CONFLICTO COMPETENCIAL 17/2022. SUSCITADO ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL SÉPTIMO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SÉPTIMO CIRCUITO. 23 DE MARZO DE 2022. CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA

22. La problemática por resolver consiste en determinar qué órgano jurisdiccional debe conocer del recurso de queja interpuesto en contra del acuerdo dictado el dieciséis de julio de dos mil veintiuno por la Jueza Primera de Distrito en el Estado de Veracruz, con sede en Xalapa, en el amparo indirecto **********.

23. Lo anterior, bajo la consideración de que en ese acuerdo desechó la demanda de amparo promovida por el señor ********** en contra del acto consistente en el extravío o retención de la correspondencia que envió y que debió recibir al interior del centro penitenciario en el que se encuentra privado de la libertad, el cual atribuyó a autoridades penitenciarias del centro de su reclusión como a otra externa que es el administrador de correos en Veracruz. 24. Las razones por las cuales los Tribunales Colegiados se negaron a conocer del recurso de queja radican en que, por un lado, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Séptimo Circuito consideró que no es legalmente competente para conocer y resolver del asunto, debido a que la naturaleza del acto reclamado es administrativa y a que las autoridades señaladas como responsables tienen funciones administrativas, por tanto su conocimiento corresponde a un Tribunal Colegiado especializado en esa materia.

25. Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, considera que cualquier acto relativo a las condiciones de internamiento de la persona privada de la libertad corresponde a la materia penal, de manera que el recurso de queja debe ser resuelto por el Tribunal Colegiado en materia penal declinante.

26. Para resolver esta controversia, en principio, conviene precisar que la competencia es la facultad que tienen los órganos judiciales para ejercer su jurisdicción en determinados asuntos y dentro de determinado territorio. Un tribunal es competente para conocer de un asunto cuando el caso se encuentra dentro de su ámbito de jurisdicción y la ley le reserva su conocimiento por encima de los demás órganos. Dicha facultad se atribuye a partir de distintos criterios, como son: materia, territorio o grado.

27. La materia es un factor que determina la competencia, atendiendo a la naturaleza jurídica de las controversias, que se enfoca a la aptitud legal que se atribuye a un órgano jurisdiccional para conocer de los conflictos relacionados con una rama específica del derecho (civil, familiar, laboral, penal, agraria, fiscal, constitucional, entre otras).

28. El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 58/2009 y el conflicto competencial 150/2009, precisó que la competencia por materia se define a partir de la naturaleza jurídica del conflicto objeto del litigio, de modo que es la que se atribuye de acuerdo con las diferentes ramas del derecho sustantivo.(16)

29. En ese sentido, atendiendo a la naturaleza del conflicto y a la especialización, se permite que los órganos judiciales tengan un mayor conocimiento sobre la materia correspondiente y, en consecuencia, puedan resolver con mayor pertinencia los asuntos que son sometidos a su facultad decisoria en estricto cumplimiento del derecho a la justicia pronta, completa e imparcial, establecido en el artículo 17 de la Constitución Política del País.(17)

30. Ahora bien, para definir la competencia por razón de materia en el juicio de amparo indirecto respecto de juzgadores constitucionales especializados, también esta Suprema Corte ha considerado como criterio preponderante la naturaleza del conflicto materia de la controversia.

31. Ello, desde luego, tomando en cuenta que, tratándose de Jueces de Distrito o Tribunales Unitarios de Circuito, así como de Tribunales Colegiados de Circuito especializados, precisamente es el criterio material del que parte la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para establecer su competencia.

32. En lo que interesa, en relación con la competencia material de los Tribunales Colegiados de Circuito, los artículos 38, fracción III, y 39 del último ordenamiento citado, establecen lo siguiente:

"Artículo 38. Con las salvedades a que se refieren los artículos 10 y 21 de esta ley, son competentes los Tribunales Colegiados de Circuito para conocer: ...

"III. Del recurso de queja en los casos y condiciones establecidas en la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;"

"Artículo 39. Podrán establecerse Tribunales Colegiados de Circuito especializados, los cuales conocerán de los asuntos que establece el artículo anterior en la materia de su especialidad."

33. En ese sentido, la misma regla de la naturaleza del acto reclamado que define la competencia de juzgadores de Distrito o Tribunales Unitarios de Circuito especializados para conocer de demandas de amparo debe servir para fincar la competencia por razón de materia respecto a los recursos verticales emanados de juicios de amparo indirecto de los que deba ocuparse un Tribunal Colegiado de Circuito que ejerza jurisdicción sobre el juzgador constitucional que hubiere emitido la resolución impugnada.

34. La regla de que se habla, desde luego, también es punto de partida para fijar la competencia por materia de los Tribunales Colegiados de Circuito especializados, respecto de resoluciones emitidas en los juicios de amparo indirecto por juzgadores constitucionales con competencia mixta o semi-especializados,(18) siendo factible que sea en el recurso queja o revisión que se establezca la naturaleza de los actos reclamados y de las autoridades responsables, cuando la materia del amparo no se observa definida claramente por la especialización del Juez de Distrito o Tribunal Unitario de Circuito.

35. Precisamente, corresponde a esta Primera Sala dilucidar si el acuerdo de desechamiento emitido por la Jueza Primera de Distrito en el Estado de Veracruz, con sede en Xalapa, corresponde a la materia penal o administrativa, pues se trata de un órgano jurisdiccional que cuenta con competencia mixta.

36. En el caso, el criterio relativo a la naturaleza del acto se vuelve relevante, en la inteligencia de que la delimitación de la materia del amparo no se encuentra plenamente definida debido a que la competencia material de Juzgado de Distrito que conoció del asunto puede coexistir con actos de diversas especializaciones.

37. Pues bien, tal como se destacó previamente, el acto reclamado en el juicio de amparo que se desechó de plano, respecto del cual se interpuso el recurso de queja que constituye la materia de estudio en el presente conflicto competencial, versa en el extravío o retención de la correspondencia que envió, así como de la que debió recibir el señor ********** en el interior del centro penitenciario en el que se encuentra privado de la libertad.

38. En consideración de esta Primera Sala, ese acto es de naturaleza penal y por ello, quien resulta competente para conocer del recurso de queja es un Tribunal Colegiado en esa especialidad.

39. En efecto, pues al acto reclamado por el quejoso se identifica como un acto relacionado con sus condiciones de internamiento, del cual corresponde conocer a un Juez especializado en materia penal.

40. Precisamente su situación como persona privada de la libertad en un centro penitenciario se relaciona con la afectación reclamada, ya que corresponde a las autoridades penitenciarias el desarrollo de las condiciones de vida digna y segura en reclusión de las personas que se encuentran internas en su interior.

41. Precisamente la materia de estudio en el recurso de queja planteado es sobre si el señor **********, debió o no agotar los medios de impugnación a que se refiere la Ley Nacional de Ejecución Penal sobre sus condiciones de internamiento relacionadas con su correspondencia, en forma previa a acudir al juicio de amparo, y si por ello se actualizaba o no la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, relativa al principio de definitividad.

42. Para arribar a dicha conclusión es importante desarrollar brevemente los siguientes temas: a) reforma constitucional en materia de reinserción social y creación de la Ley Nacional de Ejecución Penal; y b) naturaleza del acto reclamado consistente en el extravío o retención de la correspondencia que envió y que debió recibir una persona privada de la libertad al interior de un centro penitenciario.

a) Reforma constitucional en materia de reinserción social y creación de la Ley Nacional de Ejecución Penal

43. Al resolver la contradicción de tesis 57/2018,(19) esta Primera Sala precisó que con la reforma de dieciocho de junio de dos mil ocho de los artículos 18 y 21 de la Constitución Política del País y con la reforma de diez de junio de dos mil once a los artículos 1o. y 18 de la Constitución Política del País, se introdujo el modelo penitenciario de reinserción social y la judicialización de la etapa de ejecución de las penas.(20)

44. Dichas reformas transformaron el sistema penitenciario nacional para circunscribir únicamente la facultad de administrar las prisiones al Poder Ejecutivo, y conferir al Poder Judicial la potestad de ejecutar lo juzgado, a través de la creación de la figura de los "Jueces de Ejecución de sentencias".

45. El Pleno de esta Suprema Corte destacó que con motivo de las citadas reformas y con el propósito de lograr la unificación de procedimientos y criterios, así como de dotar de certeza y seguridad jurídica a los justiciables, el legislador federal otorgó facultades al Congreso de la Unión para crear una legislación única en materia de ejecución penal.

46. Con base en lo anterior, el ocho de octubre de dos mil trece se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Política del País para establecer en el inciso c) de dicho precepto la facultad del Congreso de la Unión para expedir, entre otros ordenamientos legales, la legislación única en materia de ejecución de penas que debía regir en la República Mexicana, tanto en el orden federal como en el orden común.(21)

47. Se indicó que mediante la ley de ejecución penal única se busca que el Estado asuma una serie de responsabilidades particulares, a fin de que las personas privadas de la libertad tuvieran las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna y contribuir al goce efectivo de aquellos derechos que no se suspenden ni se restringen por estar cumpliendo una resolución judicial penal privativa de la libertad, siendo obligación del Estado velar por su respeto y garantía, mientras se encuentren bajo su custodia directa.

48. De igual modo, se estableció que la Ley Nacional de Ejecución Penal garantizaría la seguridad y el adecuado funcionamiento de los centros penitenciarios, así como el cumplimiento de las medidas dictadas por un Juez calificado, en irrestricto respeto a los derechos humanos de las personas privadas de la libertad. Lo anterior, en coordinación con autoridades federales, locales y municipales, bajo una administración transparente y eficiente, que contenga medios de prevención y de reinserción social para las personas sentenciadas, evitando que vuelvan a delinquir.

49. Establecida la finalidad de la creación de una ley de ejecución penal, se buscó, entre otras cosas, concretar la figura del Juez de Ejecución, para clarificar el procedimiento de ejecución de resoluciones condenatorias y la delimitación de reglas para sanciones no privativas de libertad.

50. El dieciséis de junio de dos mil dieciséis, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Nacional de Ejecución Penal que entró en vigor al día siguiente, de conformidad con el artículo primero transitorio de dicha norma general.

51. Del contenido de su artículo 1o. se aprecia que su objeto es establecer las normas que deben observarse durante el internamiento por prisión preventiva, ejecución de la pena y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial.(22)

52. Parte de su finalidad radica en implementar los mecanismos necesarios a través de los cuales, en cumplimiento a los derechos humanos, se resuelvan las controversias que surjan con motivo de la prisión preventiva, la ejecución de la sentencia penal o de la sujeción a medidas de seguridad.

53. Conforme a su artículo primero transitorio y a los artículos 1o. y 2o.,(23) a partir del diecisiete de junio de dos mil dieciséis los actos suscitados en relación con las cuestiones de internamiento o de ejecución de sentencias de las personas privadas de su libertad, sean procesadas o sentenciadas, se ciñen a las disposiciones de la aludida Ley Nacional de Ejecución Penal, bajo las reglas temporales previstas en su artículo segundo transitorio.(24)

54. Del contenido del artículo 2o. de la Ley Nacional de Ejecución Penal se aprecia que las disposiciones de dicha ley respecto del internamiento por prisión preventiva, así como en la ejecución de penas y medidas de seguridad por delitos que sean competencia de los tribunales de fuero federal y local, según corresponda, son de orden público y de observancia general en la Federación y las entidades federativas.

55. Conforme al artículo tercero transitorio, a partir de su entrada en vigor quedaron abrogadas la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados y las que regulaban la ejecución de sanciones penales en las entidades federativas.(25) También se estableció que los procedimientos que se encontraban en trámite a la entrada en vigor de la ley debían seguir sustanciándose de conformidad con la legislación que corresponde al inicio de éstos, pero debían aplicárseles los mecanismos de control jurisdiccional previstos en la Ley Nacional de Ejecución Penal.

b) Naturaleza del acto reclamado consistente en el extravío o retención de la correspondencia que envió y que debió recibir una persona privada de la libertad al interior de un centro penitenciario

56. En atención a los parámetros establecidos por esta Suprema Corte en relación con la clasificación de los actos ocurridos al interior de un centro penitenciario y a la competencia del Juez de Ejecución para conocer de ellos, corresponde determinar la naturaleza del acto consistente en el extravío o retención de la correspondencia que envió y que debió recibir una persona privada de la libertad, para estar en condiciones de determinar a qué Tribunal Colegiado compete conocer del recurso de queja interpuesto por el señor **********.

57. Como precisamos, en la demanda de amparo el señor ********** narró que había entregado cuatro piezas postales para el Servicio Postal Mexicano: i) en octubre de dos mil veinte, destinada al Juez de Ejecución Penal de Xalapa, Veracruz; ii) en enero de dos mil veintiuno, al Juez de Distrito en turno de la Ciudad de Xalapa, Veracruz; iii) en febrero de dos mil veintiuno, dirigida al Juez de Ejecución del Centro de Justicia (sic); y, iv) en mayo de dos mil veintiuno para la señora **********.

58. Sin embargo, a la fecha de la presentación de la demanda no tenía conocimiento de su envío y no recibió respuesta de ninguna de ellas, por lo cual reclamó en amparo indirecto el extravío o retención de la correspondencia que envió y que debió recibir al interior del centro penitenciario en el que se encuentra privado de la libertad.

59. Como se puede advertir, dicho acto no se refiere a una cuestión sustantiva de la pena de prisión impuesta, pues no repercute en la modificación, duración o extinción de las penas, ni tampoco en las razones por las cuales la persona se encuentra privada de la libertad, ya sea como resultado de una sentencia de condena o con motivo de la imposición de una medida cautelar, como la prisión preventiva.

60. Por el contrario, dicho acto es de carácter adjetivo y se relaciona de manera inmediata con las condiciones administrativas internas que el centro de reclusión debe brindar, específicamente sobre la garantía de las comunicaciones escritas de las personas internas relacionadas con el exterior a que se refiere el artículo 60 de la Ley Nacional de Ejecución Penal.(26)

61. En efecto, pues en la citada contradicción de tesis 57/2018, esta Primera Sala definió las condiciones de internamiento como cualquier medio o acto que garantice una vida digna y segura a la persona privada de la libertad dentro del centro de reinserción social, entre otros, el suministro de agua corriente y potable, alimentos, prestación de servicio médico o asistencia médica, ropa, colchones y ropa de cama, artículos de aseo personal y de limpieza, libros y útiles escolares, así como los instrumentos de trabajo y artículos para el deporte, así como la recreación.(27)

62. En ese sentido se considera que el envío de las cartas que refirió el señor **********, y de las cuales señaló no haber recibido respuesta, es una cuestión inherente a las funciones administrativas del centro penitenciario en el cual se encuentra recluido y que se relacionan indivisiblemente con sus condiciones de internamiento.

63. Bajo esa lógica, siguiendo los lineamientos establecidos por esta Primera Sala, es posible afirmar que, si la autoridad penitenciaria no realizó el trámite correspondiente a su envío a través del Servicio Postal Mexicano, ni tampoco informó al interno sobre su respuesta, entonces dicho acto encuadra en una omisión en sus condiciones de internamiento relacionada con la garantía de respetar sus derechos y a proporcionarle una vida digna durante su reclusión.

64. Lo anterior resulta trascendente porque el reclamo del señor ********** repercute en su derecho a comunicarse desde el interior del centro penitenciario con el exterior por medio de correspondencia escrita, reconocido en el artículo 60 de la Ley Nacional de Ejecución Penal.(28) Sin embargo, al encontrarse privado de la libertad no tiene la facilidad de allegar esos medios de comunicación con el exterior de manera directa a través del Servicio Postal Mexicano, sino exclusivamente por inmediación de las autoridades penitenciarias del centro de su reclusión.

65. Esto significa que atendiendo a las funciones administrativas del centro penitenciario y su obligación de garantizar los derechos fundamentales y la vida digna al señor **********, el acto reclamado no está disociado con las condiciones de internamiento que podrían repercutir en su derecho a comunicarse con el exterior por medio de la correspondencia escrita, ni se trata del reclamo de actos de carácter sencillamente administrativos.

66. Esa afirmación se justifica porque las condiciones de internamiento están estrechamente vinculadas con otros derechos humanos relacionados con la materia penal que concurren en el asunto, pues a través del respeto a los derechos de las personas privadas de la libertad en un centro de reclusión se garantiza su reinserción social.

67. Pero especialmente con la situación de restricción a su libertad personal que le impide acceder de manera directa a los servicios fundamentales del Estado, porque éstos se hacen depender del tratamiento que al respecto les brinden las autoridades penitenciarias, lo que en determinados casos puede ubicarlos en un grave estado de indefensión jurídica y de vulnerabilidad, incluso atentar en contra de los elementos más básicos de su dignidad.

68. Es precisamente bajo esa línea argumentativa que esta Primera Sala ha edificado su doctrina constitucional, al pronunciarse sobre las condiciones de internamiento que vulneran los derechos de internamiento en general, que si bien se no se trata de actos que directamente afecten la libertad de las personas recluidas, sí se relacionan con los derechos fundamentales que deben serles respetados y garantizados durante su estancia en esos centros de reclusión cuyo conocimiento corresponde por especialización a los Jueces y tribunales de amparo en materia penal.(29)

69. Esto se debe, específicamente respecto del acto reclamado, a que precisamente si las autoridades penitenciarias, entre otras señaladas como responsables, restringen la correspondencia a una persona interna, vulneran una serie de derechos constitucionales de carácter penal con los que dicha garantía se asocia, como lo son la reinserción social y el acceso a la justicia en el marco de los procesos penales o en el cumplimiento de las sanciones penales a los que se enfrenta como persona privada de la libertad en un centro de reclusión que ante su incomunicación, puede colocarse en un grave estado de indefensión jurídica.

70. Relacionado con lo anterior, precisamente corresponderá al tribunal revisor determinar si en contra del acto reclamado es procedente o no agotar los medios de impugnación a que se refiere la Ley Nacional de Ejecución Penal, de los que en su caso conocerá una autoridad penal como lo son los Juzgados de Ejecución, lo cual permite refrendar que el conocimiento especializado de esos actos corresponde a la materia penal. 71. Es por ello que el análisis constitucional del acto reclamado que se refiere a una condición relacionada con el internamiento de la parte quejosa corresponde a un tema que pertenece a la materia penal, lo que permitirá aprovechar la especialización que sobre ese cúmulo de derechos tienen los juzgados y tribunales que conocen de esa materia.

72. No pasa inadvertido que uno de los criterios para determinar la competencia para conocer de un recurso de queja interpuesto en contra del acuerdo de desechamiento de una demanda dictado por un Juzgado de Distrito con competencia mixta es la naturaleza de las autoridades consideradas como responsables.

73. Sin embargo, ese criterio fue sustentado por el Pleno de esta Suprema Corte para casos en los que el desechamiento se decreta por considerar que las autoridades responsables no tienen el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo.(30)

74. Pero en el presente asunto, sí se señalaron autoridades responsables, específicamente al director general del Centro Federal de Readaptación Social No. **********, a la persona encargada de la Oficina de Correspondencia de ese centro de reclusión, y al "gerente postal Estatal en Veracruz", a quienes se atribuyó el extravío o retención de la correspondencia que envió y que debió recibir al interior del centro penitenciario en donde se encuentra recluido el señor **********.

75. Asimismo, la razón por la que la Jueza de Distrito desechó de plano la demanda de amparo indirecto no fue porque dichas autoridades no tuvieran el carácter de responsables para efectos del juicio de amparo, sino porque el señor ********** no agotó los medios de defensa ordinarios previstos en la Ley Nacional de Ejecución Penal que regula las cuestiones de internamiento en los centros de reclusión.

76. En ese sentido, esta Primera Sala considera que con independencia del carácter de las autoridades responsables, la naturaleza de los actos reclamados al interior de un centro de internamiento constituyen condiciones de internamiento relacionadas con la garantía de respeto a los derechos y la vida digna de la persona privada de la libertad, en concreto, sobre su derecho a comunicarse con el exterior a través de la correspondencia escrita, el cual está asociado con los derechos fundamentales a la reinserción social y de acceso a la justicia, por lo cual la naturaleza de esos actos corresponde a la materia penal.