Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 105/2023

Fecha: 13-Ago-2025

VI. ESTUDIO DE FONDO

Por cuestión de metodología el estudio del asunto se divide en tres apartados: a) violación al procedimiento por exceso en lo ordenado en la segunda reposición, b) derecho a la consulta, c) exigencia de evaluación de impacto ambiental y d) omisión del juez de distrito de valorar las pruebas y pronunciarse sobre la alegada violación al derecho a la salud y a un medio ambiente sano.

a) Violación al procedimiento por exceso en lo ordenado en la segunda reposición

La parte tercera interesada ********** aduce que no se atendió a lo determinado en el amparo en revisión 576/2014, donde se ordenó reponer el procedimiento para efecto de que el juez de distrito recabara estudios periciales en materias de:
Ubicación geográfica de las granjas y de las comunidades quejosas.

b) El tipo de bienes sobre los que las comunidades se ostentaban propietarias.

c) La afectación de los núcleos de población indígena que defendían su derecho de propiedad, medio ambiente y salud.

La recurrente afirma que se desahogaron puntos adicionales en las periciales en materias de topografía, impacto ambiental, medicina interna y medicina veterinaria zootecnista, por lo que se vulneró lo ordenado en el citado amparo en revisión. Agrega que la prueba de informes encomendada a la autoridad responsable Director de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Huimilpan, Querétaro, es una extralimitación porque no se contempló en la ejecutoria del amparo en revisión 576/2014 y, por tanto, dicha probanza no es susceptible de valoración.
El agravio es infundado .
Esta Suprema Corte ha reconocido el deber de las personas juzgadoras de analizar los casos que son sometidos a su consideración teniendo en cuenta diversos principios en materia ambiental. En el amparo en revisión 307/2016 , sostuvimos que la justiciabilidad del medio ambiente exige un cambio de lógica jurídica donde, sin abandonar las reglas que rigen el juicio de amparo, se les debe de dotar de funcionalidad a fin de dar respuestas ágiles, adecuadas y eficaces.
En ese precedente se reconoció que los elementos probatorios son de difícil acceso y comprensión e implican un costo elevado, lo que genera tensión entre la defensa ciudadana del mismo y el conocimiento científico, por lo que se debe corregir esa asimetría a partir de la reversión de la carga de la prueba y el papel activo de la persona juzgadora para allegarse de los medios de prueba necesarios .
Sin que esa actuación oficiosa rompa con el principio de igualdad procesal, pues no sólo busca equilibrar la relación de asimetría entre las partes, sino que el eje central en la protección al medio ambiente gira en torno a la salvaguarda como un bien jurídico en sí mismo y no en relación con la protección de las partes, lo cual también justifica la labor activa del órgano jurisdiccional .
En el caso, aunque la parte inconforme tiene razón en que los efectos para los cuales se ordenó la reposición del procedimiento fueron para recabar estudios periciales en puntos determinados, lo cierto es que ello no limita las facultades reconocidas en el tercer párrafo del artículo 75 de la Ley de Amparo , en relación con la posibilidad de que el órgano jurisdiccional de amparo recabe oficiosamente las pruebas que estime necesarias para la resolución del asunto. Máxime teniendo en cuenta la posible afectación al derecho al medio ambiente.
La recurrente parte de una inexacta equiparación entre los efectos de la reposición y los efectos de una sentencia protectora, que sí deben cumplirse cabalmente. En cambio, lo determinado por el tribunal colegiado en el referido amparo en revisión debe observarse -como ocurrió-, sin que ello predetermine las diversas actuaciones que pueden ocurrir en el marco de la secuela procesal.

b) Derecho a la consulta

Por otro lado, la empresa quejosa recurrente hace valer diversos agravios contra lo sostenido en la sentencia recurrida en torno al derecho a la consulta previa de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes y la concesión de la protección constitucional para que se dejara insubsistente la licencia de construcción **********, el dictamen de uso de suelo contenido en el oficio **********, así como el oficio **********, emitidos todos por el Director de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Huimilpan, Querétaro, relacionados con la instalación de granjas avícolas.
Para dar contestación a los argumentos hechos valer, es necesario hacer referencia a las consideraciones contenidas en la sentencia de amparo.
El juez de distrito otorgó la protección constitucional solicitada por las comunidades quejosas para el efecto de que el Director de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de Huimilpan, Querétaro:

1) Dejara insubsistente la licencia de construcción **********, y el dictamen de uso de suelo contenido en el oficio **********, ambos expedidos por el Director de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Huimilpan, Querétaro, relacionados con la regularización e instalación de granjas avícolas, y, en consecuencia, dejar insubsistente el oficio **********, signado por el Director de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Huimilpan, Querétaro, mediante el cual esencialmente, informó a **********, que**********, había cumplido con todos los requisitos para el trámite correspondiente y, por ello, se autorizaría en breve la construcción de las granjas avícolas.

2) Se llevara a cabo la consulta pública en las comunidades indígenas quejosas, por los medios idóneos que estén al alcance de dichas comunidades indígenas, para lo cual deberá solicitar el auxilio del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, Administración Querétaro, conforme a los términos precisados, esto es, previa, culturalmente adecuada, informada, y, de buena fe, conforme a lo precisado.

3) Requiriera a la parte tercera interesada para que exhibiera los estudios de evaluación de impacto ambiental, así como toda la documentación necesaria que exige la Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Querétaro vigente, para llevar a cabo la construcción para el funcionamiento de las granjas avícolas.

En la sentencia se precisó que se tomaron en cuenta los dictámenes periciales de ambas partes en materia de ingeniería topográfica, mismos que tenían valor probatorio en términos de los artículos 197 y 211, del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, de los cuales advertía que, dada la cercanía de las granjas avícolas con las comunidades quejosas, se podía concluir ocupan el mismo ecosistema.
Al declarar fundado el concepto de violación hecho valer por las comunidades quejosas en torno a la vulneración al derecho a la consulta en el proceso de autorización para la construcción y funcionamiento de granjas avícolas propiedad de la parte tercero interesada, dentro del mismo ecosistema que ocupan las quejosas, el juez de amparo advirtió que la autoridad responsable no cumplió con otorgar a dichas comunidades indígenas el derecho de previa audiencia, dejando de atender el principio de precaución por los posibles riesgos que la construcción y operación de la granja avícola pudiera traer, así como el principio de participación ciudadana al no contemplar que la mejor forma de tratar asuntos relativos a cuestiones ambientales es, precisamente, con la participación de todos las personas que puedan ser afectadas.
En la sentencia recurrida se emprendió el análisis de los artículos 2º, apartado B, fracción IX, y 14, ambos de la Constitución General; 6, 7 y 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como el Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas.
El juez de amparo destacó que los artículos 2° y 14 constitucionales son la base conforme a la cual todas las autoridades deben ajustar sus actos cuando se trate de decidir sobre la afectación de algún derecho, de modo que tomando en consideración que el permiso otorgado a la empresa tercera interesada de construir y operar granjas avícolas, puede afectar a las comunidades indígenas quejosas, estimó que se les debió otorgar derecho de audiencia previa a la autorización de dichas construcciones, en forma eficaz, de buena fe, previa, libre e informada, que asegurara evitar cualquier perjuicio a sus integrantes colectivos o individuales.
Agregó que la protección efectiva de los derechos reconocidos a las comunidades indígenas requiere que se garantice el ejercicio de ciertos derechos humanos de índole procedimental, principalmente el acceso a la información, la participación en la toma de decisiones y el acceso a la justicia. Obligación reconocida en el artículo 2º, Apartado B, fracción IX, de la Constitución Federal, ya que todas las autoridades deben consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
En la sentencia recurrida se señaló que el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, del cual México es parte, establece de manera expresa que todas las autoridades en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de consultar a los pueblos indígenas cuando se emitan actos administrativos que pudieran causarles algún perjuicio directo o indirecto.
Agregó que la consulta debe realizarse mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, para otorgar a las comunidades participación en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección y explotación de los recursos existentes en sus tierras.
Además, que el deber del Estado a la consulta para los pueblos y comunidades indígenas no depende de la demostración de una afectación real a sus derechos, sino de la susceptibilidad de que puedan llegar a dañarse, pues precisamente uno de los objetos del procedimiento es determinar si los intereses de las comunidades indígenas serían perjudicados. Agregó el juez de amparo que la consulta debe ser previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe.
La sentencia recurrida precisó que es el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas la autoridad competente para llevar a cabo la consulta a las comunidades involucradas respecto a aquellos actos de la administración pública municipal, de acuerdo con el artículo 4, fracciones III, VIII, XIII, XV, XVI, XVII, XXIII, XXIV, de la Ley que rige dicho Instituto, pues le otorgan amplias facultades en materia de garantía, promoción y protección de derechos indígenas.
El juez de distrito destacó que no perdía de vista que el artículo 52 de la Ley de Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Querétaro establece que dicha opinión se pedirá a los pueblos o comunidades indígenas directamente; sin embargo, al ser el Instituto la autoridad especializada en consultas indígenas, cuenta con diversas facultades de coadyuvancia y colaboración con las entidades de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal, con el objetivo de garantizar el efectivo goce y ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas.
Tampoco pasó inadvertido en la sentencia recurrida que la empresa tercera interesada ofreció pruebas documentales consistentes en un formato en el que algunas personas habitantes de las comunidades indígenas afirman no tener inconveniente en la ampliación del número de las casetas avícolas; sin embargo, se consideró que no podía ser tomado como una consulta, debido a que no cumplía los estándares inherentes a ésta. Aunado al hecho de que la autoridad responsable no demostró haber llevado a cabo la consulta de manera previa al otorgamiento de permiso y licencia de construcción y funcionamiento de las granjas.
En contra de lo anterior, la empresa tercera interesada y recurrente hace valer diversos conceptos de agravio, en los que sostiene que los habitantes de ********** no son una comunidad indígena, por lo que la legislación aplicable era el Código Urbano estatal (no la regulación en materia indígena de modo que no existía la obligación de consultarles sobre la licencia de construcción o el dictamen de uso de suelo.
Además, sostiene que la parte quejosa ya ejerció su derecho cuando se les consultó para determinar el uso de suelo durante la preparación y autorización del Plan Parcial de Desarrollo de la Zona que asignó el uso de suelo a la recurrente.
Estima que es ilógico que se pretenda consultar todo proyecto a construir a la población, que la obtención de la licencia y dictamen no prevé que se configure un procedimiento público en relación con manifestaciones de vecinos colindantes, dado que el Director de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Huimilpan, Querétaro, es el encargado de determinar si es o no conforme a los Planes de Desarrollo Urbano vigentes, o bien, respecto de las modificaciones de uso de suelo que emita el ayuntamiento.
Que la vía para obtener los permisos no es equiparable a un proceso judicial donde se dé garantía de audiencia, pues ello daría pie a que existiera audiencia respecto de las propiedades de otros ciudadanos bajo el argumento de que, por su simple opinión, pueden manifestar su interés personal o individual sobre ello; con lo cual, el juez confunde el interés privado con el interés público.
Sostiene que, contrario a lo concluido en la sentencia de amparo, no se actualiza una violación al derecho de audiencia si dichos actos fueron liberados debidamente para su expedición, sin que la ley imponga el deber de realizar una consulta previa. La consulta implicaría incurrir en la imposición de una modalidad o restricción a la propiedad privada sustentada en la apreciación subjetiva o simple intolerancia de un particular.
Alega la empresa recurrente que el juez de amparo no valoró las cartas de los representantes de los colonos y comunidades de habitantes del lugar (donde se dio anuencia para el proyecto).
Esta Primera Sala considera que es infundado lo argumentado, pues la conclusión del juez de distrito de conceder el amparo para efectos de que se lleva a cabo la consulta es adecuada, por las razones que se explican a continuación.

Parámetro de regularidad del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas

El derecho a la consulta previa a pueblos y comunidades indígenas ha sido desarrollado por el Tribunal Pleno en numerosas acciones de inconstitucionalidad ‒193/2020 , 179/2020 , 214/2020 , 131/2020 y su acumulada 186/2020 , 121/2019 , 299/2020 , 18/2021 , la 71/2021 y la 212/2020 ‒ así como en el amparo en revisión 134/2021 resuelto por esta Primera Sala, en el que se determinó que dentro del proceso de otorgamiento de una concesión minera era necesario consultar a los pueblos y comunidades indígenas.
En el presente asunto se retoman, en lo conducente, las consideraciones más relevantes de dichos precedentes en relación con el parámetro de regularidad del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas.
Es doctrina reiterada de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que los pueblos y comunidades indígenas tienen el derecho a ser consultados mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe, a través de sus representantes o autoridades tradicionales, antes de que los órganos estatales adopten cualquier acción o medida legislativa o administrativa relacionada directamente con sus derechos e intereses , a fin de entablar un diálogo entre las partes para, de ser posible, arribar a un consenso.
Ello, de conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política del país y con los artículos 6 y 7 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo.
Asimismo, este alto tribunal ha concluido que las comunidades indígenas deben ser consultadas conforme a los estándares del Convenio referido, siempre que la norma general sea susceptible de afectar a estos grupos de manera directa y diferenciada frente al resto de la población. Es importante precisar que la afectación directa a los pueblos y a las comunidades indígenas a los que alude el artículo 6 del Convenio 169, y cuya mera posibilidad da lugar a la obligación de consultarles una medida legislativa o administrativa , no se refiere exclusivamente a la generación de algún perjuicio.
Por su parte, el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas dispone que las consultas a los pueblos y comunidades indígenas deben celebrarse de buena fe, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. Al respecto, el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas ha interpretado dicho precepto en el sentido de que no debe considerársele como un “poder de veto” a favor de los pueblos y de las comunidades indígenas y afromexicanas con respecto a las decisiones que les puedan afectar, sino más bien, que el consentimiento es la finalidad de las consultas .
Por ende, un esfuerzo de buena fe implica para los Estados la necesidad de "desplegar esfuerzos para intentar generar consensos en cuanto a los procedimientos, de facilitar su acceso dándoles amplia difusión y de crear un clima de confianza con los pueblos indígenas que propicie un diálogo productivo" .
Además, el citado Relator Especial de Naciones Unidas ha señalado que dicha Declaración reconoce dos situaciones en las que el Estado tiene la obligación de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas interesados antes de seguir adelante con la iniciativa propuesta: a) situaciones en las que el proyecto dé lugar al desplazamiento por la fuerza de un grupo indígena de sus tierras o territorios (artículo 10) y b) los casos relacionados con el almacenamiento o eliminación de materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas (artículo 29) .
Esta Primera Sala advierte que las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar a los pueblos y a las comunidades indígenas y afromexicanas deben ser el resultado del diálogo entre el poder legislativo, ejecutivo y dichos grupos, pues son éstos quienes están en posición de valorar lo que es mejor para ellos. De ahí que los órganos jurisdiccionales deben garantizar que el proceso de consulta sea realmente efectivo y no solo un ejercicio simbólico.
Ahora bien, en la acción de inconstitucionalidad 81/2018 , el Tribunal Pleno estableció que los procesos de consulta a pueblos y comunidades indígenas se deben observar, como mínimo, las fases y características siguientes:
- 1. Fase preconsultiva que permita la identificación de la medida legislativa que debe ser objeto de consulta, la identificación de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas a ser consultados, así como la determinación de la forma de llevar a cabo el proceso, la forma de intervención y la formalización de acuerdos, lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.
  2. Fase informativa de entrega de información y difusión del proceso de consulta, con la finalidad de contar con información completa, previa y significativa sobre las medidas legislativas. Ello puede incluir, por ejemplo, la entrega por parte de las autoridades de un análisis y evaluación apropiada de las repercusiones de las medidas legislativas.
  3. Fase de deliberación interna . En esta etapa —que resulta fundamental— los pueblos y las comunidades indígenas y afromexicanas, a través del diálogo y acuerdos, evalúan internamente la medida que les afectaría directamente.
  4. Fase de diálogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas y afromexicanas con la finalidad de generar acuerdos.
  5. Fase de decisión , comunicación de resultados y entrega de dictamen.
En estos casos, el Tribunal Pleno ha explicado que, para el efecto de determinar la invalidez de una norma general por vulnerar el derecho a la consulta de los pueblos y de las comunidades indígenas y afromexicanas, no es relevante si la medida es benéfica para ellos a juicio del legislador , en tanto que la consulta representa una garantía del derecho a la autodeterminación de estos pueblos y comunidades, por lo que la afectación directa no puede tener una connotación exclusivamente negativa, sino que más bien se trata de una acepción más amplia que abarca la generación de cualquier efecto diferenciado en la particular situación de los pueblos y de las comunidades indígenas o afromexicanas a raíz de una decisión gubernamental .
Esta consulta debe cumplirse bajo las características reconocidas en el parámetro de regularidad constitucional siguiente:
La consulta debe ser previa. Es decir, debe realizarse antes de adoptar y aplicar las medidas que les afecten, por lo que las comunidades deben ser involucradas lo antes posible en el proceso . Debe realizarse durante las primeras etapas del plan, del proyecto de desarrollo, de la inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad .
Libre . Las autoridades estatales deben abstenerse de influir en las posiciones de los miembros de los pueblos y de las comunidades indígenas y afromexicanas o de condicionar la consulta mediante mecanismos de presión. Además, deberá asegurarse que puedan decidir si desean o no iniciar un proceso de consulta. Se busca asegurar las condiciones de seguridad y transparencia durante la realización de los procesos de consulta. Ello implica llevarse a cabo sin coerción, intimidación ni manipulación .
Informada. Los procesos de otorgamiento exigen la provisión plena de información precisa sobre las consecuencias del proyecto a las comunidades consultadas, previo y durante la consulta. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o de inversión propuesto, de forma voluntaria.
Culturalmente adecuada. El deber estatal de consultar a los pueblos y a las comunidades indígenas y afromexicanas debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, a través de procedimientos culturalmente adecuados y teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Lo anterior, exige que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.
De buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo. Se debe garantizar, a través de procedimientos claros de consulta, que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado para la consecución de dichos proyectos. La obligación del Estado es asegurar que todo proyecto en área indígena o afromexicana que afecte su hábitat o cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participación en los beneficios.
Así, este alto tribunal ha considerado que la consulta indígena se erige como parámetro de control constitucional en dos vertientes: (1) como derecho sustantivo, cuya violación puede ser reclamada respecto de un contenido normativo, o bien, (2) como requisito constitucional del procedimiento legislativo, en cuyo caso puede analizarse en acción de inconstitucionalidad, como una violación al procedimiento legislativo.
Ahora bien, en este punto es relevante traer a colación el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, que tiene relación con los derechos humanos que la comunidad quejosa alega que fueron vulnerados con la emisión de los actos reclamados que en última instancia se traducen en la autorización para la construcción de granjas avícolas.
En particular, el artículo 7 del Convenio 169 señala que los pueblos interesados tienen el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural, aunado a que deben participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente .
Por su parte, los apartados 3 y 4 del propio precepto obligan a los gobiernos a velar porque, siempre que proceda, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo puedan tener sobre esos pueblos, debiendo considerarse esos resultados como criterios fundamentales para la ejecución de tales actividades, así como a tomar medidas para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.
Como se ve, las normas comentadas prevén derechos y prerrogativas de los pueblos y comunidades indígenas, originarios o similares y, por ende, deberes y obligaciones a cargo de las autoridades de los distintos ámbitos de gobierno a fin de hacerlos posibles. Por ende, los órganos estatales tienen la obligación de consultar a los pueblos y comunidades indígenas cuando prevean medidas administrativas y legislativas susceptibles de afectarles.

Análisis del caso concreto

Una vez precisados los argumentos hechos valer por las recurrentes y el parámetro de regularidad del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas, como ya se adelantó, esta Primera Sala considera que no asiste razón a la empresa recurrente.
En primer lugar se advierte que la empresa sostiene que las personas quejosas, habitantes de ********** no son una comunidad indígena, por lo que no existía la obligación de consultarles sobre la licencia de construcción o el dictamen de uso de suelo, a la luz del parámetro de consulta indígena.
Lo anterior constituye una mera afirmación que no combate lo sostenido en la sentencia de amparo, en la que el juez de distrito consideró que la autodeterminación genera derechos y obligaciones a quienes se asumen como parte de un grupo étnico, pues constituye un acto voluntario de personas o comunidades que, teniendo un vínculo cultural, histórico, político, lingüístico o de otro tipo, deciden identificarse como miembros de un pueblo indígena reconocido por el Estado, que implica una manifestación de identidad y pertenencia cultural que no depende de la aceptación del Estado o de algún proceso para su reconocimiento.
Por ello no podía considerar que la carga de la prueba recae sobre los quejosos para demostrar su pertenencia a un determinado grupo étnico, pues, la auto adscripción es, en todo caso, necesaria y, en el caso particular, suficiente, ante la simple negativa de la parte tercero interesada.
En ese sentido, debido a que la parte recurrente no combatió en modo alguno los argumentos precisados, debe seguir firme la consideración contenida en la sentencia recurrida, relativa a que las comunidades quejosas acudieron a promover juicio de amparo en su calidad de pueblos indígenas.
Por otro lado, en torno a la concepción del derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas sostenida por el juez de amparo, el recurrente se queja de que en la sentencia recurrida indebidamente lo equipara a la garantía de audiencia en un proceso judicial.
Esta Primera Sala advierte que aun cuando indebidamente el juez de amparo asimila el derecho de audiencia al de consulta a pueblos y comunidades indígenas, ello no es suficiente para modificar la concesión respecto a la procedencia de la consulta.
En efecto, en la sentencia de amparo se observa que en algunas ocasiones, de manera imprecisa, se hace referencia al derecho de audiencia como sinónimo del de consulta previa. Esta Sala estima que lo conducente es precisar que se trata de dos derechos diversos, pero ello no tiene el alcance de modificar el hecho de que, tal como afirmó el juez de distrito, en el caso no se llevó a cabo la consulta cuando era procedente. Lo cual se explica en los siguientes párrafos.
El derecho de audiencia previa consiste en otorgar a las personas la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone como obligaciones a las autoridades, entre otras, la de que en el juicio que se siga se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.
Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias, 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa, 3) la oportunidad de alegar y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Por otra parte, como ya hemos mencionado, de conformidad con el artículo 2° de la Constitución Política del país y con los artículos 6 y 7 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, los pueblos y comunidades indígenas tienen el derecho a ser consultados mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe, a través de sus representantes o autoridades tradicionales, antes de que los órganos estatales adopten cualquier acción o medida legislativa o administrativa relacionada directamente con sus derechos e intereses.
Ese derecho surge siempre que la medida legislativa o administrativa sea susceptible de afectar a estos grupos de manera directa y diferenciada frente al resto de la población. La afectación directa a los pueblos y a las comunidades indígenas a los que alude el artículo 6 del Convenio 169 no se refiere exclusivamente a la generación de algún perjuicio, por lo que podríamos sostener que el derecho a la consulta de las comunidades indígenas y afromexicanas surge cuando la medida les pueda impactar, de forma positiva o negativa, de manera diferenciada que a las demás personas.
Por su parte, el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas dispone que las consultas a los pueblos y comunidades indígenas deben celebrarse de buena fe, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. Al respecto, el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas ha interpretado dicho precepto en el sentido de que no debe considerársele como un “poder de veto” a favor de los pueblos y de las comunidades indígenas y afromexicanas con respecto a las decisiones que les puedan afectar, sino más bien, que el consentimiento es la finalidad de las consultas .
Esta Primera Sala advierte que las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar a los pueblos y a las comunidades indígenas y afromexicanas deben ser el resultado del diálogo entre el poder legislativo y/o la autoridad administrativa y dichos grupos, pues son estos quienes están en posición de valorar lo que es mejor para ellos. De ahí que los órganos jurisdiccionales deben garantizar que el proceso de consulta sea realmente efectivo y no solo un ejercicio simbólico.
Ahora bien, en la acción de inconstitucionalidad 81/2018, el Tribunal Pleno estableció que en los procesos de consulta a pueblos y comunidades indígenas se deben observar, como mínimo, las fases y características siguientes: preconsultiva, informativa, de deliberación interna, de diálogo y de decisión.
En estos casos, el Tribunal Pleno ha explicado que, para el efecto de determinar la invalidez de una norma general por vulnerar el derecho a la consulta de los pueblos y de las comunidades indígenas y afromexicanas, no es relevante si la medida es benéfica para ellos a juicio del legislador , en tanto que la consulta representa una garantía del derecho a la autodeterminación de estos pueblos y comunidades, por lo que la afectación directa no puede tener una connotación exclusivamente negativa, sino que más bien se trata de una acepción más amplia que abarca la generación de cualquier efecto diferenciado en la particular situación de los pueblos y de las comunidades indígenas o afromexicanas a raíz de una decisión gubernamental .
Por lo antes referido, se reitera que el derecho a la consulta a pueblos y comunidades indígenas es diverso al de audiencia, tal como lo manifiesta la empresa avícola, pero como ya se sostuvo, las imprecisiones técnicas en que incurre el juez de amparo no implican que deje de tutelarse el derecho a la consulta a las comunidades indígenas en el presente caso cuando se advierte que se otorgó el permiso de construcción de granjas avícolas sin consultar a las quejosas, aun cuando la construcción de las casetas les puede impactar diferenciadamente por la cercanía y el posible impacto en el espacio natural.
Cabe precisar que el impacto de actos legislativos y/o administrativos en las comunidades indígenas no siempre puede compararse con la afectación que los actos de autoridad tienen, en lo general, en las personas no indígenas habitantes de un Estado. La cosmovisión y entendimiento del territorio, de la historia y de los lazos comunitarios no pueden siempre entenderse de manera lineal u ordinaria; por ejemplo, como se entenderían daños a la propiedad privada de una persona no indígena; y es que para las comunidades indígenas y sus integrantes, el territorio y las formas de vida suelen estar entrelazadas con concepciones culturales y comunitarias en torno a la familia, la religión y la autoridad.
Por eso, en el caso, afectación directa y diferenciada con la colocación y operación de las casetas avícolas no es por la simple permanencia de las aves en el territorio comunitario, sino por la forma y estima que tienen las comunidades en torno a dicha actividad productiva -desconocemos, por ejemplo, el valor que adjudican a la vida de las aves de granja o las relaciones económicas o tradicionales que subyacen a la cría de animales para la alimentación- o con la precisa concepción de ese territorio para efectos ceremoniales o religiosos. Estas afectaciones comunitarias son posibles de conocerse a través, precisamente de la consulta previa . Que, en esta dimensión, es el medio que permite conocer la apreciación que las comunidades indígenas tienen sobre su territorio y su cultura en torno al proyecto estatal que quiera implementarse.
Dentro de las posibles afectaciones, además de las culturales señaladas previamente, se encuentra la ambiental. Para esta Primera Sala es importante enfatizar el papel que tienen los pueblos y comunidades indígenas en la protección y desarrollo del medio ambiente. Para estos grupos, la naturaleza es una parte importante en el desarrollo de su cultura, de su cosmovisión, de sus creencias, de su patrimonio y de su identidad , por lo cual su conexión con la naturaleza los sitúa en una posición especial y diferenciada que el resto de la población, de ahí lo relevante de que les sean consultadas las medidas que afectan al medio ambiente del cual forman parte.
En efecto, el principio 22 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo señala que “ las poblaciones indígenas y sus comunidades desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales” . Por ello, precisa que los Estados deben reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible. En ese orden de ideas es que las comunidades indígenas quejosas se encuentran en una posición diferenciada por su conexión con el espacio natural.
Sin embargo, aun cuando del análisis de las pruebas técnicas aportadas y desahogadas durante el trámite del juicio de amparo, se puede advertir que la construcción y funcionamiento de las granjas avícolas no han generado -hasta ahora- un impacto negativo en el medio ambiente o en la salud de los habitantes de los pueblos quejosos.
Ello no implica que sea inútil o innecesario llevar a cabo la consulta a las comunidades. Sobre el particular, la empresa recurrente parte de la premisa de que las consultas a los pueblos y comunidades indígenas únicamente son exigibles en los casos en los que la medida legislativa o administrativa afecte de manera negativa a las comunidades; sin embargo, como se ha precisado en párrafos precedentes, se insiste: la afectación directa no puede entenderse únicamente como el impacto negativo, pues en realidad se trata de una idea más amplia que hace referencia a la generación de cualquier efecto diferenciado en la particular situación de los pueblos y de las comunidades indígenas; y no únicamente en lo relativo al medio ambiente, sino, de manera predominante, en las afectaciones a sus concepciones culturales sobre el territorio y/o cultura.
Ahora bien, en el caso, y de manera adicional al derecho de consulta previa , concurre una obligación extra o agravada de hacer partícipes a las comunidades indígenas pues está en juego su participación en el desarrollo y las visiones que pueden aportar para que éste sea sustentable.
En este punto debe recordarse que al resolver el recurso de revisión en incidente de suspensión 1/2022 , esta Primera Sala sostuvo que el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, hecho en Escazú, Costa Rica el cuatro de marzo de dos mil dieciocho (Acuerdo de Escazú), publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de abril de dos mil veintiuno tiene fuerza vinculante, y resulta aplicable, en los principios conducentes en la resolución del juicio de amparo.
En aquel precedente se puntualizó que el Acuerdo establece un importante conjunto de contenidos que dan sentido a la obligación de los estados parte de eliminar las barreras de acceso a la justicia medio ambiental, así como al acceso a la información ambiental, a la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales, principios que deben entenderse derecho aplicable al juicio de amparo.
En aquella ocasión se hizo propia la preocupación que llevó a los distintos Estados parte a suscribir dicho tratado internacional, consistente en que el derecho al medio ambiente tiene una naturaleza diferenciada al resto de los derechos humanos, al tratarse de un bien público, que plantea problemas únicos para hacer realidad el acceso a la información ambiental y a la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales.
En esa lógica, al resolver el amparo en revisión 2/2024 , esta Primera Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre los alcances del derecho a la consulta pública contenida en el Acuerdo de Escazú, instrumento que tiene como finalidad garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso a la información ambiental, la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia en asuntos ambientales.
En dicho precedente se señaló que la consulta ambiental encuentra antecedentes en desarrollos previos del derecho internacional de los derechos humanos, en particular en la jurisprudencia interamericana sobre el derecho a la consulta de los pueblos indígenas previsto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y desarrollada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Agregó que pese a lo anterior, el régimen de participación pública del Acuerdo de Escazú se distingue del marco que regula la consulta a pueblos y comunidades indígenas –que protege a grupos específicos, históricamente marginados, y se caracterizan por altos niveles de exigencia jurídica–, en tanto que la participación ambiental en Escazú se configura como un derecho de acceso amplio, reconocido al “público en general”, sin necesidad de pertenecer a un grupo en particular.
En aquel precedente se concluyó que se justificaba un estándar de participación variable o modulado, cuya intensidad y diseño dependen del tipo de decisión, de modo que si se trata de pueblos indígenas la participación ambiental contenida en el Acuerdo de Escazú debe articularse con los regímenes jurídicos específicos que lo protegen. Así, en contextos donde la población afectada incluye pueblos y comunidades indígenas las obligaciones de participación contenidos en el Acuerdo de Escazú deben articularse armónicamente con el Convenio 169 y la jurisprudencia internacional correspondiente; pues implican un deber reforzado para las autoridades estatales de informar y hacer participe de las decisiones medio ambientales a los pueblos y comunidades indígenas.
Con lo anterior, esta Primera Sala retoma la conclusión de que, tratándose de consulta indígena vinculada con cuestiones medioambientales, las características de la consulta deben articularse con lo contenido en el referido Acuerdo de Escazú, por lo que en el presente caso resultan aplicables los principios ahí contenidos.
El contenido más relevante para el presente caso es el artículo 7 del referido acuerdo , el cual regula la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales. El mencionado artículo dispone que cada Estado parte deberá promover el derecho de participación del público y, en términos de lo sostenido en el ya mencionado amparo en revisión 2/2024, el numeral opera como una disposición estructural orientada a fortalecer capacidades institucionales para la participación pública.
La participación debe promoverse desde las etapas iniciales del proceso de toma de decisiones y las observaciones del público sean debidamente consideradas en dichos procesos, para lo cual se proporcionará al público, de manera clara, oportuna y comprensible, la información necesaria para hacer efectivo su derecho a participar en el proceso de toma de decisiones y cada Estado parte garantizará la tutela de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales.
Resulta especialmente relevante el contenido del párrafo 16 del mencionado artículo 7 del Acuerdo, que dispone que las autoridades realizarán esfuerzos para identificar al público directamente afectado por proyectos y actividades que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente , y promoverá acciones específicas para facilitar su participación.
Ahora bien, de acuerdo con la Guía de Implementación del Acuerdo de Escazú , el párrafo en comento se centra en el público directamente afectado; sin embargo, destaca la mencionada guía, que debido a que las personas pueden verse directamente afectadas tanto de forma positiva como negativa, debe entenderse por público directamente afectado, todas aquellas personas que reciban o tengan probabilidades de recibir de forma directa un beneficio o una carga como resultado de la decisión .
Premisa que esta Primera Sala comparte y considera que debe aplicarse a la consulta a pueblos y comunidades indígenas cuando se trate de implementar una medida que pueda tener efectos diferenciados y con cuya implementación se puedan causar efectos o impactos tanto negativos – actual o futuro daño al espacio natural que es una parte importante en el desarrollo de su cultura, de su cosmovisión, de sus creencias, de su patrimonio y de su identidad- como positivos -como puede ser la generación de empleos y derrama económica en la región-.
De modo que, en el caso, aun cuando se hubiera acreditado que el funcionamiento de las granjas avícolas, hasta el momento , no han generado impactos negativos en el medio ambiente o salud , lo cierto es que en el proceso para expedir la autorización para su construcción no se tuteló el derecho de las comunidades indígenas quejosas, a quienes al haber acreditado que habitan el entorno adyacente a las granjas, les asistía el derecho de participar activamente mediante la consulta pública a efecto de ser informados adecuadamente y así generar un espacio de diálogo entre las partes.
Ello, porque la participación y el acceso a la información sobre actividades y proyectos que podrían tener incidencia en el medio ambiente sano, en la salud y en la vida de las comunidades, constituyen asuntos de evidente interés público en donde la participación pública requiere la aplicación de principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable, por ejemplo, información sobre las medidas de mitigación de efectos nocivos de la actividad avícola.
Así, en el caso, no es suficiente con que ahora la recurrente acredite con pruebas técnicas que al momento de ser desahogadas las pruebas no se vulnera el medio ambiente o la salud de los habitantes de las comunidades quejosas, pues el derecho a la consulta que les fue negado durante el proceso de autorización de construcción de las casetas avícolas hizo nugatoria la posibilidad de que los quejosos tuvieran una participación efectiva, en donde además de ser informados sobre los posibles impactos tanto positivos como negativos, las comunidades pudieran exponer sus puntos de vista respecto de la medida administrativa e incidir activamente en el diseño y/o implementación de la misma.
En este punto es preciso aclarar que en los procedimientos de consulta no basta con pedir la opinión de los pueblos y comunidades indígenas en una modalidad de audiencias, sino que, tienen que ser procesos de negociación, de diálogo, en donde ambas partes (pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas y Estado) sean flexibles y busquen llegar a acuerdos.
Así, en el caso de los procedimientos de consulta que se lleven a cabo, deben tener como finalidad (sin que sea exigible contar con éste para la obtención de permisos) obtener el consentimiento de las personas consultadas o un acuerdo derivado de la negociación que se lleve a cabo.
El hecho de que un procedimiento de consulta busque, como finalidad, llegar a un acuerdo u obtener el consentimiento de la población consultada, no puede implicar perder de vista que la finalidad primordial del derecho a la consulta es lograr una participación significativa por parte de esos pueblos y comunidades indígenas, y hacerlos el agente principal en las medidas que van a incidir en sus derechos positiva o negativamente .
Por ello, no se puede perder de vista que lo fundamental tratándose del derecho a la consulta es que se busque un diálogo, de buena fe, encaminado a evitar que se imponga la voluntad de una parte sobre la otra, sino que más bien se tiene que buscar “ llegar a un entendimiento mutuo y adoptar decisiones por consenso ” .
Lo antes mencionado permite concluir que resulta inoperante lo alegado por la empresa recurrente cuando sostiene que el juez de amparo no tomó en cuenta las cartas que obran en el expediente, mediante las cuales algunos pobladores de las comunidades quejosas manifiestan que no tienen inconveniente alguno con la construcción y funcionamiento de las granjas avícolas.
Ello, pues de la lectura de la sentencia recurrida, se puede apreciar claramente que el juez de amparo hizo referencia a tales pruebas, pero consideró que no podían tomarse en cuenta y sustituir el derecho a la consulta, puesto que no tenían las características de previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe , manifestaciones que no son combatidas por la empresa recurrente.
Como se detallará en el apartado de efectos de esta sentencia, las citadas características de la consulta, destacadamente su carácter de previa , libre y de buena fe , pretenden asegurar que las comunidades indígenas sean realmente consideradas y tomadas en cuenta en las decisiones de las autoridades estatales; y procurar que los procesos de consulta no sean meros trámites de formalización de la autorización estatal.
De manera contraria a las manifestaciones de consentimiento de algunos miembros de la comunidad o de las muestras de aprobación de los proyectos, que pueden darse de manera posterior y que no serían inusuales -dados los intercambios monetarios que trae consigo una explotación territorial o de recursos naturales-, la consulta previa , asegura una participación efectiva desde el inicio, y permite acotar modos y/o formas en el diseño y funcionamiento de los proyectos o actuaciones de la autoridad. Lo que, como ya dijimos, garantiza, no solo el derecho al territorio sino al desarrollo y a otros, de carácter cultural cuyo alcance puede apreciarse únicamente después de haberse llevado una consulta previa, libre, informada y culturalmente adecuada.
Lo contrario, es decir, considerar que basta una aprobación posterior de algunos miembros de la comunidad, o manifestaciones de apoyo, o incluso algunas pruebas que determinen que no ha habido algún daño ambiental o sanitario concreto, implica asumir la cosmovisión, percepciones culturales y alcances de las afectaciones que pueden resentir las comunidades indígenas desde una perspectiva externa o prejuiciosa - desde el Estado, o desde el punto de vista de los particulares no indígenas- que es precisamente lo que está vedado por el texto constitucional y los tratados internacionales que ya se citaron.
La actuación estatal, ya sea por actos concretos o por omisiones -al encubrir actuaciones de particulares- que incidan indebidamente en el territorio y derechos de las comunidades, sobre la base de preconsideraciones o prejuicios acerca de las afectaciones a los bienes culturales o intangibles de los pueblos y comunidades indígenas o en el desconocimiento doloso de su derecho a la consulta previa, constituye una actuación de mala fe y, por eso, ilícita, pues se basa en la vulneración de los derechos humanos de dichas comunidades. Y, como hecho ilícito, debe ser reparado, aun de manera autónoma a la realización de la consulta, pues constituye, como ya se explicó, un acto de discriminación en perjuicio de dichos colectivos.
Sobre el particular, es necesario precisar que la actuación ilícita de las autoridades responsables, por omitir la realización de la consulta previa y permitir el funcionamiento de las granjas avícolas por un periodo tan prolongado de tiempo sin participación de las comunidades, nace del desconocimiento al deber no sólo de respetar, sino de proteger los derechos de las comunidades indígenas frente a actos de particulares. Dicho deber está reconocido en el artículo 1 constitucional y ha sido objeto de un desarrollo jurisprudencial muy prolífico en instrumentos internacionales y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por cuanto de este deber surgió la doctrina de deberes positivos de las autoridades en caso de violación de derechos humanos.
Ahora bien, la reparación a dicha vulneración, como ya adelantó, no pasa únicamente por la cuerda de obligar a la realización de la consulta -que fue el deber estatal violentado- ni precisamente a la restitución del derecho, ya que las violaciones y afectaciones se han configurado por un periodo largo de tiempo y han incidido en el entramado comunitario de una manera no del todo destacable y, por lo tanto, no restituible en estricto sentido; sino que, dada la calidad intangible de los bienes y derechos culturales vulnerados, implica una compensación por el daño sufrido.
Para la reparación, en la modalidad de compensación, esta Primera Sala, considera adecuado encuadrar a las comunidades como victimas de violaciones a derechos humanos de manera tal que puedan acceder al Fondo de reparaciones de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas que, por su naturaleza, está diseñado, precisamente, como fondo compensatorio, y visto que, además, es el Estado -y no los particulares de manera directa- quien ha actuado ilícitamente por la omisión de respetar el derecho a la consulta previa.
Sobre el tema, esta Primera sala ya se pronunció, en extenso, en el Amparo en Revisión 422/2019, sobre la naturaleza y lineamientos a seguir en procedimientos de reparación compensatoria ante la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), los cuales, al tratarse de afectaciones a bienes intangibles, como los derechos culturales, resultan aplicables al presente caso, en la medida en que la afectación, sufrimiento, daños al modo de vida y/o al tejido comunitario se asemejan a un daño moral.
Particularmente, sobre los lineamientos a considerar en la determinación del monto compensatorio, esta Sala determinó -siguiendo al precedente sentado en el amparo en revisión 1133/2019 - que, para la determinación del daño moral, en un caso ante la CEAV, debía atenderse a los siguientes elementos: (1) el tipo de derecho o interés lesionado; (2) la magnitud y gravedad del daño; (3) las afectaciones inmateriales o incluso patrimoniales que derivaron del hecho victimizante; (4) el nivel económico de la víctima; (5) otros factores relevantes del caso —como lo es la pertenencia a algún grupo vulnerable— y, (6) que el monto indemnizatorio respectivo debe resultar apropiado y proporcional a la gravedad del hecho punible cometido, bajo criterios de razonabilidad.
En la sentencia del Amparo en Revisión 422/2019, está Sala fue enfática en señalar que la acreditación del daño puede hacerse con base en presunciones y/o máximas de la experiencia, y que, por ello, no en todos los casos, debe ordenarse el desahogo de dictámenes periciales sobre el estatus psicológico de las víctimas de derechos humanos. Pues bien, en el presente caso, la autoridad puede presumir la afectación causada a los bienes culturales de las comunidades afectadas , ya que éstas han soportado desde hace catorce años la instalación y funcionamiento de las granjas avícolas, con un evidente rechazo, acreditado por la promoción del juicio de amparo desde 2011, y sin haber podido participar en el diseño, operación ni en los beneficios de dichas granjas.
Como dato orientador, sirva precisar que la Corte interamericana de derechos humanos ha sido constante en ordenar el pago y/o indemnización por la vulneración y afectación a bienes intangibles de comunidades indígenas. Véanse los casos Saramaka vs Surinam y Comunidad indígena Kichwa de Sarayuku vs Ecuador.
Sentencias que la CEAV puede observar, en lo relativo al monto indemnizatorio fijado, pero sin hacer una traslación automática o acrítica del mismo, tal como se precisó en el precedente AR 422/2019 de esta misma Sala.

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Sobre el mismo tema, pero en otro tramo de sus agravios, la empresa recurrente manifiesta que las comunidades quejosas ya ejercieron su derecho debido a que se les consultó para determinar el uso de suelo durante la preparación y autorización del Plan Parcial de Desarrollo de la Zona que asignó el uso de suelo a la recurrente. No le asiste razón, pues aun cuando la parte quejosa efectivamente hubiera sido consultada con fundamento en el artículo 46 de la Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Querétaro, vigente al momento en que la empresa solicitó los permisos para la construcción de las casetas avícolas, lo cierto es que dicho proceso de consulta no reviste las características de la consulta indígena que esta Suprema Corte ha delineado.
Es pertinente precisar el contenido de los artículos 46 y 47 de la Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Querétaro que contemplan el proceso de consulta de programas de ordenamiento ecológico:

Artículo 44

Los programas de ordenamiento ecológico deberán ser publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado “La Sombra de Arteaga” e inscritos en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio; incorporados al Sistema Estatal de Información Ambiental; y difundidos en forma resumida y clara, a través de uno de los periódicos de mayor circulación en la localidad.

La información relativa al expediente que se integre con motivo del proceso de consulta de los proyectos de ordenamiento ecológico regional o local, deberá estar a disposición del público en todo momento.

Artículo 47

Las modificaciones a los programas para el ordenamiento ecológico aprobado e inscrito en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, se sujetarán al siguiente procedimiento

I. Se deberá presentar solicitud por escrito ante la Secretaría;

II. Una vez integrado el proyecto de modificación, la autoridad estatal o municipal, con cargo al solicitante, publicará por una vez en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado “La Sombra de Arteaga” y en dos de los diarios de mayor circulación en el Estado, el aviso de que se inicia el proceso de consulta pública;

III. Terminado el plazo de consulta pública, se incorporarán al proyecto las observaciones que se hubieren considerado procedentes;

IV. Se publicará en forma resumida en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado “La Sombra de Arteaga” y en dos diarios de mayor circulación, y se inscribirá en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio; y

V. La modificación surtirá sus efectos a partir del día siguiente de su publicación resumida en el citado Periódico Oficial.

Los ordenamientos aprobados, publicados e inscritos en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, serán obligatorios para las autoridades y para los particulares.

El propio ordenamiento describe lo que se entiende por ordenamiento ecológico:

Artículo 5

Para los efectos de la presente Ley, se entiende por:

(…)

XLI. Ordenamiento Ecológico : la política ambiental integrada por el proceso de planeación y aplicación de las medidas conducentes para regular, inducir y evaluar el uso de suelo y programar el manejo de los recursos naturales y de las actividades productivas, a fin de proteger el ambiente y lograr su aprovechamiento sustentable , con base en el análisis de su deterioro, su posible recuperación y las potencialidades de su aprovechamiento;

De los artículos de la Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Querétaro, vigente al momento en que la empresa solicitó los permisos para la construcción de las casetas avícolas, se advierte que la normativa local establece un proceso de consulta a la sociedad de los proyectos de ordenamiento ecológico, dentro de los cuales efectivamente se contempla cambio de uso de suelo; sin embargo, dicho procedimiento no cumple con las características de la consulta indígena.
En efecto, ese proceso de consulta al que hace referencia la empresa recurrente limita la participación de sociedad a que, una vez integrado el proyecto de modificación, la autoridad publicará por una vez en el Periódico Oficial del Estado y en dos de los diarios de mayor circulación en el Estado, el aviso de que se inicia el proceso de consulta pública y, una vez terminado el plazo de consulta, se incorporarán al proyecto las observaciones que se hubieren considerado procedentes.
Resulta claro para esta Suprema Corte que, aun cuando es loable que los ordenamientos de protección al medio ambiente establezcan mecanismos de participación social a efecto de que las personas puedan involucrase en la toma de decisiones en materia de medio ambiente, la consulta contenida en los artículos 46 y 47 de la Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Querétaro no colma las características de la consulta indígena, pues además no pretende hacerlo, debido a que es un mecanismo de participación dirigido a todas las personas, no únicamente a los pueblos y comunidades indígenas.
De modo tal que no asiste razón a la empresa recurrente cuando afirma que las comunidades quejosas ya fueron consultadas en la evaluación del uso de suelo, pues aun en el caso de que se hubiera llevado a cabo el procedimiento de participación contenido en la Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Querétaro, lo cierto es que dicho mecanismo no tiene como eje central la posición diferenciada de las comunidades indígenas debido a su vínculo con la naturaleza y de su territorio como parte importante en el desarrollo de su cultura, de su cosmovisión, de sus creencias, de su patrimonio y de su identidad.
Así, debe prevalecer la conclusión alcanzada por el juez de distrito, respecto de que de las constancias que obran en autos no se advierte que se haya llevado a cabo la consulta a pueblos y comunidades indígenas. No obstante, es necesario modificar los efectos de la sentencia de amparo , como se precisará en el apartado respectivo, para no sólo ordenar la realización de la consulta, sino para reparar la actuación ilícita de la autoridad que, de mala fe, en desconocimiento de los derechos colectivos, permitió el funcionamiento prolongado -por 14 años- de granjas avícolas en el territorio comunitario sin la realización de una consulta previa , que permitiera a las comunidades incidir en su diseño y precisar los alcances de la afectación a sus tradiciones y cultura.
Por todas las razones anotadas en el presente apartado, esta Primera Sala concluye que es infundada la pretensión del recurrente de revocar la sentencia de amparo en la parte en que estima procedente que se lleve a cabo la consulta previa.

c) Exigencia de la evaluación de impacto ambiental

La empresa recurrente sostiene que no es procedente la exhibición de la evaluación de impacto ambiental porque con el análisis de las pruebas desahogadas en el juicio de amparo se acredita que el funcionamiento de las granjas avícolas se ha desarrollado dentro de los límites permitidos por la ley y que no han generado daños al medio ambiente o la salud. Además, sostiene que en la sentencia recurrida se pretende aplicar retroactivamente en su perjuicio las reformas del cinco de octubre de dos mil doce sobre la Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Querétaro. En términos de la referida legislación, cuando se emitió el acto reclamado, no era exigible a la empresa contar con una evaluación de impacto ambiental cuando además le es aplicable la normativa federal.
Esta Primera Sala considera que los argumentos formulados resultan infundados.
En principio, el precepto 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que el Congreso de la Unión tendrá facultad para expedir leyes que "establezcan la concurrencia del Gobierno Federal , de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México , en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico".
Del precepto constitucional se puede advertir que la materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico se regula de manera concurrente por los tres niveles de gobierno. Así, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que "cuenta con elementos materiales de referencia y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los cuales deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno".
De este modo, la materia de protección al ambiente fue absorbida por parte de la Federación y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de leyes generales, la concurrencia de la facultad indicada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad en cuanto a los objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional.
Sustenta lo anterior la jurisprudencia P./J. 36/2011 (9a.), que se lee bajo el rubro: "PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL".
En esa tesitura, se facultó al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. De este modo, la Federación tiene un poder de dirección en la materia que se manifiesta, de forma primaria, en la capacidad de expedir leyes que distribuyan competencias entre los tres niveles de gobierno y definan, en todo caso, el tipo de relaciones de coordinación o colaboración que habrán de entablarse.
Por ende, el análisis jurisdiccional de las facultades concurrentes no puede dejar de observar la estructura legal que la ley general y las leyes locales postulan para la actuación de las autoridades en la materia; de tal suerte que no debe concebirse a la protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, en términos competenciales abstractos, sino como un verdadero sistema jurídico que detalla qué acciones pueden desplegar cada uno de los tres órdenes de la administración pública, acorde al ámbito material de facultades que les han sido conferidas virtud de la norma general y las leyes que de ella deriven.
Es así, pues en el sistema jurídico mexicano, las facultades concurrentes implican que los Estados, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.
Ilustran lo anterior, las tesis de jurisprudencia P./J. 15/2012 (9a.) y P./J. 142/2001, que se leen, respectivamente, bajo los siguientes rubros