CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER, EL DÉCIMO OCTAVO Y EL DÉCIMO SÉPTIMO TRIBUNALES COLEGIADOS, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 11 DE OCTUBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE VEINTITRÉS VOTOS DE LOS MAGISTRA

La Suprema Corte de Justicia de la Nación agregó que del artículo 58 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se advierte que el recurso de queja se interpondrá por escrito acompañado, si la hay, de la resolución motivo de la queja, así como de una copia para la autoridad responsable, se presentará ante la Sala Regional, la Sección o el Pleno que dictó la sentencia, dentro de los quince días siguientes a aquel en que surtió efectos la notificación del acto, resolución o manifestación que la provoca. En el supuesto previsto en el artículo 58, fracción II, inciso a), subinciso 3, el quejoso podrá interponer su queja en cualquier tiempo, salvo que haya prescrito su derecho.

Además, precisó que es dispuesto que en dicho escrito se expresarán las razones por las que se considera que hubo exceso o defecto; repetición del acto impugnado o del efecto de éste; que precluyó la oportunidad de la autoridad demandada para emitir la resolución definitiva con la que concluya el procedimiento ordenado; o bien, que procede el cumplimiento sustituto.

El Magistrado instructor o el presidente de la Sección o el presidente del tribunal, en su caso, ordenarán a la autoridad a quien se impute el incumplimiento, que rinda informe dentro del plazo de cinco días en el que justificará el acto que provocó la queja. Vencido el plazo mencionado, con informe o sin él, se dará cuenta a la Sala Regional, la Sección o el Pleno que corresponda, la que resolverá dentro de los cinco días siguientes.

Tales consideraciones dieron lugar a la jurisprudencia 2a./J. 14/2022 (11a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 12, abril de 2022, Tomo II, página 1741, de rubro y texto siguientes:

"RECURSO DE QUEJA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 58, FRACCIÓN II, INCISO A), NUMERAL 3, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. DEBE AGOTARSE PREVIAMENTE A PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE RECLAME EL INCUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA DE NULIDAD DICTADA POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.

"Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes adoptaron posturas discrepantes sobre un mismo punto de derecho, dado que frente al reclamo de la omisión de cumplimiento de una sentencia de nulidad, uno de ellos sostuvo que constituye un presupuesto de procedencia para el juicio de amparo que previamente se interponga el recurso de queja regulado en el artículo 58, fracción II, inciso a), numeral 3, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, mientras que el otro estableció que se trata de una instancia optativa, por lo que el afectado puede acudir de manera inmediata al juicio constitucional.

"Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que, previamente a promover el juicio de amparo indirecto para reclamar la omisión de cumplir una sentencia de nulidad dictada por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el particular debe necesariamente interponer el recurso de queja que establece el artículo 58, fracción II, inciso a), numeral 3, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

"Justificación: El indicado recurso de queja constituye el medio de defensa previsto expresamente por el legislador para combatir la omisión de cumplimiento de una sentencia de nulidad y, más aún, constituye una instancia apta para lograr su reparación o modificación, pues prevé mecanismos consistentes con esa finalidad y adecuados para lograrla a cargo del propio Tribunal Federal de Justicia Administrativa, como son la revisión de la actitud desplegada por la autoridad en relación con ese cumplimiento, la posibilidad de fijar los alcances precisos de la declaración de nulidad e, incluso, la de resolver que existe imposibilidad para ejecutar el fallo y que, por ende, procede el cumplimiento sustituto, además de la aplicación de multas sucesivas en caso de contumacia y la comunicación de ésta al superior jerárquico del servidor público involucrado y a la contraloría interna que le corresponda. De ahí que, en términos del artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, ese medio ordinario de defensa debe ser agotado, sobre todo porque no se configura alguna de las hipótesis de excepción al principio de definitividad que rige al juicio constitucional, puesto que el acto reclamado no es de aquellos que puedan carecer de fundamentación, no conlleva violaciones directas a la Constitución Federal, el recurso de queja se encuentra previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y forma parte de un juicio que prevé la figura de la suspensión con los mismos alcances y sin mayores plazos o requisitos que los que al respecto prevé la Ley de Amparo."

Por lo que hace al inciso a), esto es, que se promueva recurso de queja contra la resolución que repita la resolución anulada o la que incurra en exceso o en defecto, cuando se emita pretendiendo acatar una sentencia, en caso de que la Sala Regional, la Sección o el Pleno resuelve que hubo exceso o defecto en el cumplimiento, dejará sin efectos la resolución que provocó la queja y concederá a la autoridad demandada veinte días para que dé el cumplimiento debido al fallo, precisando la forma y términos conforme a los cuales deberá cumplir.

Por su parte, la autoridad demandada podrá comunicar si efectivamente existe o no ese incumplimiento, las medidas que esté preparando o que haya adoptado para acatar la sentencia de nulidad, las razones que justifiquen el retraso o, más aún, la imposibilidad que tenga para materializar la indicada sentencia y una vez valorados los elementos que la autoridad aporte –en conjunto con los que haga llegar la parte demandante–, la Sala, la Sección o el Pleno que corresponda podrán determinar si la autoridad incurrió en exceso o defecto.

