicable ese ordenamiento legal.

30. Ciertamente, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo fue incorporada a nuestro sistema jurídico con la finalidad de delimitar una actuación unitaria, congruente y sistemática de la administración pública federal, a efecto de generar certeza jurídica en los particulares, puesto que las múltiples leyes que regulaban la actividad administrativa generaban ineficiencias, duplicidad de funciones, e indefensión jurídica, precisamente, por la falta de claridad en cuál era el trámite qué debía seguirse para cada caso.

31. En efecto, anteriormente, para cada ámbito de la función administrativa existía una ley con su procedimiento especial y con sus propios principios, muchas veces contradictorios con otras leyes, por lo que se consideró como una necesidad imperante la expedición de un ordenamiento legal que unificara lo que se encontraba disperso respecto de los principios básicos vinculados con la competencia, los elementos del acto administrativo, y los ejes torales del procedimiento administrativo. Es decir, se instituyó un trámite único que regula la actuación de la administración pública mediante principios aplicables a todos los órganos que la integran, en un marco de un procedimiento general tipo, para asegurar un mínimo de unidad de principios y, por ende, certidumbre al respecto.

32. Y, en estos términos, sin desconocer que por la pluralidad de actividades que puede y debe desarrollar la administración pública, es a veces necesario tener procedimientos especiales, se optó por proponer la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, conforme a la exposición de motivos que, en lo conducente, se reproduce a continuación:

"... El título de ley fue denominado ‘Ley Federal de Procedimiento Administrativo’ y no ‘Código Federal Administrativo’, porque esta última denominación es más amplia que la primera, y si bien contiene la iniciativa principios rectores de la actuación de la administración pública, no menos lo que no incluye y comprende toda la parte sustantiva que una ley tendría que regular para merecer tal denominación. Por ello, se optó por la denominación propuesta, sin que ello obste para que, en el título segundo de la iniciativa, principalmente, se desarrollen principios rectores del acto administrativo que constituye la forma en que se expresa la voluntad de la administración pública en el ejercicio de su función administrativa. Se hace especial énfasis al procedimiento administrativo que es el conjunto de normas que regulan la serie de actos que realiza la administración pública, para la realización de los fines que las leyes atribuyen competencia. ...

"En el párrafo anterior se dijo que esta iniciativa de ley no sólo se concreta a establecer el procedimiento administrativo para la producción del acto administrativo final, sino también, debe contener principios rectores de la actuación administrativa. La falta de una ley uniforme en materia administrativa y la carencia, como se indicó con antelación, de una unidad integral de las diversas leyes administrativas, ha dado lugar a que el Poder Judicial integre principios jurisprudenciales para suplir las deficiencias de algunos de nuestros ordenamientos legales administrativos, a fin de procurar la realización y vigencia de los principios de legalidad y del debido proceso legal.

"En el título primero, se señala que la ley es aplicable a toda la administración pública federal, tanto centralizada como descentralizada, excluyendo de su aplicación al Banco de México, Procuraduría General de la República, a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, Procuraduría Agraria, Procuraduría Federal del Consumidor, Instituto Federal Electoral, a las empresas de participación estatal, fideicomisos públicos y asociaciones y sociedades asimiladas a éstas, al igual que a las materias: fiscal, de responsabilidad de los servidores públicos y de competencia económica. No obstante que dichos entes forman parte de la estructura de organización del Poder Ejecutivo, por razón de las funciones que se le tienen encomendadas por la propia Constitución, sus leyes orgánicas y diversos ordenamientos legales, se apartan del común denominador de las que son propias en el que hacer de la función administrativa, y por ello se consideró conveniente excluirlas de la aplicación de esta ley, máxime que dichos entes ejercen sus funciones en un ámbito de materias en lo sustantivo y en lo adjetivo perfectamente definidas, desarrolladas y detalladas. ..."

33. De ahí que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se instituyó como el ordenamiento de vocación transversal regulatorio en general de la actividad administrativa, de acuerdo con su artículo 1 –en su texto vigente derivado del decreto de reforma publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de abril de dos mil–, que dice:

"Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea Parte.

"El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

"Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

"Para los efectos de esta ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas."

34. Como puede apreciarse, en congruencia con la exposición de motivos, el legislador fue expreso al indicar que las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo serán aplicables: a) a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada y b) a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal, respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con él.

35. Pero, dentro de este universo, la propia disposición excluye de la aplicación de la ley a ciertos supuestos específicos, a saber, las actuaciones propias de la materia fiscal, la de responsabilidades de los servidores públicos, de la justicia agraria y laboral, y el ejercicio de sus funciones constitucionales a cargo del ministerio público. Y, en relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, la exclusión no es total, en la medida en que ordena la aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo únicamente por lo que hace a su "título tercero A", que corresponde al denominado "De la mejora regulatoria".(4)

36. Situación que revela que, en principio, a los actos emitidos en materia financiera no les resulta aplicable las características del acto administrativo y el procedimiento a que se refiere la Ley Federal de Procedimiento Administrativo –salvo por lo que se refiere a la mejora regulatoria–; pero esa regla debe comprobarse en los casos específicos, porque no debe soslayarse que, como se ha apuntado, el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo obliga a las Salas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa a analizar cada resolución impugnada al tenor de la legislación que le resulte aplicable.

37. Pues bien, toca ahora analizar el caso concreto, para lo cual debemos acudir a la Ley de Instituciones de Crédito, cuyo artículo 1 dispone que "la presente ley es de orden público y observancia general en los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular el servicio de banca y crédito, la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar, su sano y equilibrado desarrollo, la protección de los intereses del público y los términos en que el Estado ejercerá la rectoría financiera del Sistema Bancario Mexicano". Esto es, la ley en comento regula al servicio de banca y crédito entendido, en términos del artículo 2 del mismo ordenamiento legal,(5) como aquel que realizan las instituciones de banca múltiple y las instituciones de banca de desarrollo.

38. Y, en su artículo 6(6) –en su texto derivado de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos mil ocho–, la propia Ley de Instituciones de Crédito determina que, en lo no previsto por ella, se aplicarán diversas legislaciones, entre ellas, "la Ley Federal de Procedimiento Administrativo respecto de la tramitación de los recursos a que se refiere esta ley".

39. Por su parte, el artículo 115 de la misma Ley de Instituciones de Crédito establece diversas medidas y procedimientos dirigidos a detectar y prevenir el uso indebido del sistema financiero, por lo que en sus párrafos octavo y siguientes, dispone lo siguiente: