CONTRADICCIÓN DE TESIS 326/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO DEL PRIMER CIRCUITO Y SEGUNDO DEL SEGUNDO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 5 DE OCTUBRE DE 2022. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN,

29. Para dotar de contenido la decisión de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se estima necesario recordar que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (en adelante Infonavit), es un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propios, creado por la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de abril de mil novecientos setenta y dos.

30. Su objetivo principal es el administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda;(6) establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para la adquisición en propiedad de habitaciones cómodas e higiénicas; la construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, y el pago de pasivos contraídos por dichos conceptos; o bien, la adquisición en propiedad de suelo destinado para la construcción de sus habitaciones; coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores; y las demás a que se refiere la fracción XII del apartado A del artículo 123 constitucional y en la propia ley de ese instituto.

31. De conformidad con el artículo 30 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, es un organismo fiscal autónomo que está facultado, en concordancia con el Código Fiscal de la Federación, para determinar, en caso de incumplimiento, el importe de las aportaciones patronales y de los descuentos omitidos, así como calcular su actualización y recargos que se generen, señalar las bases para su liquidación, fijarlos en cantidad líquida y requerir su pago; para conseguir tal objetivo puede ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditorías e inspecciones a los patrones, requiriéndoles la exhibición de libros y documentos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones que en materia habitacional les impone la ley de la materia.

32. Asimismo, recibir en sus oficinas o a través de las entidades receptoras, pagos; dichas entidades son aquellas autorizadas por los institutos de seguridad social para recibir el pago de las cuotas del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, previsto en la Ley del Seguro Social, de aportaciones y descuentos de vivienda al Fondo Nacional de la Vivienda y de aportaciones voluntarias.

33. Realizar por sí o a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el cobro y la ejecución correspondiente a las aportaciones patronales y a los descuentos omitidos, sujetándose a las normas del Código Fiscal de la Federación.

34. Puede requerir a los patrones que omitan el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley, la información necesaria para determinar la existencia o no de la relación laboral con las personas a su servicio, así como la que permita establecer en forma presuntiva y conforme al procedimiento que al efecto señale el instituto, el monto de las aportaciones omitidas.

35. Así, el Reglamento Interior del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores en Materia de Facultades como Organismo Fiscal Autónomo, en su artículo 3 indica que dicho instituto es un organismo fiscal autónomo que cuenta con diversas facultades, entre ellas:

a) Registrar a los patrones e inscribir a los trabajadores cuando aquéllos no hayan cumplido con su obligación de registrarse e inscribirlos en términos de la ley, y precisar su salario base de aportación.

b) Suscribir convenios de colaboración y coordinación con la Secretaría, el Instituto Mexicano del Seguro Social y las autoridades fiscales federales, de las entidades federativas y municipales, según corresponda, con el objeto de que estas autoridades, conjunta o separadamente, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, puedan ordenar y practicar visitas, auditorías e inspecciones a los patrones que no hayan cumplido con sus obligaciones derivadas de la ley, quedando facultadas, en este caso, para determinar el importe de las aportaciones omitidas y de los descuentos no retenidos o no enterados o de cualquier otra obligación de carácter fiscal establecida en la ley.

c) Celebrar convenios de coordinación en materia fiscal con la Secretaría, el Instituto Mexicano del Seguro Social o autoridades fiscales federales y locales, para el mejor desarrollo de sus funciones, en términos de la ley, así como celebrar convenios de colaboración con entidades privadas para fomentar la cultura de cumplimiento de las obligaciones patronales en materia de vivienda.

d) Recaudar, directamente o a través de las entidades receptoras autorizadas para tal efecto, el importe de aquellos conceptos que están obligados los patrones a enterarle en su carácter de organismo fiscal autónomo.

e) Emitir constancias de situación fiscal respecto de las obligaciones fiscales en materia habitacional; así como los dictámenes que determinen la situación jurídica de los patrones respecto de sus obligaciones en materia de vivienda.

f) Expedir certificaciones de los documentos y expedientes para su remisión a las autoridades correspondientes;

g) Recibir de los contribuyentes las aclaraciones y la documentación que presenten, así como conciliar la información respectiva que acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

h) Determinar, en caso de incumplimiento y en los términos del código, el importe de las aportaciones omitidas y de los descuentos no retenidos o no enterados; su actualización y recargos; los gastos de ejecución, incluidos los gastos extraordinarios que se causen con motivo de los procedimientos de ejecución que lleve a cabo; los cheques no pagados, y de las indemnizaciones que correspondan, así como señalar las bases para su liquidación; fijarlos en cantidad líquida; requerir su pago, y emitir las resoluciones del crédito fiscal respectivo con apoyo en la información proporcionada por el contribuyente, por otras autoridades fiscales y la que tenga en su poder o que obtenga en ejercicio de sus facultades de revisión.

i) Determinar y precisar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones patronales incumplidas, en función de los datos del último mes cubierto o de los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación o de los proporcionados por otras autoridades fiscales.

j) Notificar las resoluciones por las que se determinen los créditos fiscales y, en su caso, hacer efectivo su cobro a través del procedimiento administrativo de ejecución, sujetándose a las normas previstas sobre el particular por el código y su reglamento.

36. Consecuentemente, en su actuación, el Infonavit debe observar idénticas limitaciones que corresponden a la potestad tributaria en materia de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público.

37. Sirve de apoyo a la anterior conclusión, la jurisprudencia P./J. 35/98, sustentada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y que es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, julio de 1998, página 28, materias constitucional y administrativa, Novena Época, con número de registro digital: 195855, que reza:

"INFONAVIT. LAS APORTACIONES PATRONALES TIENEN EL CARÁCTER DE CONTRIBUCIONES Y SE RIGEN POR EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL. Del examen de lo dispuesto en el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación y 30 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, se desprende que las aportaciones patronales son contribuciones, tanto por la calificación formal que de ellas hace el primero de los preceptos citados al concebir como aportaciones de seguridad social a cargo de las personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la ley en materia de seguridad social, o de las personas que se benefician en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado, pues las aportaciones son gastos de previsión social y tienen su origen en la obligación que el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le impone a los patrones de proporcionar habitaciones cómodas e higiénicas a sus trabajadores, obligación que se cumple a través de tales aportaciones que son administradas por el instituto a fin de establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores crédito barato y suficiente, como porque el instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores constituye un organismo fiscal autónomo, investido de la facultad de determinar créditos a cargo de los sujetos obligados y de cobrarlos sujetándose a las normas del Código Fiscal de la Federación, por lo que en su actuación debe observar las mismas limitaciones que corresponden a la potestad tributaria en materia de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público." 38. Además, la línea jurisprudencial emitida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha puesto de relieve que la Ley del Infonavit, contiene todos los elementos de un tributo, como son sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y fecha de pago por lo que no transgrede el principio de legalidad tributaria;(7) que el instituto tiene facultades para liquidar las aportaciones omitidas, con lo que se refuerza la posibilidad de alcanzar su objetivo;(8) y que la caducidad de sus facultades fiscalizadoras opera para realizar descuentos al salario de los trabajadores, derivados de los préstamos que otorga, a fin de cumplir con los principios de seguridad y certeza jurídicas, evitando la actuación arbitraria de la autoridad.(9)

39. De ello y en consonancia con la conclusión a la que esta Segunda Sala arribó al resolver el amparo en revisión 157/2020,(10) el Infonavit tiene controles internos de vigilancia, el primero, por parte del Comité de Auditoría y el Auditor Externo y, el segundo, a cargo del Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; este último control interno a cargo del Gobierno Federal se realiza únicamente con el fin de verificar que los recursos del instituto se inviertan de conformidad con lo que dispone su ley, es decir, se trata de una atribución acotada a esa finalidad.

40. Así, de lo relatado se obtiene que el Infonavit se encuentra facultado para imponer determinadas obligaciones a quienes tengan el carácter de patrones; de igual forma, se constituye como una entidad receptora de aportaciones de seguridad social a cargo de las personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la ley en materia de seguridad social, o de las personas que se benefician en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el propio Estado.

41. Es por lo que está facultado para emitir y entregar las propuestas de cédulas de determinación de cuotas, aportaciones y amortizaciones, es decir, vinculadas con la recaudación y cobro de las cuotas obrero-patronales y aportaciones de vivienda tanto de manera espontánea como por la vía económica coactiva.

42. Para tales efectos, cuenta con plenas facultades para realizar actividades vinculadas con la fiscalización a los patrones con el objeto de comprobar el cumplimiento que éstos hagan de las obligaciones derivadas de las normas aplicables, tales como la inscripción de sus trabajadores, el pago de sus cuotas y de las aportaciones y amortizaciones al Infonavit.

43. Además de las anteriores facultades, entre otras, el Infonavit está dotado de una estructura orgánica que le permite el desarrollo de sus actividades, operaciones y servicios, para tales efectos el instituto cuenta con órganos colegiados y auxiliares, una dirección general y dos direcciones sectoriales.

44. Por la trascendencia en el caso, únicamente se hará referencia a la Subdirección General de Tecnologías de la Información que, entre otras, tiene como facultades y funciones la de definir e implementar la estrategia tecnológica del Infonavit; así como desarrollar e implantar los sistemas de informática que requiere el Infonavit; definir, diseñar, administrar e implementar la arquitectura tecnológica y la plataforma e infraestructura de comunicaciones y tecnologías de la información del Infonavit, así como dirigir su rediseño técnico y evolución, y establecer la arquitectura de seguridad de la información, así como procedimientos, normas y estándares para la conservación, integridad, confiabilidad, confidencialidad y disponibilidad de los datos que se encuentran en los sistemas del Infonavit; además, deberá definir, establecer, mantener y monitorear una estrategia de seguridad de la información.

45. Potestades que están reguladas en los artículos 72 y 73 del Estatuto Orgánico del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

46. Además, conforme a su marco regulatorio, el Infonavit puede celebrar convenios de colaboración con diversas entidades que le permitan el cumplimiento de sus obligaciones y el despliegue de sus facultades. En este contexto, se encuentra el convenio celebrado con el Instituto Mexicano del Seguro Social(11) (en adelante IMSS) que tiene por objeto la asistencia recíproca entre esos institutos en materia de registro de los patrones y demás sujetos obligados al pago de aportaciones patronales y de la inscripción de los trabajadores a su servicio, a través de establecer una base de datos que permita la emisión de propuestas de cédulas de determinación, su entrega a los patrones y demás sujetos obligados y, en su caso, la notificación conjunta de cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales y liquidaciones de las aportaciones y descuentos correspondientes al Infonavit que deberán realizar los patrones, así como la recaudación que se genere de su pago.

47. Ese instrumento jurídico se materializó con el objeto de unir esfuerzos en las acciones de fiscalización a patrones, así como que los institutos lleven a cabo, de conformidad con sus facultades, el intercambio de documentación, informes o datos en materia fiscal con que cuenten. De igual forma, se acordó elaborar un manual operativo, el que, una vez firmado por las partes, se integrará al convenio, como anexo.

48. Se convino que la base de datos sería administrada por el IMSS y serviría para llevar el control de vigencia de derechos a los trabajadores inscritos; parte de los acuerdos a que llegaron los institutos fue el acceso a la información del registro de patrones, afiliación de asegurados, inscripción de trabajadores y registros patronales únicos (RPU); que el IMSS comunicará al Infonavit los movimientos afiliatorios de patrones y trabajadores que reciban; con el objeto de mantener actualizada la base de datos se acordó la implementación de mecanismos para atender y corregir los datos proporcionados por los patrones.

49. A más, en términos del artículo 2, fracción IV, del Reglamento de Inscripción, Pago de Aportaciones y Entero de Descuentos al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la cédula de determinación puede ser emitida conjuntamente con el IMSS.

50. En este aspecto, con fundamento en el artículo 29 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, resulta conveniente recordar que la información vinculada con la inscripción del trabajador en el instituto es responsabilidad del patrón, en ella se comprenden, de forma enunciativa: el monto de las aportaciones del cinco por ciento sobre el salario de los trabajadores; el pago de las aportaciones por cada trabajador mientras exista la relación laboral y subsiste hasta que se presente el aviso de baja correspondiente; así como permitir las inspecciones y visitas domiciliarias que practique el instituto, en los términos que indique la aludida ley y el Código Fiscal de la Federación y sus disposiciones reglamentarias; incluso, se reitera al patrón que el instituto podrá convenir con el IMSS la coordinación de estas acciones fiscales. Con similares condiciones, la Ley del Seguro Social, en su artículo 15 prevé las obligaciones para los patrones a quienes les sea aplicable dicha normatividad.

51. Ahora bien, con el fin de obtener una mayor simplificación administrativa y facilitar el cumplimiento patronal, el IMSS efectuará el proceso de la emisión conjunta de propuestas de cédulas de determinación, para que el patrón realice el pago de cuotas obrero-patronales, aportaciones, amortizaciones y demás conceptos que los institutos determinen y que les correspondan.

52. Precisamente para fortalecer las acciones de fiscalización, los institutos convinieron intercambiar información estadística y censal relacionada con patrones y demás sujetos obligados, clasificados por entidad federativa, número de trabajadores, rangos salariales y actividad económica y demás reportes específicos que sean necesarios como son, entre otros, la facturación de las liquidaciones de cuotas o aportaciones de aquellos patrones sujetos a revisión, así como la relación de patrones eventuales de la construcción, proveedores y contratistas de los institutos; ese intercambio de información se realizará por conducto de los delegados o de los responsables locales de afiliación y cobranza del IMSS y de los gerentes de recaudación fiscal en las delegaciones del Infonavit o a través de las instancias centrales de fiscalización.

53. También pactaron el intercambio de información que tengan en su poder, relacionada con los dictámenes fiscales que les presenten los patrones y en los cuales se advierta incumplimiento en el pago de aportaciones y cuotas obrero-patronales y, en su caso, los descuentos para amortizar los créditos otorgados por el Infonavit; también lo harán respecto de los actos de fiscalización que practiquen, en los que se detecte omisión en el cumplimiento de las obligaciones para con los institutos; incluso, se acordó realizar cruces de información entre las bases de datos con fines operativos o bien para el cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras.

54. Posteriormente, se firmó el Manual Operativo del Convenio de Colaboración IMSS–Infonavit que, se dijo, forma parte integrante de dicho convenio y que se suscribió en atención a lo señalado en el clausulado de éste y busca establecer las bases operativas bajo las cuales se dará cumplimiento al Convenio de Colaboración para la Afiliación, Emisión, Entrega, Notificación, Recaudación, Fiscalización e Intercambio de Información Administrativa y Fiscal, celebrado entre esos institutos.

55. Dicho instrumento está dirigido a las áreas relativas de cada instituto que sean las encargadas de llevar a cabo los procesos de registro, inscripción, emisión, entrega, recaudación y fiscalización, así como la transmisión de datos sin perjuicio de la participación que pueda tener otra área.

56. Por otra parte, se creó y se estableció la obligación para los patrones de solicitar su inscripción en el registro patronal; como consecuencia de ese registro, se genera un código que sirve para identificarlos y con él podrá efectuar el pago de aportaciones y entero de descuentos, así como para realizar cualquier trámite o comprobación de obligaciones ante el instituto.

57. Asimismo, como parte de las políticas específicas de afiliación y para efecto de identificar a los patrones sin obligaciones ante el IMSS y sí ante el Infonavit, los institutos implementaron un mecanismo de identificación que permite su adecuado control, esto es, que todo asegurado cuente con el número de seguridad social ordinario, independientemente de que cotice sólo al Infonavit éste podrá realizar consultas en línea de la información de trabajadores y patrones del IMSS, a través de la herramienta de consulta que el IMSS determine.

58. Se puntualizó que las cuentas deberán solicitarse a través del formato y cumpliendo los requisitos vigentes que el IMSS señale para tal efecto.

59. Ahora bien, es de destacarse que el número de seguridad social es un elemento de identificación vinculado con un trabajador y asegurado, es de carácter permanente e intransferible; se asigna a los sujetos de aseguramiento a que se refieren los artículos 12 y 13 de la Ley del Seguro Social.

60. En la actualidad existen diversas formas para obtener ese número de identificación, puede solicitarse de manera personal o bien utilizando los sistemas informáticos; precisamente en atención a la forma en que se realice la solicitud pueden variar los requisitos que se deben cubrir; sin embargo, en ambos casos la Clave Única del Registro de Población (en adelante CURP) es uno de ellos.

61. Sin embargo, por disposición expresa de la Ley del Seguro Social, artículo 47, la omisión por parte del trabajador de presentar la CURP no exime al patrón de su obligación de inscribirlo en el instituto; asimismo, el artículo quinto transitorio de ese ordenamiento indica que el no contar con la CURP no es motivo para que el instituto niegue la prestación del servicio al derechohabiente.

62. Hasta aquí, con lo anteriormente relatado es de recordar que el Infonavit está facultado para implementar las herramientas tecnológicas que le permitan el adecuado desarrollo de sus actividades con la finalidad de lograr los objetivos para los que se constituyó; para ello, puede celebrar convenios de colaboración con otras entidades para compartir información.

63. En ese contexto, es imperioso que las personas designadas por el Infonavit como tenedores de una cuenta de consulta se responsabilicen personalmente del uso que hagan de la información a la que tengan acceso y que no podrán utilizar para otro propósito. El IMSS se reserva el derecho de auditar, restringir o cancelar las cuentas según sus políticas internas y capacidades. El autorizador interno del Infonavit es corresponsable del uso que se dé a la información consultada por este medio.