Por lo que durante el procedimiento de ejecución de la sentencia del juicio contencioso administrativo, en el caso de que el demandante estime que la resolución emitida por la autoridad fue cumplida con exceso o defecto, cuenta con la oportunidad de inconformarse mediante el recurso de queja, en el cual podrá plantear mediante escrito en el que se expresarán las razones por las que se considera que hubo exceso o defecto.

Por otro lado, es necesario acotar que la interposición de la queja por exceso o defecto es procedente por una sola ocasión, por así disponerlo el artículo 58 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y en términos de lo previsto en la tesis aislada 2a. LXXVIII/2013 (10a.),(8) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

"QUEJA RELATIVA AL CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. PROCEDE UNA VEZ POR CADA SUPUESTO [ARTÍCULO 58, FRACCIÓN II, INCISO A), SUBINCISO 4, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO]. El hecho de que el artículo referido disponga que la queja sólo podrá hacerse valer por una sola vez, no debe entenderse en el sentido de que el particular no puede interponerlo por cada uno de los supuestos de procedencia que describe, esto es, contra: 1. La resolución que repita indebidamente la resolución anulada o la que incurra en exceso o defecto, cuando se dicte pretendiendo acatar una sentencia; 2. La resolución definitiva emitida y notificada después de concluido el plazo establecido por los artículos 52 y 57, fracción I, inciso b), de la citada ley, cuando se trate de una sentencia dictada con base en las fracciones II y III del diverso 51 del indicado ordenamiento, que obligó a la autoridad demandada a iniciar un procedimiento o a emitir una nueva resolución, siempre y cuando se trate de un procedimiento oficioso; 3. La omisión de la autoridad de dar cumplimiento a la sentencia; y, 4. El incumplimiento de la autoridad a la orden de suspensión definitiva de la ejecución del acto impugnado en el juicio contencioso administrativo federal. Es decir, la frase: ‘La queja sólo podrá hacerse valer por una sola vez’, debe interpretarse en el sentido de que el particular podrá interponerla por cada uno de los supuestos referidos."

En ese orden de ideas, debe interpretarse que una vez emitida la resolución relativa al recurso de queja interpuesto por exceso o defecto en el cumplimiento a la sentencia de nulidad, no es jurídicamente viable que el demandante interponga un segundo recurso de queja por exceso o defecto en contra de la nueva resolución que emita la autoridad demandada.

Además, que en el procedimiento previsto en el artículo 58 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el demandante no tiene oportunidad de ofrecer la prueba pericial con posterioridad a la resolución en que la Sala estimó fundada la queja por defecto y menos aún, con motivo del nuevo oficio emitido por la autoridad demandada, en acatamiento a dicho recurso de queja y el cual constituye el acto reclamado en el juicio de amparo.

De manera que cuando el quejoso ofrezca como prueba la pericial en materia de contabilidad al promover el juicio de amparo indirecto, en contra de la resolución emitida por la autoridad en cumplimiento a la sentencia de nulidad y al recurso de queja por exceso o defecto, no es aplicable la limitante de admisión de pruebas prevista en el artículo 75 de la Ley de Amparo.

Se afirma lo anterior, porque el propio artículo 58 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo limita la interposición del recurso de queja por exceso o defecto al cumplimiento de la sentencia de nulidad por un sola vez, y además el referido precepto no prevé un periodo probatorio que permita ofrecer la prueba pericial, pues limita el trámite a la solicitud del informe a la autoridad y a la emisión de la resolución relativa en un plazo de cinco días.

Por tanto, no es viable interpretar que la parte quejosa está obligada o en posibilidad de ofrecer la prueba pericial en materia contable, una vez que ya fue emitida la resolución relativa al recurso de queja por exceso o defecto. De forma que no es aplicable la limitante prevista en el artículo 75 de la Ley de Amparo, respecto de la prueba pericial en materia de contabilidad ofrecida por el quejoso con el objeto de acreditar el incorrecto incumplimiento a una sentencia de nulidad y a una queja por defectuoso cumplimiento, cuando ésta verse sobre la correcta cuantificación de los incrementos relativos a una cuota de pensión y sus diferencias.

En efecto, en el caso se está en el supuesto de excepción previsto en el artículo 75 de la Ley de Amparo, aunque no sea tercero extraño al procedimiento, porque respecto del acto reclamado en el amparo que es posterior a la emisión de la sentencia de nulidad y de la queja por defecto, no es factible que se hubiera ofrecido la pericial durante la fase de ejecución, en términos del artículo 58 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, porque no hay un periodo probatorio que permita ofrecer dicha prueba.

Aunado a lo anterior, en los juicios de amparo que dieron origen a la divergencia de criterios no fue señalada como responsable la Sala del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, sino las autoridades del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y por tanto, no cabría señalar que el acto reclamado debe apreciarse como aparezca probado ante la autoridad responsable.

Sin que pase por desapercibido que la Juez de Distrito al emitir el acuerdo que fue materia de la queja 47/2021, del índice del Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, afirmó que los artículos 29, 39, 40, 41 y 43 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, prevén la posibilidad de que la parte quejosa ofrezca pruebas para acreditar sus pretensiones durante el juicio e inclusive, después del dictado de la sentencia condenatoria por medio de un incidente. Preceptos en los que es dispuesto lo siguiente: